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【摘要】在重大事項社會穩定風險評估的實踐中，評估主體認知理念的束縛、“穩評”立法的相對滯后、“穩評”中公眾參與和信息回應的掣肘、“穩評”第三方評估模式的發展困境等問題嚴重制約著權益引導與“穩評”實踐的匹配銜接。確立權益引導型的機制設計，應從四個方面入手，即幫助評估主體樹立科學的“穩評觀”，加快“穩評”立法建設步伐，完善公眾參與和信息回應機制，穩步發展“穩評”第三方評估模式。

【關鍵詞】“穩評”；權益引導；機制設計

進入21世紀，風險社會中的社會風險作為影響我國社會發展的一種力量開始滋生，其普遍性和擴散性帶動著社會抗風險體系的形成，也從新的角度和視野推動著社會結構的優化與完善。沿用這樣的邏輯思路，重大事項社會穩定風險評估（以下簡稱“穩評”）作為創新政府治理模式的一種善治選擇十分契合風險治理的總體內涵，自始至終引導著公眾權益事項的生成、演進、發展和落實，推動著秩序行政向服務行政轉變。

一、權益引導融入“穩評”的必要性

2006年，四川省遂寧市在全國率先出臺了《重大事項社會穩定風險評估化解制度》。［1］伴隨著遂寧模式的推廣，全國多地形成了具有地方治理特色的實踐模式，圍繞著政策調整、機構改革、涉農事項等逐步形成了四川模式、江蘇模式、上海模式等。多地實踐模式的開展雖已成效斐然，但大多是相互借鑒學習與自我內部創新的產物，并沒有上升為一個總體性運作邏輯的機制設計。2012年，《關于建立健全重大決策社會穩定風險評估機制的指導意見（試行）》出臺，確立了評估范圍、評估主體、結果運用等具體事項。地方層面，《四川省社會穩定風險評估辦法》《重慶市社會穩定風險分類評估辦法》等地方“穩評”規范為地方實踐的開展提供了具體指導。經過多年發展，各地的“穩評”應用操作已為總體機制設計的形成提供了相對充足的土壤，也為地方探索自我運行模式和機制創新開拓了較為廣闊的空間。無論是決策的出臺還是項目的推行，維護和保障公眾合法權益應作為評價某一事項是否合理有效的主要指標，這也是服務型政府建設的重要工作。“穩評”的目的，就是對可能存在的社會風險進行及時關注和妥善處理，以充分尊重和保障公眾的合法權益，促使該決策或項目在推行后能帶來更長遠的社會效益。因而，權衡“穩評”的科學性和有效形成了較大的反差，盡管在一些評估過程中有信訪辦等主管部門工作人員在場，但其本身對評估事項缺乏足夠認識也會讓他們在和公眾溝通時很少闡釋與澄清。在具體的“穩評”過程中，基于公眾的認識層次差異和具體評估的操作差別，一旦同類事項的評估結果出現偏差，公眾在進行相互比對后就很容易產生心理落差。以權益引導、保障和維護為核心要素的“穩評”工作，離不開與公眾的有效對話。對話的關鍵，除了對事項的解釋說明和對民意的理解傾聽，還應重視對線上和線下信息的回應與謠言的破除。重大行政決策社會穩定風險評估往往因缺乏“數據證據”支撐而給評估主體和決策主體預留了可操作性空間。［4］行政權力對風險評估的不當干預，致使“評估為了績效”“評估做給上級看”“評估流于形式”等詬病不斷。公眾作為“穩評”中的確定型利益主體，他們才是評判程序是否合理、結果是否公正的主要評判角色。如果擬推行事項沒有充分得到公眾參與和信息反饋，評估結果就很容易偏離預期目標。尤其在公眾內部“意見領袖”的推波助瀾下，那些“服從整體者”會緊隨其后，與評估主體或決策主體展開壓力式、對抗式和威脅式對話，通過增加籌碼以提高自身利益獲取條件。實行第三方評估的出發點是為了提高評估效率，從深度和廣度上帶動公眾的參與積極性，集思廣益，促成重大事項決策更加科學合理。相比帶有封閉式特點的傳統評估模式，第三方評估的開展更能提高公眾的參與度，后者的聲音和意愿也更為洪亮和清晰。實踐中不難發現，第三方評估的專業化問題一直是限制其發展的短板。“穩評”第三方機構在發展初期很少有專門從事風險評估業務或項目咨詢的，大多是兼職型或掛靠型，如環評機構、高校科研機構兼職從事。即便是專門的“穩評”公司，內部組成人員也呈現出專業人員數量少、綜合職業水平低、職業流動性大等缺點。雖然一些地方政府文件明確了第三方“穩評”人員應具備專業化水平，但并沒有充分的實質性要求和審查。追責機制的建設可以在很大程度上克服第三方評估機構草率評估和傾向評估的問題。當前，第三方“穩評”機構的責任追究制度尚未完全確立，多是零散表述于一些政府文件或工作會議中，未形成對第三方評估機構精確有效的外部監管。第三方機構的評估嚴謹度和科學度會存在較大自由發揮的空間，為了“自身經濟利益而草率評估”或“為評估合同相對方利益而傾向評估”的情況時有發生。以個人經濟利益為導向，在評估過程中也會存在壓縮流程甚至跳過必要評估程序的做法。目前，對第三方“穩評”機構的追責并不常態化，一是少有對第三方機構進行追責的情況發生，二是追責大多以領導口頭警告或批評等形式懲處，治標不治本的追責力度不能從根本上解決實質問題。

