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相對全國乃至全省其他地區而言，浙江省寧波市的基本公共服務處于一定的領先地位。以義務教育為例，寧波市是全國范圍較早實行九年制義務教育、乃至十二年免費教育（包括高中三年）以及率先嘗試十五年免費教育（包括幼兒園三年）的地區。寧波市的新型農村合作醫療也是處于全國領先水平，財政補助標準由年人均71元提高到100元，參合農民370萬人，參合率達96.5%。寧波市的社會養老保險體系建設也頗有成效，2007年，寧波市政府出臺的《關于建立新型農村養老保險制度的意見》，標志著農村養老保障向全覆蓋邁進，今后年滿18周歲的寧波農民都可以參保，男50周歲、女40周歲以上的中老年農民成為重點參保對象。

寧波市目前的城鄉基本公共服務不斷推進和延伸，江北是寧波大市范圍內城鄉基本公共服務均等化推進相對優先的區域。本文通過分析寧波市江北區城鄉基本公共服務均等化進程中的經驗、問題、成因及對策，旨在挖掘其相應的先進經驗和做法，最后說明沿海發達地區在推進社會主義新農村建設中走在全國前列，關鍵在于不斷增加對農村公共產品的供給，進一步完善農村公共服務體系。

寧波市推進城鄉基本公共服務均等化的現狀

（一）社會保障事業日益完善

寧波市江北區在繼續擴大被征地養老保障覆蓋面，對被征地農民實行城鎮職工或被征地農民兩種形式養老保障的基礎上，2008年對未參加社會性保障的具有江北區農業戶籍且年滿18周歲以上的人員，重點是男性年滿60周歲、女性年滿55周歲以上的老年農村居民，實行了農村居民養老保障，并對不同類型的參保人員實施政府補貼。進一步完善新型農村合作醫療制度。2008年江北區出臺了《新型農村合作醫療制度實施辦法調整意見》，調高籌資標準，提高參合農民的補償水平，擴大了市級定點醫療機構，增加了健康體檢經費，全區新型農村合作醫療參保60280人，覆蓋率達98.4%。并在2007年下撥了1000萬元風險基金，率先在省內建立了首個合作醫療抗風險基金。

（二）教育衛生事業日趨健全

為了更好地實現城鄉教育均衡化發展，加強了農村中小學的標準化建設，江北區的農村中小學標準化達標比例達到了82%；同時，進一步統籌城鄉學前教育協調健康發展。設立人才開發經費600萬元用于教師素質提升工程，實行了特級老師、名老師的農村中小學一年以上的支教工程。全面實施了城鄉免費義務教育制度，所需經費納入財政預算管理。

深入實施農村健康工作。一方面實行社區衛生服務站標準化改選，完成了20家社區衛生服務站標準化改造；另一方面加強社區衛技人員的知識和技能培訓，并繼續實施大學生村醫行動計劃，江北區村醫累計已達44名。

（三）進一步完善文化基礎設施建設

寧波市江北區加強農村文化基礎設施網絡建設。實施了“三個一”財政扶助計劃。實施了“三個一”財政扶助計劃，即每年用3個100萬元保障文化健康持續發展。全區共建成村落（社區）文化宮96個，其中市級文化宮41個。加強了數字電視改造，制定區有線電視數字化整體轉移方案，啟動數字電視傳輸平臺建設和網絡改造，數字電視信號已經覆蓋全區。

（四）健全農村社會救助體系

在進一步完善以就業援助、醫療救助、教育救助等分層救助體系的基礎上，江北區還出臺規定將全體未就業和未享受社會保障的殘疾人均納入補助范圍，并提高了殘疾人的救助標準。并從2007年6月起實行了對農村困難老人發放生活補助。同時實施了居家養老服務向農村延伸，目前已在11個村、1個農民安置社區建立了居家養老服務中心，對持有低保、扶助或殘疾救助證，生活缺乏處理能力的60周歲以上獨居、空巢困難老人，每月可享受200元標準的居家養老服務。

