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[論文關鍵詞]：非營利組織科層失靈外部性委托

[論文摘要]：由于信息的不對稱和外部性，使得市場和政府在公共產品的提供上都出現了失靈，非營利組織作為一種科層選擇在一定程度上彌補了市場和政府的不足，但導致市場和政府失靈的信息不對稱和外部性仍然困擾著非營利組織。如何構建有效的非營利組織公共責任機制，使人來維護委托人的利益就顯得十分重要。

一、非營利組織起源的政治經濟學分析

1．外部性導致市場機制無法實現公共產品的有效供給。市場經濟是人類迄今為止最具效率和活力的經濟運行機制和資源配置手段，它具有任何其他機制和手段不可替代的功能優勢。一是經濟利益的刺激性。市場主體的利益驅動和自由競爭形成一種強勁的動力，它極大地調動人們的積極性和創造性，促進生產技術、生產組織和產品結構的不斷創新，提高資源配置的效率。二是市場決策的靈活性。在市場經濟中，生產者和消費者作為微觀經濟主體的分散決策結構，對供求的變化能及時作出靈活有效的反應，較快地實現供需平衡，減少資源的浪費，提高決策的效率。三是市場信息的有效性。高效率的分配資源要求充分利用經濟中的各種信息。而以價格體系為主要內容的信息結構能夠使每一個經濟活動參與者獲得簡單、明晰、高效的信息，并能充分有效地加以利用，從而有利于提高資源配置的合理性。但市場經濟也有其固有的局限性：外部性會導致市場機制無法實現公共產品的有效供給。所謂公共產品，是指那些能夠同時供許多人共同享用的產品和勞務，并且供給它的成本與享用它的效果，并不隨使用它的人數規模的變化而變化，如公共設施、環境保護、文化科學教育、醫藥、衛生、外交、國防等。公共產品具有消費的非排它性和非對抗性特征，一個人對公共產品的消費不會導致別人對該產品消費的減少，于是只要有公共產品存在，大家都可以消費。這樣，一方面公共產品的供給固然需要成本，這種費用理應由受益者分攤，但另一方面“公共產品一旦被生產出來，生產者就無法決策誰來得到它”，即公共產品的供給一經形成，就無法排斥不為其付費的消費者，于是不可避免地會產生“外部性”。即指一件事對于他人產生有利（正外部性）或不利（負外部性）的影響，但不需要他人對此支付報酬或進行補償的活動。當私人成本或收益不等于社會成本或收益時，就會產生外部性。更嚴重的是，如果人人都希望別人來提供公共產品，而自己成為搭便車者，其結果便很可能是大家都不提供公共產品。而缺乏必要的公共產品，就不能滿足社會經濟的客觀需要，從而大大降低社會資源配置的效率。

2．信息不對稱導致契約失靈。信息不對稱是指市場活動的參與人對市場特定交易信息的擁有是不相等的，有些參與人比另一些參與人擁有更多的信息，而且雙方都知道這種信息分布狀態。由于信息不對稱，擁有信息優勢的一方就很可能利用這種信息優勢欺騙另一方。

3．政府失靈。公共產品的外部性與市場的信息不對稱決定了此類產品和服務無法通過市場機制，而只能由政府或非營利組織來承擔。但是，政府在提供公共產品問題上也會受到諸多條件的限制,如政府在滿足社會需要的決策方面缺乏相應的大量的信息。同時由于過度科層化、機構臃腫缺乏對社會需求的即時回應。更加令人不安和懷疑的是，作為唯一可以合法使用暴力的機構，過度集權的政府將對其公民個人的自由權利產生極大的威脅。正是這些限制為非營利組織的出現提供了契機。相比之下，非營利組織比較有彈性，能夠根據個人需求的不同提供相應的服務；能夠在較小范圍內開展服務；能夠在服務的提供者之間展開競爭等等。正是由于政府和非營利組織在各自組織特征上的互補性，政府出于對服務提供的成本考慮，與非營利組織建立起了合作關系，從而既可以保持較小的政府規模，又能夠較好的完成福利提供的責任。

