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內容提要：我國的擔保機構已經達到一定的規模，但是如對擔保機構不及時進行規范和管理，將會危害金融生態環境。本文從注冊資金到位情況、擔保放大倍數、信息不對稱、擔保評審制度和從業人員素質等方面分析擔保機構存在的不足，提出了著力培養從業人員對被擔保人的履約能力作出科學判斷和對擔保項目的審查能力，切實落實反擔保措施，進一步完善內控管理機制，加強對機構的監管，建立擔保業務公示制度和自律組織等項建議。

關鍵詞：擔保機構規范管理思考

一、引言

2003年1月1日，國家頒布實施了《中華人民共和國中小企業促進法》，其中第十七條規定：“縣級以上人民政府和有關部門應當推進和組織建立中小企業信用擔保體系，推動對中小企業的信用擔保，為中小企業融資創造條件。”2005年2月19日國務院又下發了《國務院關于鼓勵支持和引導個體私營企業等非公有制經濟發展的若干意見》，并規定：“支持非公有制經濟設立商業性或互助性擔保機構。”由于政策支持和中小企業融資的需要，各地擔保機構如雨后春筍，層出不窮，至今仍方興未艾。據人民銀行有關統計資料表明，2002年國內現有擔保機構848家，至2005年9月全國擔保機構達到2188家，累計擔保總額3237億元，擔保戶數18.8萬戶，發展十分迅速。

隨著中小企業融資需求的不斷擴大，擔保機構緩解中小企業融資難的作用將逐漸顯現，銀行業金融機構也已經從謹慎接受到逐步接受。但是，目前大部分擔保機構內部控制和風險管理水平不高，缺乏規范的運作模式和相應的專業素質。筆者認為，由于擔保機構涉及面廣、擔保金額巨大，如不及時進行規范和管理，擔保機構運作風險將會成為危害金融生態環境的另一個毒瘤，各界必須引起高度重視。

二、擔保機構運營現狀分析

由于銀行對信用放款（無任何擔保措施發放的貸款）的要求越來越高，信用放款在貸款總額中的占比不斷下降，特別是中小企業，一般成立時間不長，規模不大，盈利能力低，財務制度不健全，辦理信用貸款幾乎不可能。加之承擔保證責任而拖垮保證人的案例不斷發生，企業的法律意識在血淋淋的教訓面前不斷得到加強，經營好的企業不愿意給其他企業擔保，而實力差的企業即使擔保了，銀行也不愿意接受。作為第二還款來源的擔保有時將決定貸款是否發放的重要因素。因此，擔保難的問題仍然是制約信貸業務發展和中小企業融資的瓶頸。

目前，擔保公司的操作流程越來越清晰，注冊成立一個專業擔保公司，然后與銀行簽訂合作協議，約定在銀行擔保存入保證金的一定倍數范圍內承擔保證責任，擔保公司與借款人辦理擔保業務，收取擔保費用。當然，我們也應理性思考一下，擔保公司擔保后，貸款風險是不是能夠得到有效控制、擔保公司是否能承擔得了保證責任、如果存在本行的保證金賠光了，擔保公司又能用什么來承擔保證責任？分析目前擔保機構運營現狀，很多問題應引起社會各界的高度關注。

1、擔保機構注冊資金問題。2005年9月7日《金融時報》透露，我國中小企業信用擔保機構籌集擔保資金總額657.2億元，擔保機構的戶均注冊資金3003萬元。其實，擔保機構的成立投資主體十分復雜，有會員制的，有少數大企業獨資或投資的，有政府投資成立的，但共性的是注冊資金巨大，有的高達數億人民幣，而實際能支配的現金卻很少，一部分是被抽逃了，有的是五花八門的實物投資難以變現，比如股權，甚至還有用道路評估后作投資的。

2、擔保放大倍數問題。存入銀行保證金的放大倍數是關系到貸款安全和擔保機構效益的敏感指標，放大倍數過大易使擔保機構風險失控。1999年6月14日，國家經貿委的關于中小企業信用擔保體系試點的指導意見規定放大倍數在10倍以內。但是，在實際操作中從兩至三倍到十多倍不等，有的銀行定出比例后，不管擔保機構信譽和實力如何一律適用。放大倍數過大是把雙刃劍，在帶給擔保機構超額擔保費用的同時，既給銀行帶來了不確定的風險，也使擔保機構陷入風險失控的境地。