（五）加強了公共服務的延伸

寧波市江北區實行了整體推進基礎設施建設，統一籌劃農村道路交通、供水供電、通訊信息等基礎設施建設，加快完善覆蓋全區域城鄉對接的基礎設施網絡建設，促進城鄉基礎設施一體共享。一是開展農村聯網公路建設；二是優化城鄉公共交通網絡；三是重視改水工作；四是加快農村供電、菜市場等設施建設。五是推進農村新社區建設，參照城市社區，建設農村社區全民服務中心。

寧波市推進城鄉基本公共服務均等化存在的問題

浙江省寧波市的城鄉基本公共服務體系建設是一個長期的、艱巨的、龐大的系統工程，受二元體制制約，對其范疇、標準以及各級政府職責的研究滯后于經濟社會發展水平，出現了一些新的變化趨勢和問題。

（一）農民需求不斷升級

目前寧波市進一步增加農村公共產品的供給面臨著新的挑戰。一是農民群眾從基本需求向高層次需求轉變。目前，寧波市廣大農民群眾過上了相對比較寬裕的生活，對農村公共服務的需求也從基本需求逐步向追求生活品質、社會公平等較高層次轉變，要求提升現在公共服務的質量、進一步改善文化教育、社會保障、醫療保健、治安管理以及自身發展的愿望比較強烈。二是政府面臨著不斷增加的公共服務供給壓力。地方政府新增財力在當前國際金融危機的沖擊下有所緩減的現實情況下，再加上國家宏觀調控的影響，特別是建設用地指標的嚴格控制，使許多涉及到土地的公共服務項目難以有效實施，制約著農村公共服務體系的完善。三是多元供給機制研究探索不足。到目前為止，寧波市仍然以政府投入為主，缺少鼓勵、引導社會資本參與公共產品供給的實質性有效舉措，哪些領域應當由市場運作、哪些領域應當由政府投資不明晰，公共產品多元供給機制尚未形成。

（二）村級組織提供公共服務的壓力越來越大

近幾年來，村級組織在想方設法發展壯大集體經濟的同時，根據收入狀況，因村制宜為村民提供了大量直接、有效的村級公共服務，但負擔沉重。主要表現在：一是村級集體可用收入增長緩慢，而公共事業開支大幅度增加。二是村莊基礎設施日益完善，日常管理維護成本大幅度上升。三是社會保障水平不斷提高，農村社會福利事業逐步完善。

（三）行政管理體制尚未理順且事權、財權不對稱

由于縣（市）鄉鎮行政管理體制尚未理順，財權上交、事權下移，哪些農村公共服務該由縣（市）級政府承擔責任，哪些應由鄉鎮政府提供尚未理清。鄉鎮政府包攬農村的行政事務，其履行事權所需財力與可用財權不對稱。一方面，稅費改革取消了“村提留鄉統籌”，但鄉鎮（村）社會公益事業建設資金相對缺少；另一方面，鄉鎮（村）的公益事業支出大幅度增加，諸如衛生保潔、民防綜治、合作醫療等，而轉移支付比例低且數額小。

（四）城鄉之間基本公共服務建設方面的差距依然明顯

受城鄉二元體制的影響，農村公共服務基礎薄弱，農村現有的公共產品成本，只能是相對城市低層次的溫飽水平，與農村居民的愿望相差甚大。一是在投入方向上，重城市輕農村。二是在教育事業上，城鄉教育均衡化發展尚不均衡。三是農民群眾的“三怕”心理，印證了城鄉公共服務的差距。“看病貴”，農民群眾害怕生病。“學費貴”，供一個子女上大學，每年花費1萬元左右，相當于一個農民一年的純收入。“托老養老難”，害怕自己老了沒人照顧，“空巢老人”現象比較普遍。

寧波市城鄉基本公共服務不均等的制度成因

從現實情況分析，寧波基本公共服務存在著供給水平仍然偏低、區域分布仍不均衡、配套體系建設相對滯后等問題。追根溯源，這些與治理理念、制度設計以及財政支撐等制度性因素有關。