二、非營利組織的科層困境

西方發達國家以及一批后發現代化國家市場經濟的實際歷程和政府職能的演化軌跡充分表明：上述市場調節機制的缺陷和失靈，為非營利組織提供公共產品和服務讓出了空間。

非營利組織所使用的資源主要來自于社會捐贈、政府補貼，這就使得信托人（捐助人）受托人與“受益人”的角色產生了分離。信托人將信托財產交給受托人管理或處理，受托人取得該項財產的處分權，信托利益歸于受益人。無論是委托人、受托人或受益人均不享有完整的所有權諸權能，也就是說，不享有絕對意義上的所有權。

因為信息不對稱和外部性等原因，市場和國家這些組織機制都不足以滿足社會對公共產品的需求，非營利組織作為政府以外的公共產品的提供者就有了存在的功能需求。但是，引起“市場失靈”和“政府失靈”的信息不對稱和外部性等因素同樣會引發“非營利組織科層失靈”，這種“非營利組織失靈”在非營利組織特有的“出資人”（捐助人）受托人與“受益人”，“三權分離”的委托關系中表現為兩個方面。

（一）非營利組織外部“委托關系”中的信息不對稱與外部性問題

非營利組織作為一種科層制度安排，雖然有助于克服“契約失靈”，但是導致“契約失靈”的信息不對稱在非營利組織產生以后依然存在，并以另外的方式導致對非營利組織監督的困難。

1．產出的品質與數量難以測度。正如美國經濟學家沃爾夫指出：“同市場產出的效益成本描述相比，非市場產出總的來說沒有一個評價成績的標準”。這一結論對非營利組織完全適用。首先，許多非營利組織的服務性產出往往不像產品一樣看得見摸得著，產出的數量和品質難以測度。其次，非營利組織的產出和產出的最終社會效果之間有時間上的滯后性。“非市場產出通常是一些中間產品……充其量是最終產品的‘’……間接的非市場產品對最終產品貢獻的程度是難以捉摸和難以度量的”。最后，“非市場產出的質量尤其是難以弄清的，其部分原因是由于缺少有關產出質量的信息”。而在市場產出的情況下，“這種信息應當通過消費者的行為和選擇傳遞給生產者”。非營利組織的產品缺乏價格信號和消費者的自由選擇，因而也就缺乏檢驗和傳遞質量信息的機制和渠道。Rochester則用“責任的明確程度”表述了同樣的看法：所謂的“底線”，即營利與否使得私營部門的責任明確，公共機構的責任和權限在法律中有明確規定，非營利組織的責任則處于相對模糊的狀態。

2．服務的間接性。服務的間接性即服務購買者不是最終消費者，尚有中間環節的存在。這種間接性特征在某些公共部門同樣存在，但在非營利組織尤為突出。其結果是：家長很難判斷托兒所的服務質量，因為他們年幼無知的孩子才是服務的直接對象；子女很難判斷養老院的服務質量，因為他們年邁體弱的父母才是服務的直接對象；捐助者很難判斷慈善組織的表現，因為捐助者“購買”的服務無一例外是讓第三者受益。簡言之，服務的間接性導致信息獲取的困難，進而導致監督困難。由于非營利組織“出資人”（捐助人）、受托人與“受益人”三權分離這一特殊的產權特征使得對非營利組織進行監督的問題在其眾多的利害相關者（包括眾多的捐助人、服務對象或受益人、政府主管部門、專業協會、所在社區等等）中產生了極強的外部性，以至于使這種監督成為不可能。正如管理學大師德魯克所指出的：“對一個上市公司來說，股票持有者是最終的‘選民團體’。對政府來說，投票者是最終的‘選民團體’。”而對非營利組織的負責人來說，僅同一個占主導地位的選民團體打交道是“無法享用的奢侈品”。

3．眾多的非營利組織之間也存在著外部性的困擾。如果把眾多的非營利組織作為一個整體的話，如果非營利組織整體有一個廉潔的道德高尚的聲譽，則所有的非營利組織都會從中受益，但個別非營利組織及其管理者卻有足夠的激勵通過違規或者卸責來獲取個人利益，依靠非營利組織的整體信譽繼續吸引社會的支持。這種“搭便車”行為消耗著非營利組織整體的信譽資源，使得所有非營利組織的狀況都變糟。