3、銀行與擔保公司信息不對稱問題。由于不少擔保機構不持有貸款卡，且銀行在銀行登記查詢信息系統中數據錄入不規范，銀行在審查了擔保機構注冊資金后，就難以了解擔保機構現有承保總額，這種信息不對稱給銀行帶來一定的風險。為回避風險，銀行往往對擔保機構提供的擔保持十分謹慎的態度，也制約了擔保業務的做大。另外，嚴格的貸款責任人追究制度，使得銀行難以實現與擔保機構“風險共擔、利益共享”。

4、收取擔保費用過高問題。國家經貿委下發的關于中小企業信用擔保體系試點的指導意見，規定了擔保收費控制在同期貸款利率的50％以內，這是一個上限。擔保機構作為企業，追逐高額利潤是企業內在動因，往往規定了很高的擔保費用比例，甚至超過了同期貸款利率的50%的上限，嚇退了不少經營業績較好的借款人，而不計融資成本的借款人往往是一些貸款根本就不想歸還的高風險企業。

5、擔保評審制度和科學決策程序問題。由于擔保機構沒有對被擔保人實行信用評估，難以對其還款能力進行判別。不少擔保機構是有求必應，只要擔保費用交得出，不管企業財務狀況如何、資金實力怎樣，對被擔保企業不作過細審查。另外，內部沒有制定嚴格的審批程序，沒有辦理必要的反擔保或由于辦理的反擔保不規范，從而喪失法律效力。

6、擔保機構人員素質問題。擔保機構的主要管理人員應具備一定銀行授信等從業資歷和經驗，而實際上擔保機構一般成立時間不長，專業人才嚴重缺乏。從業人員對借款人經營活動中產生的現金流量不能測算，對借款人的財務狀況、經營狀況和企業的償債能力根本無法作出判斷，對《合同法》、《擔保法》等與擔保業務密切相關的重要法律和法規知之甚少，不能完善和落實反擔保手續，風險意識薄弱。

7、扶持政策落實不到位問題。2000年8月4日，國務院促進中小企業發展的意見，對納入全國試點范圍的非贏利性中小企業信用擔保機構，3年免征營業稅。不少地方政府也作了類似規定，2002年上海市出臺的《上海市小企業貸款擔保機構損帳補貼辦法》規定對擔保機構出現的擔保壞帳給予10%到20%的補貼，對沒有虧損的給予獎勵。2004年3月30日，江蘇省人民政府下發的《關于進一步加快民營經濟發展的若干意見》規定：“對中小企業信用擔保機構和再擔保機構從事擔保業務的收入，按照國家有關規定3年內免征營業稅。”同時又規定：“從2004年起，省財政連續3年每年安排2億元，用于增加省級中小企業擔保機構的注冊資本。”類似的優惠政策各地出臺的不少，但能夠落實的地方不多，有的只是政府成立的少數擔保機構享受了此類政策。

三、結論與建議

（一）著力培養從業人員對被擔保人的履約能力作出科學判斷和對擔保項目的風險評估的審查能力

一是要分析被擔保人借款是否合理。分析被擔保人舉債是否合理，是否能夠辦理擔保業務的前提。也就是要通過對被擔保人經營季節性變化、銷售增長導致的資金需求、資產（存貨、應收帳款等）周轉效率變化導致的資金需求、盈利水平、固定資產的購置和折舊、長期投資支出、利潤分配、一年內到期的債務等方面全面的分析來確定其借款需求是否合理。根據企業營運特點、經營周期、財務狀況等方面來分析借款人真實借款原因和可能的借款需求。

二是要分析被擔保人還款來源是否有保障。借款人還款之際，就是擔保機構保證責任解除之時。借款人還款能力弱，擔保機構承擔的風險大。對借款人還款能力分析，回避高風險的客戶，選擇還款能力強的的借款人開辦擔保業務，是確保擔保資金流動性、安全性和盈利性的關鍵。

