導語：農(nóng)村合作金融法律制度現(xiàn)狀與路徑一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：農(nóng)村合作金融以最大限度滿足農(nóng)民的金融需求為目標，是農(nóng)民金融權(quán)利保障和普惠金融體系建設(shè)的基本載體。目前，我國農(nóng)村合作金融法律制度存在理念滯后、立法層次低、體系凌亂分散、政府定位不合理、實施效果差、配套制度不健全等問題，亟待創(chuàng)新。我國應以普惠包容、金融公平價值為引領(lǐng)，完善合作金融立法，推進農(nóng)村合作金融市場準入和退出、產(chǎn)權(quán)保護、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、金融監(jiān)管以及社員權(quán)益保障等法律制度創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村合作金融；法律制度，現(xiàn)狀；創(chuàng)新

農(nóng)村合作金融是指農(nóng)村弱勢者為改善其生產(chǎn)生活條件，自愿入股，民主管理，通過資金互助和聯(lián)合增信從事貨幣信用活動，主要為社員提供金融服務的互助性、非營利性的金融組織形式和資金融通方式的總稱。農(nóng)村合作金融天然具有普惠制的金融道德理性，是實現(xiàn)農(nóng)村普惠金融建設(shè)目標的基本途徑。當前，我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，正從高速增長轉(zhuǎn)向中高速增長。據(jù)第六次全國人口普查顯示，我國居住在城鎮(zhèn)的人口為66557萬人，占總?cè)丝?9.68%，農(nóng)村人口是50.32%。我國人口仍有半數(shù)為農(nóng)村戶口，農(nóng)村金融的發(fā)展自然成為了我國經(jīng)濟發(fā)展的道路上一個不可避開的問題。自改革開放以來，我國農(nóng)村金融體制在政府引導下進行了一系列改革。在當前經(jīng)濟形勢快速變化、社會經(jīng)濟環(huán)境愈加復雜與經(jīng)濟增速放緩的背景下，如何繼續(xù)強化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，促進農(nóng)民持續(xù)增收依然是一個亟待解決的重要課題。“發(fā)展新型農(nóng)村合作金融組織”，是2014年中央一號文件鮮明提出的國家政策。自1848年德國成立世界上第一家合作金融組織———拉夫森（FriedrichRaif-feisen）信用合作社以來，合作金融經(jīng)歷了150多年的發(fā)展歷史，而且不論是在發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，合作金融組織都廣泛存在。目前，以信用合作社（CreditCooperative）、合作銀行（CooperativeBank）或信用合作社聯(lián)盟（CreditUnion）等為主要形式系中的重要組成部分。作金融制度雖起源于西方，但在東方文化中也顯現(xiàn)出較好的成長性，日本、韓國和我國臺灣地區(qū)都建立起了較成功的合作金融機構(gòu)和組織體系〔1〕。農(nóng)村信用合作組織的出現(xiàn)與興起，填補了我國農(nóng)村金融服務的空缺，也完善了我國真正意義上的合作金融。合作性金融不以盈利為目的，其主要目的是滿足社員的信貸需求和為社員提供金融服務，這就為我們發(fā)展農(nóng)村金融提供了一個良好的思路。為了保障我國農(nóng)村合作金融的健康、穩(wěn)定發(fā)展，制定相關(guān)法律是一個不能避開的問題。

一、我國農(nóng)村合作金融法律制度現(xiàn)狀

（一）農(nóng)村信用合作社法律制度。農(nóng)村信用合作社指經(jīng)中國人民銀行批準設(shè)立、由社員入股組成、實行民主管理、主要為社員提供金融服務的農(nóng)村合作金融機構(gòu)，是我國金融體系的重要組成部分，是我國農(nóng)村金融的基礎(chǔ)力量。我國的農(nóng)村信用合作社始于20世紀50年代。作為農(nóng)村地區(qū)的正規(guī)金融機構(gòu)，農(nóng)村信用合作社在農(nóng)村金融領(lǐng)域的重要性毋容置疑。隨著農(nóng)村市場經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟金融的供給與金融需求的矛盾逐漸加深，農(nóng)民作為農(nóng)村金融活動的主要參與者，他們的金融利益相比城市居民卻更難以得到同等的保障。