4．非營利組織的外部監督主體還面臨著監督動力不足的問題。對于市場中的營利性公司來講，為了獲得利潤，其出資人有足夠的動力監督企業的經營管理，而非營利組織的出資人（捐贈人）一旦把財產捐獻給非營利組織，就失去了對該財產的占有、使用、收益、處分以及管理、經營的權利，因此，缺乏監督非營利組織運營的利益驅動。另外，非營利組織的服務對象作為弱勢群體，不僅在信息獲取和處理、利益訴求和資源動員等方面存在能力的缺陷，而且由于受益者所處的不平等地位，他們的監督作用難以有效發揮。

（二）非營利組織內部“委托關系”中的信息不對稱與外部性問題

非營利組織在提供公共產品方面作為對市場和政府的替代，在一定范圍和程度上采取了科層式（hierarchy）的組織結構方式。科層可以被定義為某一決策者擁有非對稱性和不完全界定的權威。這種權威能在一定范圍內指揮其他人的各種活動。在科層組織里面，雇員的權利常常比較模糊，而責任更是如此。引起市場失靈和政府失靈的因素也同樣會在非營利組織內部引起“科層失靈”。只要科層具有一個以上的下級單位，而且每個單位可以決定組織行為的某些方面，那么這些單位就不可避免地會遇到低效率和偏離行為。

正像哈耶克所講的那樣：“如今說科學知識不是所有知識的總和，幾乎是離經叛道。但稍加思考即可得知，毫無疑問，有一個非常重要的未經組織的知識體系，不可能以知識的一般規則稱之為科學知識，這是關于時間、地點的特定情況的知識。正是著眼于此，所以基本上每個人都有一些別人沒有的優勢，因為他可以有利地利用他掌握的獨一無二的信息。只有依賴于該信息的決策由他進行或在他積極配合下進行，才能利用到這種信息”。因為存在信息不對稱，在科層中，上級很少能夠直接觀察到雇員工作的努力程度。相反，上級觀察到的只是一些產出，但產出的決定因素除了雇員的努力，還有許多不確定的其他因素，如天氣、經濟周期、其他雇員的協作程度或者運氣。只要存在這種不確定性，雇員就有機會通過隱瞞信息而策略性地卸責。

隨著勞動分工和專業化的不斷深化，生產的相互依賴程度正在不斷增加，在非營利組織內部也是一樣，團隊成員的相互依賴性會模糊個人的工作成果，從而帶來很強的外部性，除非非營利組織能夠提供一種能衡量每個成員貢獻和努力程度的裝置，否則只靠成員的志愿獻身精神很難維持長久。

（三）非營利組織的志愿失靈

非營利組織除了因為信息不對稱和外部性會產生“科層失靈”外，作為人類服務的提供者也有著一些固有的缺陷，會產生“志愿失靈”。賽拉蒙提出了志愿失靈理論來說明非營利部門的缺陷，進而論證了政府支持志愿部門的必要性。在他看來，非營利部門的固有局限性在于以下幾點。

1．對慈善的供給不足。一方面，由于公共產品供給中普遍存在的搭便車問題。更多的人傾向于不花成本地享受別人提供給自己的福利，而缺少激勵去利他性的為別人提供福利。因此，能夠提供的服務肯定少于社會最優的。另一方面，慈善的資金來源也容易受到經濟波動的影響。一旦發生經濟危機，有愛心的人自己也難以維持生計，更談不上幫助別人。只有建立在強制基礎上的稅收才能提供穩定的、足夠的資源。

2．慈善的特殊主義。志愿組織的服務對象往往是社會中的特殊人群，比如殘疾人、未婚母親、兒童、外來移民等。不同組織獲取資源的能力是不一樣的，現有的志愿組織可能不能夠覆蓋所有處于需要狀態的亞群體。同時，由于大多數群體擁有自己的人呼吁為自己捐款，機構數量的擴張可能超出經濟的承受能力，從而降低了整體制度的效率。

3．慈善組織的家長式作風。由于私人慈善是志愿部門獲得資源的重要途徑，那些控制著慈善資源的人往往根據自己的偏好，來決定提供什么樣的服務，而忽略了社區需求，由此往往導致提供較多富人喜愛的服務，而窮人真正需要的服務卻供給不足。