三是被擔保人的還款能力分析應基于對企業現金流量分析、資產負債比率等償債比例和流動性分析，著重于經營活動現金流量分析。擔保機構應確定和評估對擔保債務償還有潛在影響的關鍵風險因素，并測算能滿足未來還款要求、具有一定質量要求的現金流量。對被擔保人的還款能力分析是一種對未來趨勢的分析，一般選用在對銷售增長的三種不同情況預測(基準、較差、較好)的基礎上進行。要選擇科學的分析工具，測算出預測期內未考慮融資活動的償債能力、調整后償債能力、現金剩余和現金變動等一系列數據，以判斷被擔保人的還款能力。如果被擔保人現金流量出現負數時，意味著該客戶將無法在該期間內憑自身的現金流量償還債務，主債務人不能履行還款義務時，保證人就必須履行保證責任。對于這類風險極大的業務，擔保機構原則上不能與其發生擔保業務。

（二）切實落實反擔保措施，有效防范擔保風險

落實反擔保措施是擔保機構回避風險的主要操作環節，必須對反擔保人進行詳盡的分析，確定擔保機構履行保證責任后追索反擔保人責任時，反擔保人是否有足夠的能力和意愿代履行義務。分析應著眼于反擔保人的整體實力和其相應的履約能力。

首先，應分析被擔保人采取的是何種反擔保方式，承擔反擔保責任的主體是什么，要關注反擔保人主體是否適合，法人分支機構（有法人授權的除外）、機關、學校、醫院均不能作為反擔保人，要對關注反擔保人的資信情況或抵押物的評估價值。

其次，如果以抵押方式進行反擔保的，抵押必須簽訂合同，法定需要登記才能生效的必需要進行登記，權證的轉移占有不是抵押行為；如果采取的反擔保方式有評估價值的，則應同時對作出評估的機構(評估事務所)進行分析，包括其評估資質、評估結論認定的依據和采用的評估方法等；應關注匯率變動和相關稅費對實現抵、質押物價值的影響，特別要關注在土地上市交易時如高于取得價格，需交繳比例很高的土地增殖稅，另外要關注未開發的閑置土地即使抵押了，仍有被政府無償收回的風險。

第三，要對反擔保能力進行分析。這里的分析應結合反擔保人對應的銷售收入、總資產、固定資產凈值、所有者權益、權益回報率、現金流量總結表中的重要數據及歷史現金流量等指標。當通過一些財務數據不足以說明反擔保人的擔保實力時，應進行補充說明。

第四，對反擔保人的擔保意愿進行分析，反擔保意愿可以通過很多方面來體現，例如：反擔保人在財務和管理方面對被擔保人給予了強有力的支持；反擔保人在金融市場上保持了其對外提供承諾的良好聲譽。

（三）進一步完善內控管理機制，切實提高風險防范能力

1、建立自身經營規模制約機制。2001年3月，財政部印發風險管理暫行辦法，單個企業擔保不超過實收資本的10％，責任金額一般不超過實收資本5倍。擔保機構自身必須樹立風險意識，制訂嚴格的資本充足率標準，對自身的發展規模進行約束。不能走粗放型經營的路子，業務不能進行盲目擴張。

2、建立風險防控機制。針對擔保業務的高風險性，擔保機構要建立嚴密規范的內部業務管理、財務管理和風險監控制度，要制訂科學嚴謹的業務操作流程，要建立和健全審查審批制度。2006年3月30日中國人民銀行的《信用評級管理指導意見》（銀發95號）對擔保機構信用等級的設置采用三等九級，評級的主要標準就是三個：代償能力、績效管理和風險管理能力。可見擔保機構提高內控水平和抵御風險的能力，是十分重要的。同時，要防范法律風險和操作風險，加強對相關法律法規的學習，要認真落實每筆擔保業務的反擔保措施，要完善反擔保中的抵押登記行為，對銀行格式合同文本中規定的擔保人的權利和義務要認真進行分析和研究。要加強對擔保業務的動態監控，要在擔保合同中對如被擔保人發生經營惡化時，擔保機構可以采取減少損失的措施作出規定。

3、建立專業人員培訓機制。要加強專業人員的業務培訓，可組織學習涉及于擔保的銀行貸款糾紛的案例，迅速提高業務人員素質。要引進熟悉銀行授信、風險管理等專業知識的人才，建立一支高素質的專業人員隊伍是擔保機構業務可持續發展的關鍵。

