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發票是指在購銷商品、提供或者接受勞務以及從事其他經營中，開具、收取的收（付）款憑證。發票管理是稅務管理的重要內容，是稅務機關促進以票控稅，強化稅收征管，提高稅收收入的重要手段，也是消費者維護自身權益的重要憑據。因此規范發票管理對維護市場秩序，尤其是加強稅收征管有重大意義。然而，目前發票管理尤其是服務業發票管理還存在很多不規范之處值得關注。

一、當前服務業發票管理存在的主要問題及原因分析

以江西省靖安縣地稅局為例，近年來該局不斷加強發票管理，探索新的發票管理模式，取得了明顯成效，2006年上半年全縣個體工商業戶服務業發票繳銷總金額為1631.43萬元，實現地方各稅148.45萬元，比2005年同比增長18.01%。其中飲食業實現稅收108.08萬元，比2005年同比增長18.03%；住宿業實現稅收22.19萬元，比2005年同比增長18.24%；娛樂業實現稅收11.23萬元，比2005年同比增長16.56%；其他行業實現稅收6.95萬元，比2005年同比增長19.21%。但是，絕大多數納稅人的發票繳銷金額也即實繳稅額與其實際生產經營收入仍有很大差距，尤其是高稅率行業納稅人發票繳銷情況與其實際生產經營情況相比更是遠不相符。主要原因有：

（一）消費者對發票的重要性認識不夠

主要表現在：（1）消費者索要發票積極性不高。在日常生活中，許多消費者（特別是無法報銷的個體消費者）覺得發票于己作用不大，很少索取發票，有時還會向經營業主提出少收錢不開發票的要求。（2）消費者缺少辨別合法有效發票的知識。有些消費者雖然知道要索取發票，但因為對發票方面的知識了解有限，在消費后只要經營店主給發票就行，也不管發票是否合法有效，甚至于收款收據都行。

（二）納稅人領購、使用發票不夠規范

主要有表現在以下五個方面：（1）納稅人采取少收錢等方式，不開具發票給消費者。（2）使用商業零售發票。（3）高稅率行業業主從低稅率行業業主手中取得發票，如：娛樂業、廣告業業主從餐飲業業主及其它行業業主手中取得發票。或者從享受下崗再就業稅收優惠的納稅人手中取得發票。（4）從鄉鎮、外縣（市）取得發票，甚至購買假發票。（5）通過門市開具低稅率行業發票。

（三）內部管理制度不嚴，部門之間缺少很好的協調。

主要表現在：（1）征、管、查之間配合不夠密切。管理、稽查部門對發票管理不夠重視，對領購發票異常的納稅人缺乏有力監控，對接受單位的發票的合法性缺乏經常性檢查，對發票違章的納稅人缺乏有效打擊，致使發票管理工作成了辦稅服務廳“一家”的事，發票審核也因人力所限而流于形式。（2）對超期領用發票催繳不力，目前在該局發出的發票有23本發票（剪填式）為多年結轉下來的發票已無法繳銷，另外還有20戶納稅人存在超期使用發票的現象，這樣一來不但稅款容易流失，而且有損發票管理的嚴肅性。

二、對加強當前服務業發票管理的幾點建議

（一）大力進行稅法宣傳，建立健全激勵機制，鼓勵消費者索要發票。加強與鄉鎮、社區之間的配合，建立健全普通發票違章舉報獎勵制度，通過建立強大的護稅、協稅網絡，從源頭上堵塞發票管理漏洞；推行有獎發票，建議推廣“即開型”發票有獎活動和開展二次抽獎活動，設置科學合理的中獎率，提高消費者索要發票的積極性。同時加快推廣使用稅控機。

（二）堅持定稅與發票控稅相結合，以定稅為主。按現行文件規定，飲食業、娛樂業雙定戶稅款采用發票控稅與定稅熟高法繳納稅款，以發票控稅為主。但就目前情況而言，消費者索要發票的積極性普遍不高，即使推行有獎發票，但因中獎率、中獎面所限對消費者的吸引力也是有限的，這樣一來很大一部分稅款便不可避免的跑漏了。因此，我們建議對雙定戶納稅人的稅款征收應以定額稅收為主，大力推行民主評稅、參數法定稅，通過設置科學合理的各行業參數如：經營面積、從業人員、路段、商譽、主要設施、設備等測算納稅人的生產經營收入，并以其實際生產經營收入作為計稅依據來核定納稅人的雙定稅額。

(三)加強征、管、查之間的配合，嚴格發票管理傳遞制度。對納稅人使用、繳銷發票情況要形成定期傳遞制度，并嚴格規定傳遞時間、傳遞內容、傳遞方法、傳遞程序、責任追究。定期組織征、管、查之間聯系會議，加強發票管理的研究分析，形成發票管理的合力。使發票管理變辦稅服務廳“一家”管理為征、管、查“三家”共管。

(四)加強下崗失業人員領購、使用發票的管理。對享受再就業稅收優惠的納稅人需領購發票的實行定量定額控制，應通過調查核實其年實際生產經營收入，并以此為根據，在不高于8000元稅款以內核定其年發票繳銷總金額，避免其為他人代開、虛開發票。

（五）規范發票領購和繳銷制度。納稅人領購發票應指定專人辦理，領購發票時應要求其發票領購折、經辦人身份證、發票專用章三者齊全，避免冒領發票的現象發生；發票售出時要同時蓋齊分局發票專用章和納稅人發票專用章，對有店名的納稅人在雕制發票專用章時應使用店名，以利于發票接受單位辨別發票的合法性；對各分局領購發票實行總量控制，通過調查摸清各分局純營業稅納稅人稅款總定額，據此測算分局發票使用量，避免分局間串用發票；對飲食業和娛樂業納稅人繳銷發票時可要求其附點菜（歌）單作為發票繳銷的附件。建議由稅務部門統一印制有編號的點菜(歌)單，無償或按成本價提供給納稅人使用，點菜(歌)單一式四聯，一聯作發票繳銷附件，一聯作接受單位報銷附件，另兩聯由納稅人存底，稽查、管理部門應經常對納稅人的點菜(歌)單進行核查。

（六）加強門市開票的管理。對已辦理稅務登記的納稅人不予在門市上開具其生產經營范圍內項目的發票；對其開具比其自身經營項目稅率低的項目的發票，應要求其出具付款單位的證明、相關合同、結算單等，并將納稅人開票情況、付款單位證明、相關合同、結算單等及時傳遞給管理部門，由管理部門上門核實。

（七）加強發票檢查，加大對發票違章的打擊力度。開展發票專項檢查，加強發票日常檢查，把發票檢查融于日常稅務檢查中。將發票接收單位也納入發票管理工作中，建立大額發票抄錄制度，并對抄錄的大額發票進行定期比對，變“發票發售單位—發票開具單位”二元控制為“發票發售單位—發票開具單位—發票接受單位”三元控制。嚴厲懲處發票違章行為，改變以往重檢查輕處罰的現象，使發票違章處罰真正起到查處一個，震懾一片的作用。