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摘要:為解決制約鄉村振興的土地資源問題，浙江省探索出了具有地域特色的“點狀布局”的“坡地村鎮”試點。在制度上，解決了項目建設用地規劃、項目建設布局、土地流轉程序、個體項目開發、產權登記等方面的問題;在實踐中，也充分發揮了拓展城鄉建設用地空間、拉動鄉村地區經濟發展、深挖鄉村旅游資源、引導鄉村旅游可持續發展的作用。

關鍵詞:鄉村旅游；點狀供地；“坡地村鎮”；鄉村振興

2018年《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》中，鄉村旅游作為實現鄉村振興戰略的重要舉措寫入中央一號文件。發展鄉村旅游是落實鄉村振興戰略、實現旅游富民惠民的重要內容，而振興鄉村旅游，首要問題是如何打破土地資源的桎梏。《土地管理法》中提到的建設用地“轉征并行”這一供地方法一直制約著鄉村大規模文旅項目的建設。針對鄉村的休閑項目，各地目前多采用整片式供地模式。在政府供地指標緊張的大環境下，這種供地方式占地面積大，容積率低，并且還存在農轉用、占卜平衡指標的問題，顯然影響了資本下鄉的積極性，增加了文旅項目的開發成本和難度。另外，土地資源是農民生產生活的最基本保障，發展鄉村旅游，合法合規的流轉鄉村旅游用地，必須最大限度保障農民的土地權益，這也是鄉村振興戰略的根本要義。如何有效解決土地流轉中的法律問題，保障政府、開發商、農民三方的利益，提升旅游投資者與當地農民積極性，最終促進鄉村旅游健康發展，各地政府結合當地實際情況不斷探索，“點狀供地”模式應運而生。

一、“點狀供地”模式在浙江的制度探索

相對于“片狀供地”而言，“點狀供地”模式顯然更具有優越性。其優越性主要表現在“點狀供地”把項目用地的區域分成了兩部分，一部分生態保留用地，另一部分為永久性建設用地。對于永久性用地供地采用“建多少供少”地方法法，余下的部分土地可以通過托管、租賃等方法提供給項目業主使用。簡單點來說就是存在一片土地，用帶狀甚至于散點模式提供給建設商，用了多少就算多少容積率，如果需要用到規劃范圍外的土地，就需要通過租賃的方式來獲得使用權。于2019年6月28日的全國性文件《關于促進鄉村產業振興的指導意見》中首次也是唯一一次提到了“點狀供地”這種供地模式。在文件出臺之前，不同的省市包括吉林省、海南省、安徽省、重慶省、廣東省等等頒布了相對應的政策法規。其中，浙江省立足本省資源稟賦率先探索，提出了生態“坡地村鎮”建設，旨在為發展區域經濟、促進農旅融合、助力鄉村振興提供實踐樣本。浙江省針對“坡地村鎮”的建設，在2018年6月了《關于做好低丘緩坡開發利用推進生態“坡地村鎮”建設的若干意見》，提出對“坡地村鎮”實行“點狀布局”的方法。1.在項目建設用地規劃上，實行“多規合一、精準用地”的模式。做好各方面的規劃銜接工作是解決項目能不能落地這一重要的問題的前提條件。其中主要包括水土保持總體規劃、林地保護利用規劃、土地利用總體規劃與城鄉規劃這幾個方面。要參考土地利用總體規劃，進一步完善、落實試點項目建設用地的規劃空間，滿足“依山而建、依勢而就”的要求，并且實現試點項目建設用地布局和空間的“多規合一”。2.在項目建設布局上，實行“點狀布局、垂直開發”的模式。依山順勢、間距合理、分布均勻、錯落有致、間距適宜等條件是項目內建設用地布局要求的。在保護自然生態環境的情況下，這也是最符合高端休閑項目落地的模式。3.在土地流轉程序上，實行“征轉分離、分類管理”的模式。對于浙江省試點項目區域內建設占用土地，需要嚴格遵循“用多少、征多少、建多少、轉多少”的基本原則，按建設用地進行管理，依照程序辦理農用地轉用以及土地征收等一系列的手續;林地、草地等生態保留用地，需要在辦理征收手續之后，仍然按照原土地用途管理使用，以便于加快建設用地的有效供給。4.在個體項目開發上，實行“點面結合、差別供地”的模式。針對不同的個體項目，具體問題具體分析。一是對實施點狀布局單體開發的項目地塊，按地塊獨立供地;二是點狀布局整體開發的項目地塊，采取多個單體組合開發供地的模式。同時，對于生態保留用地可以以租賃方式供給，而符合劃撥用地要求的，也不排除采用劃撥方式供給。5.在產權登記上，實行“以宗確權，一證多宗”的模式。項目區可能采取單獨或組合方式供地。單獨供地，就以地塊為宗地確權發證;各地塊組合供地的，就需要以各地塊為宗地來確權登記，當然，因為每一塊用地的用途可能不同，針對這種情況，可以在核實后發放多宗地一本證書或者也可以是單宗地的一本證書。①

