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編者按：本文主要從高等院校預算績效評價系統創新目的和意義；高等院校預算績效評價系統的基本內容進行論述。其中，主要包括：加快建立預算支出績效評價制度,切實提高財政資金使用效益、預算績效評價系統是傳統預算與績效預算的本質區別、預算績效評價系統具有很強的目標導引功能,直接決定著績效預算系統功能與作用的發揮、預算績效評價系統是預算決策的依據,也是預算執行結果考評的基礎、理念創新與制度環境建設、高等院校績效考核文化和環境、績效預算評價理念和文化創新、關系創新與制度基礎變革、高等院校預算績效評價主體、高等院校預算績效評價關系創新、預算績效評價制度構建、“分層管理、分級評估”的預算績效層級評價體制、項目績效、團隊或個人績效、學校總體績效和專項事業績效評估:項目評級工具等，具體請詳見。

【摘要】預算績效評價是績效預算制度建設的重要內容,面向績效的預算評價系統是高等院校績效預算制度的重要組成部分。本文從系統論和制度主義的角度探討了高校預算績效評價系統的構建問題,在制度環境建設、制度基礎改造、制度構建等方面嘗試著提出了一般原則和具體策略。

【關鍵詞】高等院校;預算績效評價;制度系統

2003年黨的十六屆三中全會的《關于完善社會主義市場經濟若干問題的決定》明確提出:“要改革預算編制制度,完善預算編制、執行的制衡機制,加強審計監督,建立預算績效評價體系。”財政部陸續制訂了《中央級教科文部門項目績效考評管理試行辦法》(2003年)、《中央級行政經費項目支出績效考核管理辦法(試行)》(2003年)、《關于開展中央政府投資項目預算績效評價工作的指導意見》(2004年)、《中央部門預算支出績效考評管理辦法》(2005年)等規章。《十一屆全國人大財經委關于預算報告審查結果報告》中,為了圓滿完成2009年預算,促進經濟社會平穩較快發展,財政經濟委員會對2009年預算工作所提建議的第七條“強化預算管理和監督”提出:加快建立預算支出績效評價制度,切實提高財政資金使用效益。財政部《2009年工作要點》第二十五項重點工作“嚴格預算管理”中提出:擴大績效考評試點范圍,加快構建預算支出績效考評機制。從上述政策動向中可以看出,目前的預算績效評價屬于預算支出管理范疇,目的是“提高財政資金使用效益”,手段是“績效考評”。

一、高等院校預算績效評價系統創新目的和意義

高等院校預算績效評價系統的主要目的是揭開預算績效評價的“黑箱”,建立科學、透明、開放的預算績效評價系統,推進高等院校績效預算制度建設和績效管理,提高辦學水平和辦學效益。

績效預算系統包括預算決策系統、預算執行系統和預算績效評價系統。預算績效評價系統在績效預算系統中地位非常重要、作用非常突出。

(一)預算績效評價系統是傳統預算與績效預算的本質區別

如果沒有預算績效評價系統,績效預算就無從談起。

(二)預算績效評價系統具有很強的目標導引功能,直接決定著績效預算系統功能與作用的發揮

沒有績效評價的預算活動是盲目、隨意和不完整的,因而也是低效和危險的。如果績效考評方法、工具、標準以及指標設計不當,其預算決策與執行就會誤入歧途。

(三)預算績效評價系統是預算決策的依據,也是預算執行結果考評的基礎

高校績效目標是部門預算的支出結構和支出總額界定的基本依據;支出績效評價標準,規定了預算支出的合理性和支出結構的階段性依據。

二、高等院校預算績效評價系統的基本內容

高等院校預算績效評價系統創新的目標是構建面向績效的高等院校預算評價制度系統(見圖1)。

其基本內容如下:

第一,高等院校預算績效評價系統是預算循環的最后一個環節,也是績效預算區別于傳統預算的標志。它與績效管理理念融合在一起,貫穿于績效預算決策、執行和評價的全過程。

第二,高等院校預算績效評價系統由預算績效評價制度及其制度基礎與環境組成,是一個規則層級系統(見圖2),包括:(1)制度環境;(2)制度基礎;(3)評價體制和機制;(4)評價工具和技術。

