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在2013年11月于湖南湘西考察時，提出“精準扶貧”的扶貧理念，強調扶貧工作要“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”，力圖在2020年徹底解決我國農村剩余七千萬貧困人口的貧困問題。在精準扶貧思想的指導下，過去幾年，我國脫貧攻堅戰取得決定性進展，六千多萬貧困人口穩定脫貧，貧困發生率從10．2％下降到4％以下。黨的報告進一步提出新時代我國扶貧事業的新目標，要求堅持精準扶貧、精準脫貧，重點攻克深度貧困地區脫貧任務，確保到2020年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧。因此，在未來三年的扶貧攻堅中，創新和發展精準扶貧機制將對新時期我國的扶貧事業起到積極的推動作用。精準扶貧思想的一個重要理念就是要精準識別貧困人口，提高扶貧瞄準效率，減少漏出?，F有的貧困戶識別機制以農戶收入為基本依據，綜合考慮住房、教育、健康等情況，通過農戶申請、民主評議、公示公告和逐級審核的方式，整戶識別?！?〕然而，隨著對貧困認識的不斷深入，理論界越來越意識到貧困不單單是一個靜態的生存狀態，而是這個生存狀態的動態變化過程，也由此產生了動態貧困理論。動態貧困理論對實踐精準扶貧機制提出了新要求，從而發展和深化了精準扶貧機制：一方面，在扶貧瞄準中，要求動態化地精準識別不同貧困動態類型的貧困人口；另一方面，針對不同貧困動態類型的貧困人口，實施針對性的幫扶政策和社會保障政策。本文基于中國當前貧困的特征事實，介紹了動態貧困理論的產生和發展，以及對扶貧實踐的要求。進一步，基于我國當前全面實施精準扶貧戰略的背景，利用動態貧困理論分析了精確瞄準貧困人口、精確幫扶貧困人口的精準扶貧機制。從動態貧困理論視角，提出落實精準扶貧思想的扶貧措施。這一研究對提高扶貧工作效率，防范脫貧人口返貧起著重要的意義，也為精準扶貧理念下的扶貧制度創新提供理論基礎。