二、“點狀供地”模式在浙江的實踐探索

長期以來，地理原因導致的空間發展不足，嚴重困擾著浙江省鄉村旅游的發展。浙江省的陸域面積僅占全國的1.1%，且其中有74.6%是山地和丘陵地形。另一方面，據統計，在26萬hm2可開發利用的低丘緩坡資源中，有超過13萬hm2可以作為建設用地使用。這樣看來，對于低丘緩坡的開發和利用是解決空間發展不足的有效途徑，既可以減少對平原上優質耕地的占用，降低耕占補地平衡衡壓力，還可以優化人居環境科學地利用用村鎮土地的空間格局，從而保證了鄉村城鎮的經濟發展，實現了“保護耕地、保護生態、保障發展”的目標。浙江省在2014年就開始積極探索“坡地村鎮”的項目，在一些低丘緩坡地區推進“點狀供地”的供地模式，在“兩山理論”指導下，不斷發展以養生養老、旅游休閑等新業態為美麗村鎮。實踐證明，“坡地村鎮”的建設不僅僅激發了鄉村產業振興，還推進了農村的產業融合，城鄉的融合發展。生態“坡地村鎮”試點在全國產生了良好的示范價值，是“根植于中國鄉村振興的地方實踐”①。

(一)“點狀供地”模式在浙江的成功經驗

1.高效用地，拓展城鄉建設用地空間。從2014年到2020年，浙江省的“坡地村鎮”試點政策節省的建設用地指標達到了2萬畝，共孕育出129個項目，其中14個重點項目已成功運營并通過了省級驗收。“坡地村鎮”探索出了既能保護耕地，又能推動生態振興的有效路徑。在試點區建成落地了一批“房在林中、園在山中”的美麗的生態型村鎮和農旅度假項目。2015年，妙西鎮以包含國際帳篷露營基地在內的3個旅游投資項目作為一個整體，申請并獲得全省首批33個“坡地村鎮”試點項目之一。項目力求最大化地避免對周邊生態林地的占用，確保不會產生不必要的土地浪費，嚴格遵循點狀布局的方法，合理規劃，按照審批后的供地面積等量開發，對未作為建設用地開發的地塊作為生態保留用地。根據傳統的“片狀供地”模式，該項目的用地面積將達到1200多畝，而乘著“點狀供地”的東風，該項目實際用地僅僅只有21畝，最大程度上節約了用地指標。再以項目面積215畝的建德烏石灘區域———春江開元芳草地鄉村度假酒店為例，其實際建設面積也僅僅為項目面積的四分之一，其余均為生態保留用地，采用租賃的形式使用。“點狀供地、垂直開發”這一方式在浙江德清莫干山裸心堡項目中也發揮了拓展項目建設用地空間得到作用。項目僅僅新增12畝地建設用地，其余的全部由當地村民的農房改造而形成。200多畝的山地，都是從當地村民手中流轉所得，大大節約了建設用地的指標。以上典型案例，充分利用園地、林地以及未利用地，點狀開發、依山就勢，最大限度地拓展城鄉建設用地的空間，不僅減少了平原優質耕地的浪費，而且還提高了建設用地的有效供給，緩解了區域內耕地占補平衡指標的壓力。2.招商引資，拉動鄉村地區經濟發展。囿于高昂的土地成本，復雜的審批流程，資本下鄉一直困難重重。而浙江省最新公布的生態“坡地村鎮”建設典型項目，投資額從0.38億元到7.67億元不等，不難看出投資方對鄉村文旅項目表現出的熱情。自2015年以來，湖州市積極響應建設“坡地村鎮”的號召，在極短時間內，湖州市共開展了8個試點建設項目，其中更是有4個項目成為省級典型案例，開發了近5000多畝土地，吸納50多億投資資金，走出了一條農民增收、農業增效、農村發展的鄉村振興新路子。其中，湖州市吳興區的特色項目———“慧心谷”是最具代表性的“坡地村鎮”建設項目之一。由于妙西鎮位居鄉村，境內七山一水兩分田，開發成本過高使得其早期嘗試的旅游項目結果均不夠理想。