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金融消費權益保護的國際經驗及啟示

國際金融危機發生后，西方各主要資本主義國家和經濟組織普遍認識到，金融消費者是金融機構賴以發展的公眾基礎，加強金融消費者保護和教育才能從基礎上降低風險，增強金融體系的穩定性。因此，世界范圍內，各主要發達國家和地區紛紛從立法、金融體系改革、金融監管體系重塑等角度加強本國的金融消費權益保護工作。1999年頒布的《金融服務現代化法案》打破了20世紀30年代大蕭條后分業經營的規定，允許金融機構混業經營，這不僅促進了各大型金融控股公司的產生，而且極大的激發了金融產品和金融服務的創新。金融創新帶來市場繁榮的同時，也放大了金融交易的風險。而面對大型金融機構，普通的金融消費者缺乏專業的知識和資金實力，在交易中經常處于嚴重的信息不對稱狀態，往往很難識別并且有效規避金融交易風險。危機發生后，美國聯邦儲蓄局（FED）采取了一系列措施加強金融消費者保護，如向消費者提示可調整利率抵押貸款風險，修改消費者保護條例；提高信用卡信息披露有效性，禁止雙循環計息方式；要求金融機構向消費者提供風險定價通知等。同時，美國政府也積極推進金融消費者保護體制改革，2010年7月，美國總統奧巴馬簽署《多德－弗蘭克華爾街改革與消費者保護法》金融監管改革法案，將金融消費者保護作為一項重要監管改革內容，提出金融消費者保護三個重要方面：一是設立獨立的金融消費者保護局（CFPB），擁有制定規則、進行監察、實施罰款等權力，保護金融消費者利益免受不公平、欺詐性金融交易損害；二是從增強金融產品和服務的透明度、簡單化、公平性和可得性四方面進行金融消費者保護改革；三是加強對投資者保護，促進退休證券投資計劃實施，鼓勵更多儲蓄。2001年4月1日生效的英國《金融服務與市場法》，明確規定英國金融服務管理局(FSA)負責監管各項金融服務并承擔金融消費者保護職責，但FSA并不直接受理消費者對金融機構的投訴，投訴轉給金融機構或“金融舞弊調查專員公署”(FOS)處理。于此同時，為形成對FSA的制衡機制，英國成立了專門受理投訴的獨立機構，即投訴專員辦(OCC)，為金融服務消費者提供進一步的保障。此外，英國公平交易局（OFC）也承擔一定的信貸消費者保護的職能。時隔9年后，2010年4月，英國啟動了新一輪的金融監管改革，將金融服務局(FSA)的金融監管職能劃歸英格蘭銀行（BankofEngland），并設立審慎監管局，FSA原有的金融消費者保護職能由新設的金融市場行為監管局(FCA)承擔，主要職責是為金融消費者提供適度保護。2010年6月16日英國政府宣布，將對英國的金融監管體系進行徹底改革，金融服務管理局（FSA）的權限將被分為三部分：1、負責保護消費者權益；2、負責打擊經濟犯罪；3、現有的監管職能將移交給英國央行——英格蘭銀行。2010年7月26日，英國政府公布金融監管結構改革細節，其中英國央行將被賦予更多權力，FSA監管職能將移至英國央行下屬審慎監管局(PRA)；將在FSA下設單獨的消費者保護機構和一個新的金融政策委員會（FPC）。為適應危機對金融體系帶來的負面影響，一些發展中國家也在危機發生后，紛紛成立了獨立的金融消費者保護機構，如馬來西亞的金融調解局(FMB)、墨西哥的國家保護金融服務者委員會（CONDUSEF）、秘魯的金融督察專員局（FOS）等。我國的香港特別行政區于2012年6月成立了金融糾紛調解中心，采取“先調解后仲裁”的方式便捷、有效地解決金融糾紛，其裁決具有法定約束力。2011年6月，臺灣地區通過《金融消費者保護法》，明確了金融消費者的概念，專門建立了“金融消費爭議評議中心”，其裁決相當于民事判決，具有法定約束力。