一、動態貧困研究的現實和理論背景

動態貧困理論伴隨著對貧困人口的逐漸減少和返貧人口不斷出現這一特征事實的深入分析而不斷發展。它追蹤貧困人口脫離貧困、陷入貧困或持續貧困的生存軌跡，分析不同種動態貧困類型的產生原因，指導扶貧實踐由靜態走向動態，制定具有動態性瞄準功能的扶貧政策、提高扶貧效率。1．返貧率高居不下是新世紀以來我國農村貧困的顯著特征隨著中國扶貧事業的不斷發展和貧困人口的不斷減少，返貧率高居不下是新世紀以來我國農村貧困的一個顯著特征，已經成為農村扶貧工作亟待解決的緊要問題。據統計，在2007年中國的貧困人口中，有69．1％在2008年脫離貧困，而在2008年的貧困人口中有66．6％為當年的返貧人口；〔2〕在2008年的貧困人口中有66．2％在2009年脫離貧困，而2009年3597萬貧困人口中，則有62．3％是返貧人口?！?〕基于這一特征事實，葉初升和趙銳的利用生存分析方法的研究也表明，雖然在宏觀層面，中國農村貧困發生率逐年降低，但是在微觀層面，陷入貧困和脫離貧困的過程以非對稱的比例同時存在，不過大多數貧困家戶在經歷了短期的貧困后即會脫貧。〔4〕基于上述特征事實，當前的貧困人口中有相當一部分經歷過脫離貧困又重新陷入貧困的動態過程，甚至有些貧困人口經歷了多次脫離貧困，又陷入貧困的往復循環。究其原因，一部分貧困人口在中國高速經濟增長的大環境下，結合政府的開發式扶貧政策，實現了自身發展能力的提升，脫離貧困，只是偶爾因為身患疾病、遭受災害，又缺乏風險分擔能力，暫時陷入貧困，這一部分人會在外部沖擊結束后依賴自身的發展能力擺脫貧困；另一部分人，僅僅依靠政府的持貧幫扶政策暫時脫離貧困，但并沒有實現自身發展能力的提升，因此，在離開政府的幫扶措施或扶貧援助后，很快會重新陷入貧困；還有少部分貧困人口，由于缺乏發展能力，或無法接入政府的扶貧措施，或因為貧困程度太深，即使在政府幫扶的情況下，也無濟于事，長期處于貧困狀態。2．發展經濟學對貧困問題的研究從靜態走向動態在貧困人口的貧困狀態呈現動態變化的特征事實基礎上，發展經濟學家也越來越意識到，貧困研究不能僅僅靜態的關注同一時期貧困人口的規模大小，而是應當動態的觀察貧困群體在不同時期之間貧困狀態的動態變化過程。〔5〕這一認知源自廣泛存在于眾多發展中國家的顯著特征事實，即福利水平低下和福利水平的持續波動并存。對貧困狀態變化過程的研究也構成了貧困動態問題研究的基礎，并不斷得到深化和發展。基于動態貧困的理念，Jalan和Ravallion根據多個連續時期觀測的家戶消費水平，把貧困分解為慢性貧困和暫時貧困?！?〕其中，慢性貧困為一定時期內，農戶期望消費低于貧困線的狀態，由農戶在一定時期內不變的低水平的資產稟賦以及較低的資產回報率所導致，這些資產包括農戶的人力資本，物質資本，社會資本，金融財產，自然資源等。慢性貧困之外的貧困為暫時貧困，即一定時期內的農戶期望消費高于貧困線，但其中某一期或某幾期的消費水平低于貧困線的情況。暫時貧困產生于某些不確定的事件，這些不確定的事件構成了對家戶不可控的沖擊，它們通過改變農戶初始資產稟賦規模，或改變這些資產稟賦的回報率來影響農戶的福利水平。Ward認為中國農村大部分貧困已經由慢性貧困轉向暫時貧困，〔7〕王曉兵等對浙江、湖北、云南三省調研數據的分析表明，這些省份的貧困是一個暫時現象，然而，貧困（非貧困）的年度越長，脫貧（陷貧）的可能越小?！?〕而章元等認為慢性貧困在總貧困中的比重遠高于暫時貧困，農戶總貧困下降主要來自于暫時貧困而不是慢性貧困的下降。〔9〕盡管是慢性貧困還是暫時貧困在總貧困中占得比重更大還存在爭議，但這些研究為中國的扶貧實踐提供了導向，即區別不同貧困動態類型的貧困，及其致貧原因，并提供相適應的扶貧措施。慢性貧困和暫時貧困的概念依然是對過去已經發生的貧困的一種描述，Dercon使用貧困脆弱性的概念來測度農戶面對未來貧困威脅大小，并以此反映農戶遭受各種風險時表現出來的抵御沖擊的能力，預測農戶面對未來各種不確定性時陷入貧困的概率。〔10〕葉初升等對中國農村貧困脆弱性的測度和分解表明，盡管貧困導致的脆弱性一直是中國農村家戶脆弱性的主要來源，但近幾年風險導致的脆弱性開始呈現上升趨勢。〔11〕這也說明了那些當前生活福利水平在貧困線之上，已經不作為扶貧政策瞄準對象的家戶，有可能隨時因為遭受風險沖擊重新陷入貧困。3．動態貧困視角下的扶貧理念對貧困動態問題的研究也指導了扶貧政策的方向。事實上，在某一時刻所確定的貧困人口中，有的是缺乏實現長期持續發展的能力，有的只是因為暫時遭遇不幸，但很快會依靠自己的能力恢復。因此，并不是所有的貧困人口都需要依靠政府或外界的幫助才能擺脫貧困。在扶貧政策的制定中，如果一項政策致力于瞄準那些缺乏持續發展能力的長期貧困群體，那么根據某一時期靜態福利指標來確定貧困人口時，就不可避免地將那些僅僅因為遭遇不幸而暫時陷入貧困的人群納入長期扶貧的對象；而那些長期貧困的群體也可能會由于某一期的福利水平偶然高于貧困線而被排除在扶貧對象之外，造成瞄準偏誤和扶貧政策的失效。