4、實行有差別的擔保費率。對于實力強、資信好的借款人，可實行優惠的費率，對于風險大的擔保業務，在風險可控的基礎上，要提高擔保費率，讓費率與承擔的風險相片配。

5、要充分運用社會征信業的成果通過最近幾年的發展，我國個人征信業和企業征信系統（人民銀行登記查詢系統）均已得到長足的發展，其社會功能和經濟功能已初步體現。擔保是或有負債，也是授人信用，合理采用企業和個人的信用信息，并對其資信狀況進行評價，會彌補與被擔保人的信息不對稱的問題。

（四）加強對擔保機構的監管，建立擔保業務公示制度和自律組織，從外部規范擔保機構的運作

1、建立健全擔保業自律組織。盡管去年在大連召開的全國中小企業信用擔保機構負責人聯席會議職制訂的《全國中小企業信用擔保行業自律公約》尚待完善，但這說明了對于擔保機構進行統一規范管理引起了社會各界的高度重視。建議各地由銀監局或當地經貿委牽頭成立擔保監督管理委員會，對擔保機構對成立擔保機構的條件、高級管理人員資格、擔保費用比例和內控制度建設進行規定，建立統一的擔保操作流程。

2、建立擔保機構擔保業務公示制度。必須設法解決擔保機構與貸款人的信息不對稱問題，或借助于銀行登記信息查詢系統規范登記行為，做到擔保業務筆筆有登記；或在銀監局或經貿委或其他部門登記，建立臺帳制度，對每筆擔保業務的發生和解除均作記載，此登記簿各貸款人均能進行查詢。

3、成立信用再擔保機構。單個擔保機構實力有限，如果借款人發生風險對于擔保機構資本金之外的擔保就是一紙空文，根本無力履行，建立信用再擔保機構，就會解決這個問題。這對于增強擔保機構資質、擔保機構業務做大做強具有深遠的積極意義。

4、建立共保合作機制。對于擔保額度較大的項目，在合作銀行認可的基礎上，嘗試組織擔保機構共同采取共同考察和評審的方式，聯合向銀行提供保證擔保。此方式能夠彌補擔保機構實力薄弱的不足，使擔保機構能夠向大項目、大金額挑戰。

5、建立信用擔保基金，完善擔保機構的補償機制美國國家中小企業信用保證違約率6%,美國國會每年對國家中小企業信用保證的財力支持機制進行評估，給予的補貼率在3％左右波動（資金缺口與擔保貸款余額）。2005年11月15日中國人民銀行的《中國信貸人權利的法律保護》總報告公布我國擔保公司保證貸款的金融機構貸款平均違約率為9.71%，我國建立和完善信用擔保基金迫在眉睫，必須積極探索健全風險擔保基金的補充補償機制。2002年6月29日，全國人大通過了中小企業促進法，規定國家中小企業發展基金可用于支持建立中小企業信用擔保體系，這為我國中小企業發展基金的來源提供了法律保障。2001年3月，財政部印發風險管理暫行辦法，按照當年擔保費50％提取未到期責任準備金，責任余額1％提取風險準備金擔保機構要依照規定計提未到期責任準備金和風險準備金，這是擔保機構完善補償制度和內涵式發展的必由之路。

（五）銀行要從自身防范風險出發，根據擔保機構的擔保實力和履約意愿，合理確定保證金放大倍數，促使擔保機構不斷強化內部管理水平，擴大自身實力

合理的擔保比率取決于不同擔保機構的擔保能力，擔保能力則取決于承擔擔保風險的資金量、以及擔保的成功率、擔保機構最終承擔擔保責任的比率、擔保機構的資產質量，幾個因素都直接與擔保機構的風險管理與定價能力密切相關。銀行必須對擔保機構的實際資本金和已承保金額、對象作出判斷，對實力強信譽好的擔保機構可以確定較高的放大倍數，對一些管理混亂的擔保機構的擔保只能是100%保證金擔保，不能留有風險敞口。這樣從外部推動擔保機構不斷提高風險防范能力。同時，銀行對擔保機構擔保的貸款，利率要在政策許可范圍內實行優惠，這樣才能真正做到“風險共擔，利益共享”。

（六）政府要加大支持力度。

政府要鼓勵支持擔保機構根據國家產業政策導向，自主確定擔保項目，積極拓展擔保業務。要敦促有關部門落實對擔保機構的財稅優惠政策外，要出面協調房管、土地等抵押登記部門降低登記費用，降低擔保機構的運作成本。同時要大力提高社會誠信度，營造有利于擔保機構發展的金融環境