自湖州市引進“坡地村鎮”試點項目以來，妙西鎮擺脫了以往難招商、難發展、難富裕的困境，在17個月的時間里把握機遇，將“慧心谷”項目打造成為總投資5.1億人民幣的獨立式度假酒店項目。保守估計，湖州市在此項目的建設過程中帶動了當地普通工人的經濟收入高達2000萬，在征收土地的過程中為當地農民帶來了1500多萬的經濟收入。此外，生態旅游村建設的成功也留住了當地大量的青年勞動力，甚至讓很多在大城市打拼的青壯年也回到自己家鄉創業。3.因地制宜，深挖鄉村旅游資源。長時間來，發展理念落后、經濟基礎薄弱、人才支撐不足、技術條件差等原因導致鄉村旅游與城市旅游差距較大，從而浪費了許多豐富的鄉村旅游資源，如民俗文化、美食文化、建筑文化、非物質文化遺產等。同時，單一的產業結構，同質化的旅游產品制約著鄉村旅游的發展，資源浪費現象多次出現，投訴率也不斷上升，不利于當地旅游品牌的建設。“點狀供地”模式的運用，將大量的專業人才，先進的管理團隊引進農村，鄉村旅游、養生養老、休閑度假等新發展模式應運而生，實現了傳統特色農業的產業升級，有利于將農業、旅游業和文化產業進行有機結合。融創莫干溪谷項目位于湖州市德清縣武康鎮，是融創中國東南區域集團以文化、農耕、田園綜合體為特色的文旅主題小鎮。項目占地面積約4000畝，僅有20%進行工程建設，其余部分均維持了原有生態，在竹林、茶園花海、農田和水域的基礎之上建設了旅店、博物園等休閑度假場所。將農業生產作為發展基礎，旅游項目與之結合，催生出農產品手工作坊、自然教育、農事體驗、休閑觀光、線上線下農副品銷售為一體的一二三產業聯動發展模式。一方面，將第一產業與第三產業進行結合，利用農民本身的從事農事的經驗優勢，進行生態化種植與養殖，發展有機農業，對農產品進行加工出售，出售有機農產品。另一方面，提高了農村就業率，據了解，現在項目中的從業人員90%以上都是郭肇村村民，負責的工作包括客服、接待、保潔等，開發者為項目的運營管理方，主要承擔的是運營，培訓，管理方面的工作。4.反哺社區，引導鄉村旅游可持續發展。當地優美的自然環境以及悠閑的生活方式是當前鄉村旅游所依托的主要資源。但隨著游客數量的不斷增加，極易對當地環境造成不良影響。住宿和餐飲是民宿收入的主要來源，這就導致了污水排放量和碳排放量的增加。從德清縣環保局公布的數據可知，莫干山區域的平均負氧離子濃度從2016年到2018年下降了約7%，生活污水排放量也在三年時間里增長了兩倍。與此同時，某些項目在對坡地的開發建設上違反自然發展規律，造成了植被破壞、水土流失。長此以往，不但會造成生態的破壞，也不利于當地旅游業的持續發展。基于“坡地村鎮”政策“保護優先，統籌推進”的基本原則，德清縣莫干山裸心堡度假村項目在“坡地村鎮”試點政策的幫助下對在戰火中倒塌的綠蔭別墅進行了修復，而修復中所使用的材料全部是節能、無污染的環保型建筑材料，還對舊建筑的材料進行了回收利用，最大程度上縮小對環境的影響。在布局上，最大程度保護原生態景觀，降低對原有生態的影響。在規劃統籌方面，進行低密度、小規模、點狀建設，將建筑與自然景觀進行融合。并且在基礎施工上盡量使用人工挖掘，最大程度上減少對環境的損害。在調研訪談中，一位當地的民宿從業者說道:“作為最早一批的農家樂經營者，見證了農家樂興衰的全過程。但在裸心堡的工作經歷，讓她明白了提升質量，提高品質，追求特色的重要性，同時生態保護也是十分重要的”。在潛移默化中，當地經營者也形成了保護環境的觀念，帶動了整個地區旅游的良性可持續發展。