二、創新“穩評”權益引導機制的策略思考

（一）幫助評估主體樹立科學的“穩評觀”。“穩評”觀念的轉變有助于制度權威的強化，即將機制設計所具備的一般性和特殊性在復雜的評估實踐過程中加以融合，并為“穩評”不受個人價值影響、沿既定運行軌道穩步前進而保駕護航。首先，應提高評估主體對“穩評”的重視程度，避免個人權威的過度干涉，助推制度權威的強化。其次，完善“穩評”知識宣講及相關重要工作會議的開展，從程序設置上增強“穩評”的制度化水平，幫助部分評估主體樹立科學的“穩評觀”。“穩評”作為優化政府公共決策的重要環節，應避免單純以績效考核為導向的一元主導模式，形成兼顧績效考核和權益維護雙重目標的二元主導模式。首先，增強對公眾的權益引導意識，讓評估主體認識到，“穩評”是為識別、揭示、分析、化解項目實施前對公眾有直接或間接影響的不確定性風險及圍繞維護公眾合法權益而開展的政府治理行為。其次，創新績效考核的指標設計，通過對“穩評”前、中、后三個階段的綜合考量，分析結果與目標的達成比例，綜合研判公眾對該次評估的支持度和滿意度，并將結果納入考評體系。（二）加快“穩評”立法建設步伐。“穩評”立法建設之目的，是要將公眾的合法權益保障融入法治程序，并從法律上賦予“穩評”較強的應用性、可接受性和權威性。可考慮從地方立法開始，“穩評”立法應與地方的社會經濟發展相適應，在設區的市先制定符合當地“穩評”發展實際的地方性法規。在地方立法實踐取得一定成效且相對成熟之時，通過經驗汲取與優勢提煉，再從頂層立法擇機推動。尤為重要的是，頂層立法應對評估主體、范圍、內容、程序、結果應用、責任追究等方面進行確定，以進行整體指導，避免形成地區間依各自文件辦事而缺乏統一性的局面。在程序上，“穩評”立法應循序漸進，可逐步從政策合法化（政策的合法價值達成與程序正當）到政策法律化（成熟政策演進為法律規范），在這個過程中引入咨詢專家制度，以求相互討論、集思廣益。“穩評”的長效發展，離不開法治思維、原則和標準對評估實踐的引導、衡量與維護。一方面，評估主體要樹立“穩評”的法治思維，突破傳統行政的過度干預壁壘，為“穩評”的科學長效發展注入更多的行政法治化元素。另一方面，注重法治思維的應用，將法治觀念、理念、原則、價值以及法律的指引、教育、強制等功能融入“穩評”領域，協調公眾之間、公眾與決策主體之間、公眾與評估主體之間錯綜復雜的利益關系，以期形成能被廣泛接受的結果。（三）完善公眾參與和信息回應機制。公眾是否有效參與是權衡“穩評”程序與結果是否合理的重要標準。隨著“穩評”和“穩管”的深度結合，“評管脫節”問題得到了一定改善。參與主體對參與價值的追求及參與主體成熟度的不斷提高，促使公眾參與系統內部產生正向協同效應。［5］因而在具體評估流程，尤其是公眾參與環節，不可掉以輕心，可通過豐富和完善前期宣講會、聽證會、實地走訪等形式進行宣傳解釋和合理引導，注重答疑解惑而非勸說接受。此外，充分找準“穩評”權益導向與公平感知的相互邏輯，以公眾權益為線索，做好信息反饋工作，夯實“穩評”實踐力度。線下和線上輿情作為影響“穩評”的重要因素，是涵蓋了多元意見表達的重要信息渠道。首先，政府應提高預警意識，充分發揮柔性治理的優勢。其次，對輿情中已經產生的失真信息，不能一味敷衍，可設置新聞發言人制度，根據評估進展需要，由具有公信力的官方代表主持召開新聞會，及時對公眾心中顧慮進行疏導，做好謠言澄清工作。再次，完善常態的應急機制，一旦發現不實信息或謠言，應盡早報告和盡早處理，及時做好謠言的源頭阻斷工作。（四）穩步發展“穩評”第三方評估模式。鑒于“穩評”行業對專業化、可操作化和程序化等價值的客觀需求，一個基本的路徑是理清權責問題，這有助于明確主體權限，推進良性互動。比較理想的主體模式是多元主體協同模式，即在政府主導的基礎上，構建相關行業協會、社會組織、第三方評估專業機構等共同參加的評估工作機制。［6］在提高第三方評估主體專業技能方面，主管部門可根據實際需要組織授課或講座，對第三方評估人員進行培訓，以提高專業技能；在日常行為規范方面，可通過出臺文件加強實務指導和監督；在考核方面，由主管部門建立年終考核制，對第三方評估主體和已評項目進行綜合考核，考核結果作為第三方機構推薦名單的重要參考。建立第三方評估機構的責任追究制度是一種外部約束，建立的前提是主體間權責劃分明確且沒有相互重疊的部分。在增強主體地位獨立性的同時，“穩評”實施前必須明確參與主體間的責任，一旦出現社會穩定風險，則啟動責任倒查機制嚴格追究相關主體的責任。［7］政府文件的零散規定不能完全實現外部監管與追責作用，可以考慮通過建立地方政府規章或地方性法規的方式，將追責機制的內涵、對象、范疇、時效等要素納入其中，以提高約束力和權威性，縮小第三方“穩評”機構在評估中的隨意發揮空間，從而形成強有力的外部約束。

作者:鄒東升 陳 昶 陳思穎 單位:西南政法大學