基層央行在開展金融消費者權益保護存在的問題

消費者權益保護工作的開展目前，我國“從儲蓄向投資轉移”的市場導向型金融制度改革逐步推進，金融商品和服務種類呈現爆發性的增長態勢。諸如投資連接保險、認股權證以及銀行理財產品、信托產品等新型商品較之傳統金融商品而言，在結構上更為復雜、風險更大。消費者若不能充分理解“產品說明”或受到金融機構誤導，極容易受到侵害。由于金融消費者的消費標的與一般消費者的消費標的差別顯著，現行《消費者權益保護法》無法直接適用金融消費維權案件。現有的金融法律制度框架方面，側重于對金融機構經營和金融市場的監管，而對金融消費者的權益保護方面較少涉及。金融監管機構對于金融消費者保護問題在一些規范性文件中有所規定，但缺乏一定的操作性，在仲裁和訴訟中不能直接引用，并且這些文件下發的對象是金融機構，金融消費者很難通過公共渠道知曉，因此對金融消費者保護力度有限。金融消費產品具有無形性、不易識別性和高度專業化等特征，普通個人消費者因其專業知識、交易能力等方面的不足，無法全面的知悉和掌握有效的金融產品的相關信息，消費者與金融機構常常處于信息不對等的狀態。金融機構擁有金融產品的定價權，金融消費者在金融消費過程中是價格接受者。金融機構工作人員未盡責告之消費者該金融產品的風險，只是片面夸大其收益性；并且不能客觀評價客戶的風險偏好和風險承受能力，盲目推銷，在提供金融服務過程中收取不合理費用、不履行信息披露等，誤導、誘導、欺詐金融消費者，侵犯消費者的權益，使消費者失去了應依法享有的各項權利，造成消費者既得利益或可得利益的損失。由于沒有明確界定金融消費者與金融機構之間發生利益糾紛時的解決途徑，也無明確的司法程序，一旦糾紛發生，如何進行調整，如何處理爭議，由哪個機構處理，處理程序如何等具體問題便成為困擾金融消費者的一個難題，給金融消費維權帶來了較大困難。目前，金融消費者遭遇糾紛時，一般通過雙方協商、向消費者協會投訴、向有關監管部門投訴、向法院提起訴訟、申請仲裁等幾種方式解決。由于金融機構內部為消費者投訴、維權、解決爭議提供的途徑缺乏第三方監督和約束，糾紛解決效率較低，協商解決的結果缺乏強制性，導致爭議難以公平公正解決；就投訴到消費者協會而言，由于消協工作人員專業技能、知識結構、認識能力等多方面限制，以及金融消費難以納入《消費者權益保護法》調整范圍的限制，消費者協會對金融消費者的保護非常薄弱；投訴到金融監管機構，從現在的情況看，因金融消保部門剛剛成立，尚未形成完備的處理金融消費者投訴和解決糾紛的機制；金融同業協會大都由監管機構授權成立，自治功能不足，獨立性較差，并且尚沒有從同業合作與協調的層面上，為金融消費者權益保護提供一個有效平臺，也沒有減少和解決金融糾紛的整體制度安排，僅擁有對行業的批評建議權，并無實際處罰的權力，很難發揮出其代表行業利益和監督行業行為的作用；我國的金融消費者在遇到侵權行為時很少采用法院訴訟的形式，其原因在于訴訟時間長、費用高、程序復雜，目前缺乏較為便利、快速的仲裁機制。(四)金融消費者權益保護宣傳與教育缺位隨著我國金融業的快速發展，金融產品與服務層出不窮，與金融產品和服務方式創新的速度相比，對消費者的金融知識普及教育顯得相對滯后，民眾對金融市場以及金融商品的了解程度較低，風險意識較弱，識別金融詐騙的能力不強，對合法權益是否受到侵害不加辨別或辨別能力較弱。然而，廣大民眾對參與金融市場的熱情卻很高，曾一度出現了全民皆股現象，并且這種現象在將來還可能相當長的時間內仍會持續下去。由于金融產品或金融服務的資料專業性較強，消費者很難準確理解產品的真實含義。此外，當前金融消費者的教育面基本上只是針對現實的金融消費者，在教育內容上重知識技能輕權益保護、重市場推介輕風險提示。由此不難得出，全面加強對金融消費者的宣傳和教育工作在我國已迫在眉睫。