二、動態貧困視角下的精確瞄準與精確幫扶政策

當前，我國貧困人口的分布及其貧困特征已經發生了變化，原先的區域扶貧瞄準機制難以覆蓋全部貧困人口。“精準扶貧”對扶貧瞄準機制提出了新的要求，基于動態貧困理論，動態化的瞄準貧困人口是精確識別貧困人口的重要途徑。另一方面，“精準扶貧”思想要求幫扶措施精細化，按照分批分類的理念實施扶貧政策和社會保障政策，而基于不同貧困動態類型對貧困人口進行分類，區分不同動態類型貧困的致貧因素，制定相應的幫扶措施，有助于提高扶貧效率，真正實現“精準扶貧”。1．區域扶貧瞄準向精準扶貧的政策轉變我國長期以來實施面向貧困縣、貧困村和集中連片特困地區的區域扶貧瞄準政策，其特點是通過經濟增長的“涓流效應”，在實現地區經濟發展的同時，帶動貧困人口脫貧。盡管這種“大水漫灌”式的開發式扶貧在貧困人口居高不下，國家財力有限的情況下，具有較高的扶貧效率，能使大多數貧困人口受益。但對剩余貧困群體來說，或是不適應同質性的扶貧政策，或是自身根本不具備脫貧的能力素質，依然處于貧困狀態。更為關鍵的是，區域扶貧政策對于數目龐大的返貧的群體，缺乏專門的保障措施，導致重復幫扶，浪費了大量扶貧資源。隨著貧困人口的大幅降低，貧困人口的分布更加分散，以區域為瞄準對象的扶貧政策難以全面覆蓋剩余貧困人口。中國貧困分布特征已經由區域性的、整體性的貧困逐漸過渡到個體性貧困，扶貧戰略也因此調整為瞄準個體、以社會保障網絡救助邊緣化人口為主的保障性扶貧?！?2〕在這一新形勢下，提出“精準扶貧”的扶貧理念，將扶貧措施精確瞄準到貧困人口，力爭在2020年，使全國剩余七千萬貧困人口順利實現脫貧，實現全面建成小康社會的宏偉目標。2．動態貧困視角下對貧困人口的精確瞄準（1）精確識別貧困人口是精準扶貧的前提。隨著扶貧瞄準對象由貧困地區轉向貧困戶，要求設計一套科學合理的扶貧瞄準機制精確識別貧困人口。精準扶貧對扶貧瞄準工作提出了兩方面的要求：一是需要收集更詳細準確的微觀農戶調查數據。在更小的范圍內精確確定瞄準對象，需要依靠更為詳盡的微觀數據來識別。〔13〕這要求落實農村基層組織的貧困人口調研活動，杜絕走馬觀花、敷衍了事，要通過詳細的調查數據準確反映貧困戶的貧困面貌，以此作為識別貧困戶的主要依據。二是需要更加公開透明的工作機制。真實、準確的微觀調查數據是識別貧困戶的基礎資料，但是由于利益驅動，家戶數據資料難以避免的會出現偏誤，群眾對調查數據的準確性也會持保留意見，這就需要在貧困戶的識別上有一套公開、公正、透明的工作機制。同時，讓村民參與到貧困戶的識別工作中來，力求公正。（2）動態視角下精確識別貧困人口的思路。當對貧困問題的研究視角由靜態轉向動態時，傳統的貧困人口識別機制已經不能滿足精確識別的要求。在動態貧困視角下精確識別貧困人口，必須強調以下幾個方面的內容：一是以歷史的視角來看待貧困。識別貧困戶，不能簡單依據目前家戶的生活狀況，還要考慮過去若干年的福利水平，根據多期的歷史調查數據綜合評判貧困人口的貧困狀態。進而，根據農戶在歷史上生活水準的變化情況，區分慢性貧困和暫時貧困這兩種不同動態貧困類型的貧困戶。二是以發展的眼光看待貧困。在識別貧困人口的過程中，要綜合依據其物質資本、人力資本、社會資本等稟賦，評估其貧困脆弱性水平，以便預測其未來的發展能力及陷入貧困的概率。在此基礎上，扶貧對象不僅要瞄準那些當前福利水平低于貧困線的貧困戶，也要關注當前雖然沒有處于貧困狀態，但是在未來有較大可能陷入貧困的農戶，未雨綢繆，避免已經脫離貧困的農戶再次陷入貧困，鞏固扶貧成果。三是建立動態追蹤和退出機制。對于確定的扶貧對象，在建檔立卡的基礎上，連續對其進行追蹤。