（一）“以經濟發展為中心”的治理理念導致公共服務供給不足

經濟發展為中心及相應的政府投資驅動式的經濟發展模式，固化了政府公共支出結構，限制了中央政府的轉移支付能力，造成了各級政府公共服務提供偏好不足。各級政府為了發展經濟這個中心任務，相應的將更多的精力投入到了經濟建設領域，從而忽視了自身的公共服務職能。尤其是改革開放以來的放權讓利制度及1994年的分稅制改革，在給予地方更多自主權靈活發展經濟的同時，也加劇了地方政府支出偏好的偏差程度，政府進行公共投資的意愿加強。1998年至2004年實施的積極財政政策造成了我國政府投資驅動式的經濟發展模式，由于公共服務的缺失和水平不足而導致體制性消費約束，無法擺脫消費難以啟動、內需難以擴大的制約。因此，在政府財政支出結構上出現了公共服務提供不足—體制性消費不足—政府投資固化—公共服務提供不足的惡性循環，造成了公共服務供給不足的局面，而無力實施需求導向型的公共服務提供模式。

（二）城鄉二元體制導致城鄉基本公共服務不均等

由于我國在相當長一段時期里受限于經濟和社會資源的匱乏，強調效率優先的原則，實施城鄉非均衡發展戰略，因而拉大了城鄉差距、形成了城鄉二元的經濟社會結構。在此背景下，寧波市各級政府長期以來優先把公共財政、社會資源更多用于城市公共產品的供給，而對農村公共產品供給的投入尚顯不足，從而導致城鄉公共產品供給的失衡。盡管寧波市近些年來加快了公共財政支出結構調整步伐，加大了對農村公共產品轉移支付力度，但由于形成的歷史欠賬巨大，再加上難以從根本上消除城鄉二元體制，在短期內改變不了城鄉公共服務不均等的窘境。

（三）公共財政體制仍不夠完善

目前，寧波市公共財政在公共服務均等化中的作用尚未得到充分發揮，表現為：城鄉二元的財政結構仍未根本消除，公共財政有時未能體現公平性特征，反而產生一種逆向調節效應，進一步擴大了城鄉之間的差距；財政支出結構仍不完善，教育、醫療、就業和社會保障等公共產品的供給支出尚顯不足；轉移支付制度存在目標定位不夠突出、運行不夠科學、總量依然不足等缺陷；財政法治化程度不夠高，動態監管力度不足，降低了財政資金的使用績效和公平化程度。

（四）公共服務參與渠道不夠通暢

公共服務的多元供給機制研究探索不足，到目前為止，寧波市仍然以政府投入為主，缺少鼓勵、引導社會資本參與公共產品供給的實質性有效舉措，哪些領域應當由市場運作、哪些領域應當由政府投資不明晰，公共產品多元供給機制尚未形成。

當前，我國社會結構形態發生了深刻變化，但政府社會管理模式還不能適應這種變遷的要求。長期以來，政府“單中心”治理狀況尚未得到根本改變，社會資源高度集中，公共服務領域的行政壟斷、事業單位壟斷、國有企業壟斷普遍存在，把社會資本、民間資源排除在公共服務領域之外，導致社會組織缺乏生存和發展的土壤，社會中介組織或第三部門還未真正成為政府職能轉移的有效載體。

按照公共選擇理論，忽視引進市場競爭機制，無疑會極大降低公共產品和公共服務的供給效率，社會團體等民間組織的作用尚未得到充分發揮，影響公共產品和公共服務供給的覆蓋范圍、數量和質量。

寧波市推進城鄉基本公共服務均等化的制度路徑

（一）盡快樹立以公共服務為主導的執政理念

樹立以公共服務為主導的執政理論與黨中央的政策相符。推進城鄉基本公共服務均等化進程，符合和諧社會建設的需求、符合社會主義新農村建設的需求。城鄉基本公共服務均等化的推進，是保障和改善民生的有效途徑；在經濟發展遇到困難的情況下，更要加大改善民生工作力度，多渠道擴大就業，加快完善社會保障體系，不斷提高教育和醫療服務水平，切實解決好人民最關心、最直接、最現實的利益問題，全力維護社會和諧穩定。