第三,高等院校預算績效評價系統滲透于預算過程、政策過程和服務過程,絕不僅僅是預算收支執行結果的評價,它更關注政策目標實現程度和服務水平與能力的提高。

三、預算績效評價系統構建

由圖2可以看到,預算績效評價系統包括預算評價制度、制度基礎和制度環境三個部分,下文分別予以研究。

(一)理念創新與制度環境建設

1.高等院校績效考核文化和環境

高等院校是不缺乏績效考核精神的。(1)隨著高等教育管理體制和社會主義市場經濟體制改革的逐步深入,政府、高校、社會和市場之間的關系發生了根本性變化,高校之間在財政資源、引進人才、生源、科學研究、學科建設、社會影響等各個方面展開了全方位的激烈競爭,這些競爭本身就有績效評價的內在要求。(2)高等院校是人才和知識密集的地方,職稱評審、職務晉升、崗位聘任、項目爭取、學術影響、教學評價等都引入了考評和競爭機制,各種考核、獎勵不一而足。(3)高校內部組織及其成員本身具有很強的成長和發展沖動,為了爭取有限的教育資源,各種沖突廣泛存在,而解決沖突的機制就是各種各樣的評審和遴選。

但是,績效考核主要集中在個人績效或者項目績效上,對于學校或者院系(部門)的績效考核相對薄弱,雖然社會、市場和政府對高校有這樣那樣的排名、評級、評估、達標等,但真正意義上的高校整體辦學效益的系統性評價還沒有能引起更多的關注。

目前的高等院校績效考核存在著兩大制度性缺陷:一是公共受托責任意識的淡薄。“個人或部門分肥”代替了集體主義、共同發展理念和公共受托責任。這也導致各種各樣的考核體現的是某些人或某些團體的意志,而不是學校的意志,更不是公眾的意志。二是績效考核與績效管理、績效預算的脫節。績效考核過程與資源配置過程相互獨立,激勵和約束功能大打折扣。績效考核幾乎無一例外地扮演著終結者的角色,即對前一階段工作或活動的事后評價和獎勵,忽視了過程管理、目標激勵和結果導向。這導致了一個很危險的趨勢:績效考核引起競爭,走向了沖突和矛盾。而與績效管理相聯系的績效考核,其本質精神是合作,是共同實現組織目標。

2.績效預算評價理念和文化創新

預算績效評價與通常意義上的評估、考核有本質的區別,在績效評價環境建設中應該倡導以下的評價理念和文化。

(1)系統性評估理念。評估是組織成長的需要,也是個人成長的需要,評估應該與組織和個人的持續發展相結合。這就要求評估對象和內容具有系統性,能引導人們持久、共同地向戰略目標邁進。評估的系統性還要求高校管理者應該對評估的組織者進行規范和監督,避免無序評估和無謂評估,即保證績效評價組織體系的系統性。無序評估是校內單位自行其是,為了本系統或者本部門工作盲目評估,其結果一是形不成合力;二是甚至出現評估攀比,對學校整體工作帶來沖擊。無謂評估是指評比成了一種福利形式,流于形式、不痛不癢。因為評估組織體系的混亂,造成各類先進、優秀的含金量各不相同,表面上評價體系很完備,但在實際衡量和比較個人或者組織績效時往往陷入迷茫。

另外,評估的系統性要求績效評價時間具有持續性和可預期性。這一點非常重要,它能幫助組織和個人提前確定奮斗方向并規劃組織和個人發展前途,自覺和學校的整體利益融合在一起。這種預期能有效地避免組織和個人的機會主義傾向。

(2)法定性評估理念。績效評價是一種績效管理的工具,參與考核與評估是組織和個人的權利,接受考核和評估是組織和個人的義務,績效評價具有制度化、責任化、法律化的含義。