為了支持、引導農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展，規(guī)范農(nóng)民專業(yè)合作社的組織和行為，保護農(nóng)民專業(yè)合作社及其成員的合法權(quán)益，促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，我國制定了《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，自2007年開始實施，農(nóng)信社在實際操作中也能適用《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等相關(guān)法律。但反觀其立法體系，我國專門的、獨立的農(nóng)村合作金融法仍然缺失，相關(guān)法律法規(guī)也依然存在著諸多不完善之處。如法律體系不完善，規(guī)范效力低下，不同法律之間甚至存在沖突，監(jiān)管措施不到位立法規(guī)范無法落到實處等種種問題，我國農(nóng)村信用合作社法律制度現(xiàn)狀較為嚴峻。2012年3月5日召開的全國“兩會上”，全國人大代表和政協(xié)委員再次提議制定專門的《農(nóng)村合作金融法》，專門的信用社立法迫在眉睫〔2〕。（二）農(nóng)村資金互助社法律制度。農(nóng)村資金互助社是指經(jīng)銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)批準，由村民和農(nóng)村小企業(yè)自愿入股組成，專門為出資社員提供信貸服務，具有獨立法人資格的社區(qū)互助性銀行業(yè)金融機構(gòu)。中國銀監(jiān)會于2007年制定了《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》，該規(guī)定進一步明確了農(nóng)村資金互助社在我國的合法地位。農(nóng)村資金互助社，顧名思義強調(diào)的是合作互助，其活動前提是主體自覺將資金、勞動力或是其他生產(chǎn)資料作為股份入股并且在活動過程實行民主管理，其自由程度較大，參與主體自主勞動，自主經(jīng)營，能夠充分發(fā)揮參與主體的主觀能動性，從而自個體到整體實現(xiàn)較大的收益。目前，我國農(nóng)村資金互助社制度存在著容易出現(xiàn)信用風險、外部內(nèi)部監(jiān)管不完善易出現(xiàn)腐敗等問題。在這種條件下，我國可以考慮嘗試參考發(fā)達國家所具有的完備法律法規(guī)體系規(guī)制合作金融組織，結(jié)合我國農(nóng)村資金互助社的發(fā)展現(xiàn)狀，吸取國內(nèi)金融改革的教訓，借鑒先進國家的發(fā)展經(jīng)驗，從而構(gòu)建農(nóng)村資金互助社監(jiān)管制度安排以及法律框架〔3〕。而信用制度的建設(shè)也會涉及其他如銀行貸款等金融活動，建立相關(guān)信用制度勢在必行。（三）農(nóng)村合作性民間金融法律制度。自改革開放，市場經(jīng)濟的地位在我國得以確立以來，我國經(jīng)濟發(fā)展蒸蒸日上，近年來，我國民間金融呈現(xiàn)出一派蓬勃發(fā)展的景象。然而自古以來我國作為一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)較其他產(chǎn)業(yè)來說所得效益與投資成本的投入之比較低，且周期長、風險較高，因此我國農(nóng)村地區(qū)金融市場資金長期缺乏。而農(nóng)村合作性民間金融恰好能夠彌補農(nóng)村金融活動中資金的缺位，其主要表現(xiàn)形式在于資金在提供者與需求者之間直接完成流通或是由資金需求者通過民間金融中介機構(gòu)與資金提供者間接完成資金轉(zhuǎn)移。眾所周知，民間金融完全建立在“以信為本”的基礎(chǔ)上，民間金融市場安全形勢仍然不樂觀。目前我國對民間金融采取嚴格打擊政策，制定了《關(guān)于嚴禁擅自批設(shè)金融機構(gòu)、非法辦理金融業(yè)務的緊急通知》、《非法金融機構(gòu)和非法金融業(yè)務活動取締辦法》等法規(guī)，不承認其合法地位。因此，我國規(guī)范合作性民間金融的法律法規(guī)依然處于缺失狀態(tài)，立法方面的不嚴格已經(jīng)影響到了農(nóng)村地區(qū)金融發(fā)展，各類非法集資、地下錢莊洗錢犯罪案件層出不窮，甚至影響到了整個社會的金融秩序。由此，農(nóng)村合作性民間金融法律制度存在的空缺亟待填補。

二、我國農(nóng)村合作金融法律制度存在問題