寧波市把加強政府公共服務建設的重點放在解決人民最關心、最直接、最現實的利益問題上，使經濟發展成果更多體現到改善民生上，尤其要注重優先發展教育，實施擴大就業的發展戰略，深化收入分配制度改革，基本建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，建立基本醫療衛生制度，提高全民健康水平，完善社會管理，維護社會安定團結。用加強制度建設來確保政府工作重點投入到處理公共事務、提供公共服務上來。重點是加大農村公共服務建設的投入制度；加大公共產品和公共服務的投入制度；堅持和完善法律監督和民主監督制度；科學、民主的行政決策制度；適合國情的公共財政預算制度；科學有效的社會危機管理制度；政府行政效能監察和績效評估制度等。公共服務制度的創新還必須與企業制度、金融制度、投資融資體制以及財政稅收等其它制度的創新相聯系，逐步形成系統、相配套的現代公共服務制度。

（二）建立健全農村公共服務績效考核機制

目前，寧波市總體上已進入以工促農、以城帶鄉的發展新階段，全社會關心農業、關注農村、關愛農民的良好扭轉趨勢正在加速形成，作為沿海發達地區如何在新一輪農村改革發展、推進社會主義新農村建設中走在全國前列、做出表率，關鍵在于不斷增加對農村公共產品的供給，進一步完善農村公共服務體系，提升建設層次。

強化對各級政府和各部門的公共服務行政問責，加強基本公共服務均等化績效評估，制定基本公共服務均等化評價指標體系，做好年度評價工作。加強基本公共服務均等化工作考核。對各級政府和政府各部門“基本公共服務均等化行動計劃”年度實施情況，每年進行督查評估，并分別納入市縣黨政領導班子和領導干部政績考核體系，和省政府一類目標責任制考核。

（三）改革完善公共財政制度

首先，寧波市應建立以公共事業為導向的公共財政支出體系，優化財政支出結構，健全財政支農資金穩定增長機制，使更多財政資金投向農村公共服務領域。同時，將過去鄉鎮預算外資金、自籌資金和統籌資金全部納入鄉鎮財政管理，增強鄉鎮財政能力。其次，要深化寧波市農村金融體制改革，建立多層次、廣覆蓋、可持續的農村金融支撐體系，逐步擴大農村基礎設施建設和公共事業發展的穩定資金來源。最后，合理調整和改善寧波市財政支農資金的支出結構，加大在教育、衛生、就業再就業服務、社會保障、公共基礎設施等方面的投入。

寧波市需要完善政府間轉移支付機制，特別在當前，財政轉移支付資金應重點向落后地區、農村基層傾斜，提高落后地區、農村基層政府財力，以增強基層政府提供基本公共服務的能力。鑒于寧波市不同地區經濟發展差距較大，單純依靠縱向轉移支付很難縮小不同地區的財力差距。需要結合寧波市新階段主體功能區建設，建立較為合理的市域各區域的利益補償機制。

（四）健全市縣兩級政府分工負責機制

首先，依據公共產品公益性涉及的范圍，明確劃分政府的事權。受益范圍輻射整個市域的公共產品，由市級政府統一提供；受益范圍主要是局部的公共產品，由相應層級的地方政府提供；具有利益外溢性的地方性公共產品則由市級政府和各個受益的縣級政府共同提供。在此基礎上，按照財權與事權相對稱的原則，調整市縣兩級政府之間的財權分配格局。

（五）創新多元化的公共服務供給機制

寧波市應當遵循公共產品供給的基本規律，探索建立健全“政府主導、社會參與、適度競爭、監管有力”的現代公共服務體制，逐步消除行政壟斷和市場壟斷，破除現行非營利機構管理的雙軌制，建立城鄉一體化的公共服務機制，要從根本上改變公共產品城鄉二元供給制度，建立城鄉統籌的公共服務供給制度。按照公共服務均等化原則，向農村和城市居民提供均等的公共產品和服務，改變農村公共產品主要由農民自己供給、城市公共產品則由政府負擔的不合理現狀，逐步實現公共服務均等化。

寧波市應加快健全促進社會組織發展的相關政策，對提供純公益性公共服務的非營利法人可實行全額的財政補貼，對準公益性的非營利法人可實行部分的財政補貼。同時，著力構建和諧互動的政府與社會合作伙伴關系，逐步改變公共服務供給的壟斷局面，推行公開采購制度，以市場機制為杠桿，在私營部門、非營利部門等組織參與競爭中完成公共服務的供給，從而實現促進社會組織壯大與提升預算資源使用效率的“雙贏”目標。