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建立農民合作經濟組織的設想1980年代末就提出來了，在過去10幾年期間，各個地方政府在建立各種類型的農民合作組織方面進行了一些自發的探索，有關部門也借鑒國際經驗進行了小規模的試驗。但迄今為止，農民合作經濟組織在我國并沒有形成大的氣候。十六屆三中全會明確提出，支持農民按照自愿、民主的原則，發展多種形式的農村專業合作組織。2004年中央1號文件進一步提出了鼓勵發展各類農民專業合作組織的具體政策：積極推進有關農民專業合作組織的立法工作；各級財政安排專門資金支持農民專業合作組織開展信息、技術、培訓、質量標準與認證、市場營銷等服務；有關金融機構支持農民專業合作組織建設標準化生產基地、興辦倉儲設施和加工企業、購置農產品運銷設備，財政可適當給予貼息；深化供銷社改革，發揮其帶動農民進入市場的作用。中央1號文件提出的這些政策的實施將推動我國農民合作經濟組織的發展進入一個新的階段。

一、我國農村各類合作經濟組織發展狀況與存在的問題

1．目前各種類型的農民專業合作組織普遍存在規模不大，覆蓋面小，實力薄弱，管理制度不健全和穩定性較差等問題。中國改革開放以來，在發展新型的農民專業合作經濟組織方面進行了一些探索。根據農業部農村經濟體制與經營管理司統計，目前，全國建立了十幾萬個比較規范的農民專業合作經濟組織，其中包括的各種形式的專業協會、專業合作社和股份合作社。專業協會是一種比較松散的合作經濟組織形式。多數專業協會在民政部門登記，注冊為社團組織。專業協會約占專業合作經濟組織總數的85％。專業協會每年向社員收取一定數量的會費，以提供技術、信息、運銷服務為主。大多數專業協會不直接為社員銷售產品，沒有銷售收入。專業合作社是一種管理比較規范，與社員聯系比較緊密的合作經濟組織形式。專業合作社多數在工商管理部門登記為企業法人，約占專業合作經濟組織總數的10％。股份合作社是股份制與合作制的結合，由企業、農技推廣單位、基層供銷社等出資作為股東，再吸收少量的農民社員組建成股份合作社。股份合作社多數有自己的企業，在工商管理部門登記為企業法人。股份合作社約占專業合作經濟組織總數的5％。

但總體來看，新型農民合作經濟組織的發育和成長相當緩慢，在為農民提供技術、信息、資金、物資和產品銷售等服務等方面發揮的作用還很有限。目前新型農民合作組織普遍存在規模不大、發展速度不快、管理制度不健全、改組、解體過于頻繁、穩定性較差等問題。之所以出現這種情況，原因是多方面的。最主要的原因有兩個，一是宏觀政策環境存在著許多嚴重阻礙合作經濟發展的因素。目前，農民專業合作經濟組織在工商登記中尚未取得單獨的法人地位，大多數農民專業合作經濟組織在沒有法律保護的環境下運作。糧、棉等大宗農產品長期保留著相當程度的部門壟斷，這就排除了農民合作經濟組織合法涉足這些產品購銷的可能。二是農民專業合作經濟組織內部治理結構殘缺不全，缺乏有效的制度約束。突出表現在以下三個方面：一是沒有建立起社員所有的產權制度，存在產權不清的問題；二是沒有形成社員控制的決策機制和利益分配機制，內部人控制合作社運作，普通社員的參與度低。三是政府干預較多，許多合作社經營對政府的依賴性過強。

2．把供銷社等服務組織改造為農民合作組織的目標并沒有達到。供銷合作社創立之初，是農民的合作經濟組織，其后隨著計劃經濟體制的建立和強化，供銷合作社變成了國有商業的組成部分，合作經濟的實質不復存在。從實際情況看，過去10幾年期間盡管供銷社在探索“民辦”體制方面進行了探索，但由于歷史包袱太重、人員過多、管理不善、機制不活等各個方面的原因，供銷社無法參與市場競爭，經營萎縮，虧損嚴重，在農村流通領域的主渠道作用已基本喪失。目前，相當一部分基層供銷社實際上已經名存實亡，喪失為農民服務的能力。目前，農民不承認供銷社是他們自己的組織，供銷社職工也不承認供銷社是農民的組織。