建設(shè)社會主義新農(nóng)村是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要基礎(chǔ)，而社會和諧離不開廣闊農(nóng)村地區(qū)的社會和諧。經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，促進農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)發(fā)展是我國目前發(fā)展農(nóng)村地區(qū)繞不開的話題。農(nóng)村合作金融機構(gòu)在農(nóng)村地區(qū)比商業(yè)金融機構(gòu)擁有覆蓋網(wǎng)點廣、服務群體穩(wěn)定、規(guī)避風險能力強等優(yōu)點，能夠更加切切合保障農(nóng)民金融利益。然而目前我國農(nóng)村合作金融法律制度依然存在問題影響其功能發(fā)揮。（一）指導理念滯后。在農(nóng)村合作信用社創(chuàng)立初期，我國的經(jīng)濟相對而言較為落后，當我們談及農(nóng)村地區(qū)時尤其如此。在以前農(nóng)村經(jīng)濟不發(fā)達，生產(chǎn)力落后的情況下，農(nóng)村合作信用社即以“三農(nóng)”作為服務對象，以服務廣大農(nóng)民為經(jīng)營理念，使許多農(nóng)村居民體會到了貼心的金融服務同時也收獲了農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。在這其中，規(guī)范農(nóng)村合作信用社的相關(guān)法律法規(guī)起到了莫大作用。然而在九十年代末期，農(nóng)村合作基金會被整頓，甚至有人在理論上牽扯及農(nóng)村合作信用社，自此許多人開始對農(nóng)村合作金融的生存基礎(chǔ)產(chǎn)生了質(zhì)疑。然而自改革開放以來，經(jīng)濟迅速增長導致原有的法律法規(guī)落后于時代。規(guī)范農(nóng)村合作金融的法律法規(guī)在指導農(nóng)村合作金融發(fā)展的同時卻未能及時更新其指導理念，缺乏對參與新型的農(nóng)村合作金融的農(nóng)民主體保護與約束。目前許多新型農(nóng)村合作金融組織層出不窮，同時也有許多舊的農(nóng)村合作金融組織向著商業(yè)金融組織轉(zhuǎn)換。在這轉(zhuǎn)換的過程中，因相關(guān)法律制度的指導理念未能與時俱進，不能有效的指導農(nóng)村合作金融向前發(fā)展，落后于時代要求，為我國農(nóng)村合作金融的發(fā)展徒增了阻力。（二）立法不完善。自改革開放以來，為了響應市場經(jīng)濟體制改革的要求，實現(xiàn)依法治國的目標，我國展開了了一系列的立法活動并且取得了顯著的效果。自從我們現(xiàn)實生活中許多方面都實現(xiàn)了有法可依。然而，我國農(nóng)村合作金融已有超過八十年的發(fā)展，但至今仍然沒有一部完整規(guī)范了農(nóng)村合作金融組織地位法律地位、組織制度、管理原則等做出明確規(guī)定的專門法律，而整個立法體系也尚未完善。這必然制約了農(nóng)村合作金融的順利發(fā)展。以農(nóng)村信用合作社為主體的農(nóng)村合作金融在我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中扮演了十分重要的角色，雖然目前我國已經(jīng)有專門規(guī)范農(nóng)村合作社發(fā)展的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，但到現(xiàn)在，我國還沒有一部真正意義上的“農(nóng)村合作金融法”來規(guī)范整體的農(nóng)村合作金融發(fā)展。僅有的一些調(diào)整合作金融的規(guī)范性文件，多是黨中央、國務院的分別關(guān)于各類合作社組織改革的決定，這些規(guī)范性文件基本上已經(jīng)不適應現(xiàn)代農(nóng)村社會的現(xiàn)實情況〔4〕。我國農(nóng)村合作金融目前尚未有一部真正的專門法律法規(guī)來約束，只有一些規(guī)范效力層次低的相關(guān)法規(guī)來規(guī)制約束農(nóng)村合作金融的發(fā)展，在此同時，又因為其法律效力層次低，從而導致相關(guān)規(guī)定在農(nóng)村合作金融的實踐中沒有得到很好的遵守與嚴格的實施。而且部分政策存在著明顯的臨時性特征，不能夠長遠的約束我國農(nóng)村合作金融平穩(wěn)發(fā)展，影響我國農(nóng)村合作金融的發(fā)展積極性。總的來說，制定高層次的，專門約束農(nóng)村合作金融的法律規(guī)范對于推動農(nóng)村合作金融的發(fā)展十分必要。（三）制度體系不完善。1.農(nóng)村合作金融的概念模糊不清。