第一,績效評價不是可有可無的“錦上添花”,而是績效管理和績效預算制度中不可缺少的重要環節。績效預算倡導的“管理責任”和“結果導向”都必然要求對預算執行情況進行有效的評估。

第二,與政治性評估和先進性評估不同,績效評價不是自愿性、獎勵性評估,而是義務性評估和責任性評估,一旦占用和消耗教育資源,就必須接受評價,帶有強制性。任何人都有權去評估;沒有人可以不被評估。

第三,是一種契約式評估和結果導向性評估,不是只體現領導偏好或者個人主觀感覺式的印象評估,有明確的績效標準和具體的績效指標,具有操作性強、責任明晰化、可追究的特點,直接與個人或組織的利益掛鉤,一方面增強了外部約束的力量;另一方面也有利于個人和組織自律意識的培育。

(3)開放性評估理念

績效評價的開放性非常重要,是績效評價能否成功的關鍵。

第一,績效評估是全員參與的工作,內部組織和成員既接受評估,也評估別人。組織和成員擁有是否享有資源的自由;相應地,可選擇是否接受評估。但是,每個組織和成員無論是否享有資源,都擁有參與評估的義務和權利。

第二,組織績效和個人績效相結合。資源配置與組織成員的工作及其績效責任相聯系。組織成員擁有進入和退出評估的自由,前提是不影響他人和組織的績效。

第三,鑒于評估對象和評估標準的特殊性,評估的標準和指標體系是開放性的,具有階段性和不斷完善的特點。當然,標準和指標的調整必須是將來預算期開始之前,并得到大家的認可和通過。

第四,評估的程序、方法、過程和結果都是公開、透明的,具有可觀察性和可驗證性。績效評估信息公開,內部組織和成員共享。

第五,評估形式多樣,內容豐富。如外部評估和內部評估;正式評估、非正式評估等等。

(二)關系創新與制度基礎變革

高校內部權力結構和管理體制是預算績效評價系統的制度基礎,它決定了績效預算評價系統的目標、內容和發展方向。另外,績效管理和績效評價不僅改變著內部組織和成員的資源占用權和利益分配格局,也改變著管理方式和管理制度,不可避免地要求制度基礎的相應變革。績效評價系統能否成功運作的關鍵,就是它與制度基礎的適應或符合程度。

1.高等院校預算績效評價主體

黨委是政治權力的代表,是績效評價的領導機構和初級人的角色,校長、歸口管理部門負責人、院系(部門)負責人是行政權力的代表,教授委員會以及各專門委員會是學術權力的代表,教代會和群團組織是群眾性權力的代表。它們之間的關系如圖3:

校長是學校內部績效管理以及院系績效評估的組織者,校長就學校的總體績效對黨委負責。

歸口管理部門是其專項事業發展績效管理的組織者和對院系(部門)所轄業務的績效考評主體,對分管校領導負責;分管校領導向校長負責。學校績效預算發展在組織體系上其實有兩個選擇,一是科層制組織,它有利于層層分解目標,也有利于控制和責任的落實。一是事業部制,使高等院校組織結構扁平化,減少控制層級和指令性控制,而以團隊及其協同控制為特征。學校專項事業發展由歸口管理部門統一負責,是“統一領導、分級管理”體制的內在要求。即使實行“校院兩級管理”體制,歸口管理部門對學院(部門)的業務指導和專項考核也是必不可少的。另外,專項事業委員會作為學校層級的專項事業發展的指導、咨詢性組織,對歸口管理部門以及專項事業總體績效的評價也很重要。

院系(部門)領導人是內部組織績效管理以及項目績效評估的組織者,對校長負責。

教授委員會以及各專門委員會,是學術權力的代表,是各專項事業績效評估的組織者,既對歸口管理的職能部門進行績效考核,也可直接指導院系(部門)的績效管理工作,對黨委和校長負責。