農村信用合作社也存在與供銷社同樣的問題。農村信用合作社全體社員對他們出資組建的信用合作社只有名義上的產權歸屬關系，而實際上的產權關系是模糊的，事實上是由國家控制的。原先國家對農村信用合作社的定性是農民自己入股，為農民服務的信用合作金融組織。實際上，農村信用合作社從來就沒有真正成為過合作金融組織。

3．集體經濟組織普遍對農民沒有足夠的吸引力和凝聚力。在傳統的集體經濟制度下，農村集體財產的所有權和使用權是統一在一起的，農民既喪失了私人財產權，也喪失了獨立經營權。以包干到戶為主要形式的農村第一步改革，就其內容來講，主要是在堅持土地集體所有的前提下，由原來高度集中的統一經營方式，逐步改革為以農戶家庭分散經營為主的經營方式?！巴恋丶w所有，農戶承包經營”是傳統集體經濟體制在農村改革后一種新的實現形式。農村改革以來，由于農戶具有了積累的功能，雖然集體土地所有的產權制度沒有發生變化，但農民逐漸在集體的公地上不斷地積累起私有的財產，集體經濟組織在現實中已經成為一個模糊不清、難以界定的東西。相當一部分集體經濟組織已逐步退化為主要承擔政府下達的各項任務的組織，帶有比較濃厚的行政色彩，往往只具備對社區內部事務進行管理的職能，而明顯缺乏對農戶提供服務的功能。一些農村集體經濟組織逐步改造為企業化的組織。集體經濟組織總體上存在著服務功能不強、積累功能弱化、封閉性強、合作屬性較弱以及很難以獨立市場主體的身份參與經濟活動等一系列問題。

4．我國農產品行業協會幾乎是空白，在體制上沒有真正代表農民利益的組織和團體。僅有的幾個行業協會都靠政府“輸血”，業務范圍往往僅是引入新的品種，指導生產，幾乎不涉足流通領域。建立農民協會的設想雖然80年代末就提出來了，但一直沒有付諸實施。

二、發展農民新型合作經濟組織的政策思路

1．尊重農民的意愿和選擇。自愿、自治和民主管理是合作社制度最基本的特征。發展農民新型合作經濟組織必須充分尊重群眾的意愿，堅持農民入社、退社自由，堅持“民辦、民管、民受益”，堅持對社員以服務為宗旨。

發展合作經濟，沒有必要簡單重復傳統的合作社原則。傳統的合作社原則，越來越不適應現代市場競爭的環境。例如，資本報酬有限原則，使農民不愿意向合作社投資，導致合作社資金來源的困難。又如，一人一票原則，使少數有效率的大農場在合作社中處于屈從大多數小農場的地位，導致合作社決策不合理，風險承擔不平等。在一些國家，合作社的發展陷入了困境，不得不越來越依靠國家的補貼和保護。適應外部經濟環境的變化，國外合作社內部制度安排的靈活性越來越大。以美國為例，美國農業部在定義農民合作社時，使用的四個主要標準是：1合作社必須是由使用者擁有的組織；2合作社在決策上實行一人一票制，年股份分紅一般不應超過8％；3與非成員的業務不能超過與合作社成員的業務量；4合作社應按惠顧額向成員返還利潤。為了適應與私人公司進行競爭的需要，一些合作社開始逐漸突破這些規定。例如，美國最大的合作社農地產業1990年前實行一人一票制，其1400個基層合作社每個只有一票權。為了吸引基層合作社更多地參與到農地產業的經營中來，從1990年開始取消了“一人一票”制，開始根據每個合作社的惠顧額來確定每個合作社的投票份額。由于近10年來美國農場和合作社的數目在逐漸減少。規模卻不斷擴大，為了拓展業務范圍，合作社與非成員的業務在穩步擴大。農地產業目前與其成員的業務占2／3，而與非成員的業務占到了1／3?？偟膩砜?，傳統的以自我服務為主的合作社，適應市場競爭不斷加劇的壓力，正在轉向開放型的經營服務為主，甚至逐步走向企業化、股份化。