4．慈善的業余主義。根據社會學和心理學的有關理論，對于窮人、殘障人士、未婚母親等特殊人群的照顧是需要受過訓練的專業人員的，但是志愿組織往往由于資金的限制，無法提供足夠的報酬來吸引專業人員的加入。這些工作只好由有愛心的業余人員來做，從而影響服務的質量。總之，非營利組織在“出資人”（捐助人）、受托人與“受益人”三權相分離及具有一個以上下級科層單位的條件下，存在著內部和外部的復雜的委托關系，締約各方的目標不可能自動統一，必須加以協調。但是，信息的不對稱與外部性又使得這種協調無法低成本進行。

三、構建非營利組織的公共責任機制

非營利組織作為一種科層選擇，在一定程度上彌補了市場和政府在提供公共產品上的不足，但是導致市場和政府失靈的信息不對稱和外部性仍然在困擾著非營利組織，并在一定程度上造成“科層失靈”。在這種情況下，如何構建有效地非營利組織公共責任機制，使人來維護委托人的利益就顯得十分重要。

1．強化非營利組織的道德倫理信念。人類的動機要比單純的財富最大化復雜得多，人類會犧牲財富或者收入來獲得其他的價值。在《經理人員的職能》一書中，ChesterBarnard認為，組織實質上是由個人組織的合作群體。因而，經理人員的主要工作并不是致力于規約下屬們的自利行為，而是激發他們超越自利性追求。他認為，經理人員的其他能力，“將不會被發揮出來，甚至將不會產生這些能力，假如缺乏一種責任感和獻身精神以激勵成員們對合作的基本信念的話……然而，組織的生命力與該組織所治理的道德程度成正比。這也就是說，遠見卓識，長遠目標，高尚理想，是合作得以維持的基礎”。非營利組織的重要力量源泉即來自于其成員的志愿獻身精神，它是公益、慈善的化身，擔負著人類最為神圣的事業，因此，非營利組織的任何違規行為都將會沉重打擊公眾的道德與信念。非營利組織濫用公共資源的惡果甚至比其他機構濫用資源的后果更為嚴重。所以人們對非營利組織道德規范和行為準則的要求更高。整個社會和非營利組織的決策者和管理者都要注意發掘和強化非營利組織的道德資源和精神價值，以彌補單純物質激勵的不足。

2．建立非營利組織的法人治理結構。應借鑒市場中公司的法人治理結構，建立起非營利組織的法人治理結構。非營利組織法人治理結構的核心內容是在非營利組織“出資人”（捐助人）、受托人與“受益人”三權分離的情況下處理好委托關系，構建起非營利組織所有權、決策權、管理權、監督權分立制衡機制，以防止內部人控制。這里面一個重要的方面就是要規范財務會計制度。

3．加重非營利組織的強制性信息披露義務。委托關系中委托人和人之間的信息不對稱是造成“非營利組織科層失靈”的主要原因，因此，必須加重非營利組織的強制性信息披露義務。要求非營利組織及時、準確地披露組織的財務和管理狀況、籌集資金的用途及使用效果、組織的目標、管理層和內部職工的薪酬等等。在這方面，政府是唯一具有法律權威強行要求非營利組織進行信息披露的組織。因此政府在非營利組織的監督管理方面負有不可推卸的職責。

4．構建第三方獨立審計、鑒定機制。第三方獨立審計、鑒定機制是幫助公眾對非營利組織提供的信息進行分析與評價，克服專業的非營利組織與其非專業的利害相關者之間的信息不對稱的一種機制。第三方通常是指具有法定權威或較高信譽的中間機構或組織。由它們制定標準，對行業內的成員機構之工作和項目進行評審，并在此基礎上確認或否定成員機構自己所作的評審結果。雖然獨立的第三方審計、鑒定機構并不對非營利組織進行直接的管理，非營利部門也不需對其給予任何關注，但許多非營利組織都自愿服從管理，因為私人捐贈者、募集資金的機構、政府部門以及媒體都使用它們的報告。總之，由于信息不對稱和外部性的存在，使得市場和政府在公共產品的提供上都出現了失靈，非營利組織作為一種科層選擇在一定程度上彌補了市場和政府的不足，但導致市場和政府失靈的信息不對稱和外部性仍然困擾著非營利組織。因此，如何構建有效地非營利組織公共責任機制，使人來維護委托人的利益就顯得十分重要。

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