政策建議

立法上，突出金融制度改革中金融消費權益保護制度化、法律化的重要作用。建議制定《金融消費者權益保護法》或出臺金融消費權益保護行政法規，明確金融消費者的概念、金融消費權益類型、金融機構與金融消費者雙方的權利和義務、金融消費權益受損后的救濟措施等，結合我國現行金融監管體系建立各種金融消費者權益保護的適應性法規。做好金融消費權益保護工作是金融機構應盡的責任和義務。首先強化金融機構保護金融消費者權益的意識，明確金融消費者是其生存發展的公眾基礎，并將保護其利益作為一種責任和使命。其次，規范自身經營，公開服務收費標準，取締不合理收費項目。再次，及時更新金融產品信息，做好信息披露和風險提示。最后，規范員工行為，嚴禁員工為提升個人銷售業績而片面夸大產品收益，隱瞞產品風險，嚴禁員工對客戶交易人為設置障礙，損害客戶的自由選擇權和公平交易權；加強員工培訓與教育，通過培訓教育提高員工的知識水平、工作能力和整體素質，提高員工對金融產品風險收益的把握能力、客戶風險定位能力，同時提高員工與客戶溝通協調能力，使其積極宣傳普及金融知識，正確引導客戶的投資和消費理念；強化員工職業道德教育，使其自覺維護正常的市場秩序，保障客戶的合法權益。程序完備、公正、高效、低成本的金融消費糾紛解決機制是維護金融消費權益的重要保障。從國際經驗看，金融機構、金融監管部門、金融同業協會、督察專員與法院等共同構成多元化的金融消費糾紛解決機制。因此，首先應在金融機構建立投訴處理機制，規范投訴處理程序，使消費者的訴求和糾紛爭議有協商的渠道和解決的途徑。金融監管部門應對金融機構處理金融消費投訴方面的建設進程進行監督和推進，并將其逐漸作為對金融機構監督檢查的重要內容，以推進金融消費糾紛解決方式的制度化和法律化。金融消費權益保護工作是一項事關社會民生的系統化工程，并非金融業的自家事，雖然一行三會已經在職責范圍內成立了金融消保部門，然而與十幾億民眾利益相比，其保護的力度和范圍是遠遠不夠的，與各相關機構、組織的協調與合作機制亟待建立。由于金融業的混業經營趨勢越來越明顯，金融消費往往涉及銀行、證券、保險、基金等多個金融領域，因此需要各金融監管部門明確職責的前提下，充分進行部門間的信息交流，建立聯席會議以及對金融機構跨市場、跨行業業務準入、風險監測、現場檢查、責任追究等協調與合作機制，合力推動金融消費者權益保護工作。全社會動員參與金融消費者教育，普及金融知識，引導消費者正確的投資和消費理念，進而提高民眾的自我保護能力與意識，增強對金融體系的信心。金融監管部門應成為金融消費保護的宣傳者、教育領導者與組織者，制定金融消費者教育規劃和指標體系，建立評估金融機構金融消費者教育有效性的指標體系，為金融消費者提供專業的法律、金融知識咨詢服務，形成長效工作機制；強化金融機構對客戶的教育、引導責任，將其做為金融業務經營活動的必然組成部分。推動金融機構將金融消費者保護的理念充分體現在業務操作、日常服務和相關產品的設計、營銷等各個環節；動員各種社會力量，通過多種形式，積極開展金融消費者教育。

本文作者：董龍訓工作單位：中國人民銀行長春中心支行