2．將發展農民專業合作經濟組織作為重點。通過建立各種類型的農民專業合作經濟組織，為農民提供科技、信息、資金、物資和產品銷售等服務，實行利潤返還，入股分紅，逐步形成“利益共享，風險共擔”的利益共同體，代表了我國農業經營體制創新的方向。從合作組織形成的方式看，可以是供銷社吸收農戶入股，興辦專業合作社；可以是農民自發組建專業合作社；可以是一些協會、研究會吸收農民入股發展成合作社；也可以是龍頭企業吸收農戶入股，組建股份合作制企業等。公務員之家版權所有

探索和支持以龍頭企業為主體，在自愿互助的基礎上建立各種行業協會和社會性中介組織。行業協會對所屬成員實行自律，政府也可以授予協會某些管理權，如市場信息、政策法規咨詢服務、行業準入管理、市場價格協調與管理、行業損害調查和糾紛處理等。

事實證明，試圖把供銷社在整體上改造為合作組織的政策目標是難以實現的。有條件的供銷社可以改造為農民的合作經濟組織，而大多數供銷社及其所屬的企業，在進行產權關系界定之后，將其設定為自主經營、自負盈虧的企業組織可能更為恰當。農村信用社的改革也面臨著與供銷社同樣的問題。在信用社改革中，不應再過多地強調其合作制的性質，而應該從各地農村的實際情況出發，因地制宜的選擇組織形式。

3．制定對農民專業合作經濟組織的扶持政策。農民專業合作經濟組織不同于企業，也不同于公益事業，它必須通過自身的經濟活動為廣大成員服務，并要有一定的公共積累。為了使合作社能在經濟上逐漸自立，各級政府必須給予必要的扶持。對專業合作經濟組織及其成員的生產性基礎設施建設、技術引進、人員培訓、農產品促銷等，財政給予一定補貼；專業合作經濟組織可以享受其他農業社會化服務組織、農業產業化龍頭企業等應有的稅收優惠等。

4．盡快制農民合作經濟組織法。合作社作為一種獨特的經濟組織形式，其內部制度與現代公司型企業相比有著本質的區別。股份公司制度的本質特征是建立在利潤意識基礎上的資本的聯合。在合作社內部，起決定作用的并不是成員在合作社中的“股金”多少。合作社的主要功能是為社員提供交易上的必要服務。合作社與社員的交易是不以盈利為目的的，這是它與公司制企業的一個重要區別。合作社的盈余，除了一小部分留作公共積累外，大部分要根據社員與合作社發生的交易額的多少進行分配。當然，合作社與其它經濟主體的交易是以盈利為目的的，而且必須追求盈利的最大化。對合作社這樣一種獨特的經濟組織形式，必須有專門的法律規范。我國近年來已先后制定了公司法、合伙企業法和私營企業法規，惟獨沒有制定關于合作社的法律。農民合作經濟組織立法涉及的對象十分復雜。包括社區合作經濟組織、供銷社和農村信用社在內的傳統的農村合作經濟組織還處在分化和改革過程中，在立法時，要考慮到傳統農村合作經濟組織可能的變化，為其分化留下足夠的空間。可以較為籠統的提出支持供銷社領辦新型農民合作組織，鼓勵發展為農民服務的農村合作金融組織，支持農村集體經濟組織制度創新，增強服務功能等。立法的側重點應是新型農民專業合作經濟組織。在法律上應明確其財產關系和責任形式，明確其與政府的關系，明確政府對農民專業合作經濟組織的扶持政策等。合作經濟與集體經濟是具有實質區別的兩個范疇，在立法時，要予以明確。