有關(guān)于金融合作社的運行與管理，從涉及農(nóng)村金融合作社的法律法規(guī)以及行政法規(guī)來看都沒有看出對“合作社”準確的定義，而是將其籠統(tǒng)的劃作集體經(jīng)濟的一部分。這種不明確的界限與模糊的劃分方法，阻礙了我們正確認識、了解、參與農(nóng)村合作金融，更是阻礙了農(nóng)村合作金融的進一步發(fā)展。2.產(chǎn)權(quán)制度不完善。產(chǎn)權(quán)是一種通過社會強制而實施的對某種經(jīng)濟物品多種用途的利用進行選擇的權(quán)利，是指社會約定俗成的習慣或法律賦予人們對于某種財產(chǎn)擁有和可以實施的一定權(quán)利〔5〕。農(nóng)村合作信用社是由社員入股組成、實行民主管理、主要為社員提供金融服務的農(nóng)村合作金融機構(gòu)，以農(nóng)村合作信用社為例，農(nóng)村合作信用社的股金是其經(jīng)營的資本。然而在現(xiàn)實生活中，許多信用社卻并沒有對其社員進行分紅付息，雖然經(jīng)歷了數(shù)次擴股，但分紅付息的環(huán)節(jié)并沒有真正落到實處，從而導致了目前信用社的資產(chǎn)部分產(chǎn)權(quán)不明晰，出現(xiàn)混亂的現(xiàn)象。農(nóng)村合作信用社名義上從屬集體，然而集體所指代的主體在實踐操作中也是模糊不清的。因此產(chǎn)權(quán)問題的規(guī)定混亂導致了農(nóng)村合作信用社的籌設(shè)成本增加，進而損害了群眾的根本利益，也難以發(fā)揮合作金融實現(xiàn)金融合作最基本的功能與職能。3.監(jiān)督制度完善。我國農(nóng)村合作金融發(fā)展的這幾十年間，農(nóng)村合作金融組織在立法層面存在著空缺，我國農(nóng)村合作金融組織的監(jiān)督體系一直處于不完善的狀態(tài)，這就導致農(nóng)村合作金融組織的發(fā)展陷入了進退兩難的窘境之中。在之前，農(nóng)村合作信用社的管理監(jiān)督是與其他金融組織的管理監(jiān)督相互獨立的，之后經(jīng)歷了由農(nóng)業(yè)銀行領(lǐng)導、農(nóng)業(yè)銀行分支機構(gòu)管理到現(xiàn)在由人民銀行來管理。然而，在沒有立法保護的前提下，這樣的管理監(jiān)督機制依然是無比脆弱的。在農(nóng)村合作金融組織內(nèi)部，也應設(shè)立管理監(jiān)督分支，而實際上，因為沒有相關(guān)法律為此提供保障，內(nèi)部監(jiān)督極易出現(xiàn)貪污腐敗現(xiàn)象。外部監(jiān)督由人民銀行負責，而人民銀行和農(nóng)村金融合作組織的利益目標可能并不一致，難以代表廣大農(nóng)民的真實利益。內(nèi)部監(jiān)督的不到位以及外部監(jiān)督的不確定性，導致目前農(nóng)村合作金融組織的監(jiān)督體系存在著種種不完善。

三、我國農(nóng)村合作金融法律制度的創(chuàng)新路徑

農(nóng)村合作金融作為農(nóng)村金融市場的重要組成部分，無疑在農(nóng)村金融的發(fā)展過程中起到了重要作用。在當前建設(shè)社會主義新農(nóng)村，構(gòu)建和諧社會的背景下，我們必須穩(wěn)步扎實的推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村社會進步。為此，探索我國農(nóng)村合作金融法律制度的創(chuàng)新路徑更是顯得無比重要。（一）革新指導理念考慮到農(nóng)村合作金融與農(nóng)民的利益緊密相關(guān)，我們更是要注重其立法對農(nóng)民的保護。目前，我國的農(nóng)村合作金融有關(guān)法規(guī)并沒有突出對農(nóng)民的保護，更多的顯示出了一種對民間金融發(fā)展的制約。這種理念急需革新。利益，是人們?yōu)闈M足生產(chǎn)和發(fā)展而產(chǎn)生的對一定對象的客觀要求〔6〕。法律要求從維護市場經(jīng)濟秩序，防止和消除經(jīng)濟失衡等方面保障經(jīng)濟安全，以實現(xiàn)主體利益的協(xié)調(diào)發(fā)展。進而推進農(nóng)村合作金融的規(guī)范與發(fā)展，保護農(nóng)民社員的金融利益〔7〕。（二）健全農(nóng)村合作金融立法作為合作經(jīng)濟的一種特殊形式，農(nóng)村合作金融立法應該參考已有的相關(guān)法律，健全農(nóng)村合作金融立法體系。我國已經(jīng)具備了較為充足的金融立法經(jīng)驗和較為完備的金融立法體系，這為我國農(nóng)村合作金融的立法提供了大量參考。目前，我國已經(jīng)針對農(nóng)民合作社制定了一部專門的法律———《農(nóng)民專用合作社法》，這部法律切身保護到了農(nóng)民，保障了農(nóng)民在參與農(nóng)村合作社活動的過程中的合法權(quán)益。