教代會和群團組織是群眾性權力的代表,對關系學校整體發展和師生員工切身利益的事項實施績效評估。在這些特定事項上,黨委和校長對教代會負責,并尊重群團組織的合法利益。同時,教代會、工會等群團組織在黨委的領導下,參與對學校總體績效和專項事業發展績效的評估。

2.高等院校預算績效評價關系創新

(1)契約型關系創新。目前公共受托責任是靠“經濟責任制”來維護和保障的。校長對公眾負責,各部門領導人對校長負責,內部成員對部門領導人負責。為了落實“經濟責任制”,推行了經費簽批“一支筆”原則。年底對部門及其領導人實施考核,以決定獎懲和任免,輔之以“離任審計”和“專項審計”,督促其遵守“經濟責任制”。

績效預算評價系統中,公共受托責任是靠“績效合同”和績效管理來實現的。經濟責任制顯性化了,評價主體與評價對象的權利義務關系就更明確,更具有經濟契約性質。契約責任和合同責任比起抽象而籠統的經濟責任制,更具有現實意義上的約束力。因為責任細分后,變得可以追究,責任者也能夠承擔。

另外,組織內部的團隊和個人也通過“績效合同”聯結在一起,有利于簡化服務關系,降低交易成本。

(2)共生型關系創新。這里的共生有兩個含義,一是績效的共生,績效評價是一個系統工程,沒有各個利益主體的協調、配合及共同努力,績效評價就將流于形式,績效預算和績效管理就會功虧一簣;二是利益的共生,績效評價是績效預算順利實施的關鍵,而這些都是為了強化績效管理,追求預算績效的提高。無論是外部評估與內部管理、組織績效與個人績效、法定評估與自省性評估,都會影響整體辦學效益的高低,從而影響每個人的利益。

(三)預算績效評價制度構建

1.“分層管理、分級評估”的預算績效層級評價體制

所謂的分層管理,是指校長負責校級評估,不干涉院系級和項目級評估事宜,把院系級評估的立法權、組織權、實施權和解釋權統統下放給院系(部門)領導者,以行使院系(部門)自治。

分層管理有一個十分值得重視的含義,即上級績效評估與本級績效管理(或者說自評)結合在一起。如校級評估,在外部評價之外,校長組織的自評與本級績效管理能有效地與外部評價結合起來,真正做到“以評促建,以評促改,評建結合”。專項事業評估和院系評估也是如此,在學校對其進行績效評估的同時,各歸口管理部門和院系進行自評和內部績效管理。

所謂的分級評估,是指對學校總體績效逐級落實,并分別制定評估標準和指標體系。具體包括校級績效評估、院系(部門)級績效評估和項目級績效評估。校級評估的內容包括校級績效管理和自評;專項事業績效評估;院系(部門)績效評估。院系(部門)級評估包括專項事業績效管理和自評;院系(部門)內部績效管理和自評;項目績效評估;內部組織和成員績效評估。項目級評估包括項目績效管理和自評;團隊或個人績效管理和自評。

2.預算績效動態評價與反饋機制(見圖4)

預算績效動態評價與反饋機制包括三個方面的運行和作用機制:目標管理和政策監督機制;項目管理和績效報告機制;審計評估與預算控制機制。目標管理和政策監督主要由外部評價,即黨委領導下的政治權力、群團權力代表來完成;項目管理和績效報告主要由支出機構管理者和項目、團隊負責人來完成;審計評估與預算控制機制主要由校級管理者授權的核心預算機構來完成。

(1)評價是全程式動態評價,貫穿預算編制、審批、執行、調整、審計和評估階段,包括事前、事中和事后評價。

(2)評價與預算調整緊密相關,并據此影響政策調整和項目實施調整。如果是項目實施和管理責任,預算控制和政策監督機制將發揮作用,調減預算、追究責任人;如果是政策目標確定不當,或者預算安排不當,可以在項目或部門負責人申訴理由后,按程序予以審批和調整,績效合同隨之調整。