要建立科學的貧困人口退出機制，一方面，不能因為其收入水平達到國家貧困線標準就放棄關注，只有其在未來的若干年，保持了持續穩定的收入能力，才可以認定為成功脫貧；另一方面，不能僅從收入、支出等福利指標來評估扶貧成果，而是要從義務教育、醫療保障、住房安全等多個維度綜合評估扶貧的成果，貧困農戶只有在這些維度上都實現了福利水平的提升，達到正常狀態，才真正退出貧困。（3）動態貧困視角下對貧困人口的精確幫扶。在動態貧困的視角下，對于不同貧困動態類型的貧困戶，要進一步了解其致貧原因，針對不同的貧困特征和致貧原因，以分批分類的理念來制定扶貧政策。一是要根據不同的貧困動態類型，確定合適幫扶措施。對于慢性貧困人口，主要的扶貧舉措是改善其生產和生活環境，提供職業技能培訓，通過個體能力稟賦的提升實現收入的增長；對于暫時貧困人口，主要的幫扶措施是向其提供風險分擔的機制，通過提供各種形式的保險，提升其在面對各種風險沖擊時的風險應對能力，如向農業生產者提供農業保險，減少其因為遭受自然災害導致的損失。二是幫扶措施要精細化。即使是對于具有相同貧困動態類型的貧困戶，也要根據其自身不同的貧困特征和致貧因素來制定針對性的幫扶政策，真正做到精準施策，因地制宜、因戶而異、因人而異。特別是生產環境惡劣的偏遠地區的農村貧困居民，其抵御生產風險的能力較弱，更需要因地制宜的發展合適的生產項目，提供農業生產保險機制，通過改變貧困戶的生產投入決策實現貧困狀態的轉變。〔14〕三是幫扶措施要動態化。當前處于慢性貧困的人，在經歷了有效的扶持后會擺脫貧困，但也會因為相對較弱的風險應對能力，在未來暫時陷入貧困，因此針對這類人實施的扶貧政策也要在早期以提升能力稟賦為主逐漸轉向以培養應對和分擔分險的能力為主，做到動態管理，對扶貧工作進行實時跟蹤和把控，根據貧困人口的不同發展階段及時調整幫扶措施。（4）動態貧困視角下對貧困人口的社會保障政策。針對慢性貧困人口的幫扶措施主要瞄準那些具有一定發展能力和脫貧潛力的貧困人口，他們因為身處惡劣的生活環境，或缺乏從事生產經營活動的必要財富積累和勞動技能等原因陷入貧困。而還有一部分慢性貧困人口，他們勞動能力低下、甚至有的完全喪失了勞動能力，那么針對這些人的扶貧措施就不能是以提供就業培訓、培養自我發展能力為主，而是應當果斷通過最低生活保障等民政救助的方式持續保障其基本生活。此外，最低生活保障水平也要根據貧困人口的貧困程度、當地物價水平進行動態調整。對于貧困脆弱性水平較高的人群，在現階段，因病致貧、因病返貧是其陷入貧困的主要原因。除了推廣和普及居民醫療保險制度，對于這部分相對脆弱的人群，在遭受疾病時，政府應當有針對性的提供醫療救助扶持，緩解其醫療費用壓力，杜絕因病致貧、返貧，避免前期的扶貧工作倒退，鞏固扶貧成果。

三、結語

當前中國扶貧脫貧已進入攻堅克難的重要階段，精細化的扶貧思想是促進貧困地區全面脫貧，確保剩余貧困人口如期脫貧、杜絕返貧的重要指導思想。而基于動態貧困理論確定扶貧瞄準對象，制定幫扶政策，則是落實精準扶貧思想，落實扶貧工作分批分類理念的重要方式，也是精準扶貧工作機制創新的理論源泉。同時，動態貧困視角下的精準扶貧也對扶貧工作提出了新的挑戰，一方面，需要考慮到精確瞄準本身所產生的組織、技術、人力資金和政治成本等，并且還要兼顧不同群體對扶貧政策的態度和反應；另一方面，也對扶貧工作效率及目標提出了更高的要求。然而，在扶貧任務艱巨，時間緊迫的形勢下，在實踐精準扶貧思想的過程中需要遵循動態貧困理論，發展和創新扶貧機制，從而保證精準扶貧的成效。

作者:趙銳 眭睦 吳比 單位:1.北京大學國家發展研究院 2.寧夏醫科大學公共衛生與管理學院 3.農業部農村經濟研究中心