但是該法的適用范圍卻并不包括農(nóng)村信用社這一范疇，目前依然沒有一部專門法律對農(nóng)民參與農(nóng)村合作金融活動有所保障，農(nóng)村合作金融立法體系正處于不完善的狀態(tài)。最突出的一點便是要制定專門的法律，進而逐步完善覆蓋農(nóng)村各類生產(chǎn)經(jīng)營主體方面的法律法規(guī)，并且適時修改農(nóng)民專業(yè)合作社法。這也是2014年中央一號文件所強調(diào)的。法律本身就具有滯后性，若不與時俱進，及時完善法律法規(guī)，法律便很難對出現(xiàn)的新局勢加以約束，甚至會成為農(nóng)村合作金融發(fā)展道路上的障礙。（三）完善農(nóng)村合作金融法律制度農(nóng)村合作金融問題不僅是一個金融問題，在當前“三農(nóng)”問題情勢嚴峻，農(nóng)民增收難得情況下，農(nóng)村合作金融問題更是事關(guān)民生、社會穩(wěn)定的大問題。立法是一件嚴肅而謹慎的事，立法者必須深入的了解當前農(nóng)村合作金融的實際現(xiàn)狀，同時也要深入研究相關(guān)學理理論，不得有半點馬虎。在當前現(xiàn)實生活中，農(nóng)民參與合作金融時依然存在著許許多多的問題需要對之立法加以保護，完善農(nóng)村合作金融法律制度體系迫在眉睫：1.明確農(nóng)村合作組織的合作性質(zhì)。1995年國際合作聯(lián)盟對合作制確定了七條原則：自愿開放的原則；民主管理，一人一票的原則；社員入股，按交易量分配的原則；自主經(jīng)營、自擔風險的我原則；教育、培訓的原則；合作社間的合作原則；關(guān)心社區(qū)發(fā)展的原則；我國合作金融的立法切忌違背這七條原則，應該以法律的形式將農(nóng)村合作金融這一形式正式確定下來，從而更合理的保護參與合作金融過程中農(nóng)民的利益。2.完善農(nóng)村合作金融準入制度。適度放寬對農(nóng)村合作金融業(yè)務市場準入限制，使農(nóng)村合作金融的服務對象、服務項目、服務手段向多元化的方向發(fā)展。并推進多元化的農(nóng)村合作金融市場退出的方式，使得相關(guān)已落后于時代的合作金融組織及時轉(zhuǎn)型。農(nóng)村合作金融的服務對象主要是農(nóng)民，廣大農(nóng)民的利益永遠是第一位。但在放低門檻的同時，政府的適度干預是必不可少的。為了建設(shè)一個好的外部環(huán)境，通過立法的形式來加強對農(nóng)村合作金融的監(jiān)管，維護農(nóng)民的利益。這也是國際勞工組織在《合作社促進建議書》中第四條明確規(guī)定的，這兩種方式的協(xié)調(diào)規(guī)范既滿足了農(nóng)村合作金融組織內(nèi)部性的要求，又規(guī)范了其外部環(huán)境，也促進相關(guān)法律的實施與合作金融組織的健康發(fā)展〔8〕。3.規(guī)范農(nóng)村合作金融內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)制度。合作金融組織的機構(gòu)設(shè)置，各組織機構(gòu)間的權(quán)責分配以及相互制衡關(guān)系的制度安排。盡可能保障參與合作金融的農(nóng)民主體所享有的權(quán)利，制約其經(jīng)營控制權(quán)，從而提高機構(gòu)運作效率。政府部門也應該在金融政策，稅收政策等方面給予農(nóng)村合作金融組織特殊支持，以扶持其健康、平穩(wěn)的發(fā)展。4.完善農(nóng)村合作金融的監(jiān)管制度。農(nóng)村合作金融組織的監(jiān)管可以從三個方面分別進行，在組織內(nèi)部，增設(shè)內(nèi)部監(jiān)督管理組織，對組織內(nèi)可能出現(xiàn)的貪腐現(xiàn)象、非法集資、非法吸收存款等金融犯罪加以實時關(guān)注，從內(nèi)部打破。在外部，政府成立相關(guān)特別部門，專門為農(nóng)村合作金融組織加以監(jiān)管，以公權(quán)力來威懾可能會從事破壞農(nóng)村合作金融的活動的，潛在的犯罪分子。而農(nóng)村合作金融行業(yè)內(nèi)部也可以設(shè)立一系列的監(jiān)管條例，通過行業(yè)標準來約束參與農(nóng)村合作金融的各方主體。從三個方面下手，進而全方面、高效率的監(jiān)管農(nóng)村合作金融，保障金融制度的健全穩(wěn)定。

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作者:鄧冰聰 王育民 單位:1.吉首大學法學與公共管理學院 2.益陽市桃江縣修山鎮(zhèn)政府