3.工具選擇與技術創新

績效預算制度本質上是戰略式績效管理思想在預算領域的應用。預算績效評價工具的選擇既要吸收和借鑒現代先進的管理思想和方法,也要考慮到高等院校績效預算制度建設的實際需要。安秀梅在探討“推進中國政府預算管理改革:政府公共支出績效考評”時提出了戰略導向的績效管理模型、結果導向的CAP戰略規劃模型、7-S模型和業務整合模型、多維框架模型在公共支出績效考評中的應用問題。馮俏彬在《美國財政績效評級方法與借鑒》中詳細介紹了美國近年來績效管理的“項目評級工具”——TheProgramAssessmentRatingTool(簡稱PART)。“所謂項目評級工具,實際上是一套用來評估聯邦機構某項目管理與績效的調查問卷,涉及項目的目標與設計、戰略計劃、管理、結果與會計責任等多個方面,所有這些方面的得分加在一起,就得到某項目的評估等級。進一步地,項目所獲得的評級將影響它能否繼續獲得預算”。葛玉良、李寶元提出了“三層四維戰略性績效評估”思想,以“戰略性激勵”為核心理念,將“個人、團隊和整個組織績效”三個層次和“創新學習、內部流程、外部顧客和財務收益”四種績效標度貫通起來,整合管理。這個思想實際上是以目標管理為基礎框架,并將KPI技法和BSC方法統一整合起來實行全面質量管理。他們認為戰略性績效評估的要義,是要求組織績效評估與組織戰略要求相一致、相匹配,績效評估系統應有利于把內部單位和成員的行為統攝和導向到戰略目標上來。

上述思想都給人們很多啟示。筆者認為,針對不同層級的績效管理,有必要采用不同的工具和技術。

(1)項目績效、團隊或個人績效:績效合同。這里的項目,一般指最底層級的執行性明細項目,在預算會計系統中專門立項核算的項目。它區別于包括很多子項目的大類項目,也區別于項目實施過程中項目負責人再次細分到團隊或個人的具體任務。對于這類項目,可以通過細化合同內容的方式來進行績效評估,完全以契約式責任檢查和評估。

至于團隊績效和個人績效,也可以由院系(部門)或者項目負責人與團隊和個人在平等自愿的基礎上,擬定具體實施任務及雙方的權利義務,以績效合同的形式進行管理。

(2)院系(部門)績效評估:平衡記分卡(見圖5)。院系(部門)績效是學校總體績效的基石;院系(部門)發展是學校發展的主力軍。院系(部門)應該借鑒企業“三層四維戰略性績效評估”思想,全面評估院系(部門)績效,并促進其加強績效管理。

目前,不少高校實行的部門聘期目標及考核工具如果以平衡記分卡方法為指導,加以規范化,并充實和豐富相關內容,也可以成為院系績效評價的工具。

(3)學校總體績效和專項事業績效評估:項目評級工具(PART)

學校總體績效和專項事業績效的評估必須考慮很多政治、經濟、社會等多方面的因素,其中很多目標難以量化。而且,過于詳細的指標控制往往導致為指標而指標的風氣。所以,應該針對大類項目、專項事業整體發展、學校發展關鍵性指標進行管理和評價,而將更具體的評價下移到院系層級。“項目評級工具”的做法很有借鑒意義。它的項目分類思想和問卷設計思想對于學校層級的評估是簡便易行的。

對于高等院校預算績效標準和指標體系的設計,應倡導開放式和成長性。也就是說,把標準和指標選擇的權利交給基層,并鼓勵自我評價和自我管理。當然,學校要設計一套關鍵指標和相應的指導性標準。

在關鍵指標的選擇上,筆者傾向于分類確定關鍵指標的做法,如總體績效指標;專項事業績效指標;院系(部門)績效指標;重大項目績效指標;績效合同基本條款等等。

至于績效評價指導性標準,筆者傾向于標桿管理法,即選擇同類高校相對優秀的績效標準。同時,在獎勵標準和懲罰標準之間,留下足夠的空間,或者分不同檔次設計獎勵或懲罰標準。

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