(二)“點狀供地”模式推進過程中的瓶頸

1.生態保留用地租賃期限與建設用地出讓年限不匹配。依附低丘緩坡、山林等生態資源而建是“坡地村鎮”點狀供地項目的主要特點。針對我省對土地“只征不轉”的原則，不能改變土地用途，所以，在建設中，通常是采取租賃方式，使投資方獲取項目內生態保留用地經營使用權。但根據《農村土地承包法》的規定，耕地的租賃期為30年，草地的租賃期為30年至50年，林地的租賃期為30年至70年。而建設用地上所建房屋產權為40年，生態保留用地租賃期限與建設用地出讓年限可能存在不一致的情形，這就影響著項目整體功能的長期實現，可能會出現因產權期限不一而引發的問題。2.不同類型土地資源的保護性開發問題①。浙江省“坡地村鎮”項目主要針對的是低丘緩坡地開發利用，《土地管理法》《森林法》《草原法》《水土保持法》等法律法規都提到了關于保護性開發的問題，嚴禁對25度以上的坡地進行開發。對低丘緩坡進行綜合性開發，減少占用耕地，增加建設用地。但與此同時，生態保留用地中的林地、荒草地及未利用地等資源的保護性開發也很重要。依照我國《森林法》的規定，也應該盡量少占或者不占林地草地。因此如何在保證項目落地有足夠的建設用地，又不占用耕地和林草地的行政指標，是目前政策執行中的待解之題。3.控制性詳細規劃指標的不確定性。傳統塊狀供地項目對控制性詳細規劃有明確精準的要求，通過對用地的容積率、綠地率、地塊高程等指標的條件設置，確保用地出讓后的建設管控。但目前“點狀供地”模式所涉及資金量大，建設要求高，往往需要先確定好投資意向，才啟動規劃流程，因此，各項控制指標主要依賴于項目前期的規劃，其指標具有較大不確定性，如何建立一套科學的前置審核審批流程，還需要不斷的摸索。

三、鄉村旅游“點狀供地”模式的溫州思考

(一)溫州市鄉村旅游“點狀供地”模式發展現狀

2015年浙江省開展低丘緩坡“坡地村鎮”建設用地的試點工作以來，溫州市政府及各地積極出臺相關法律法規支持鄉村旅游創新用地，加快推進“點狀供地”。2018年溫州市委出臺《進一步加快現代服務業高質量發展的若干政策意見》，對旅游產業加強保護，供地采取劃撥方式，對一些用途單一的建設用地進行規劃;用途多樣且具有經營性用途的，主要用招標拍賣掛牌方式。對鄉村旅游建設重點支持，提高鄉村旅游建設用地占國有土地比重。各地區也積極出臺相關政策措施，瑞安市于2016年出臺《瑞安市重大旅游項目用地管理辦法》，不斷改革創新項目審批流程以及管理內容，保障旅游用地、實施差別化用地，分地化管理，逐步解決融資難，審批流程復雜，管理不當等問題，并開展高樓鎮五谷小鎮、禾竹農業生態園等試點項目。鹿城金岙谷鄉村休閑項目、泰順華東大峽谷等文旅項目中也積極貫徹坡地開發政策，對土地進行點狀利用、點狀供地，垂直開發等方式。然而在實踐中，規劃不當，與土地利用、城鄉規劃沒有很好的銜接，導致用地批報出現問題。

(二)推進“點狀供地”政策，助推溫州鄉村振興

1.完善文旅項目的建設規劃。在調研中，筆者發現溫州個別傳統村落盲目開發，打著鄉村旅游的旗號，對歷史建筑，自然景觀進行人為破壞，將古民居古建筑全盤推翻盲目照搬外國建筑風格，搞得不倫不類，浪費舊有的歷史建筑、村落規劃、自然景致。通過對浙江省“點狀供地”成功模式的總結可知，項目規劃應因地制宜，與當地傳統文化相結合，將建筑與環境相結合。堅持規劃先行，對土地利用、產業布局、生態保護、文化融合和歷史傳承等進行全面統籌。2.優化用地審批流程。與其他地區相比，溫州的“點狀供地”模式項目審批耗時較長，效率不高。要具有前瞻性的制定詳細科學的控規規劃，與國家相關政策相結合，簡化操作流程，改革項目審批手續，優化審批流程、提高審批速度。“點狀供地”作為新興的供地模式，對控制性詳細規劃體系提出了全新要求:現行控制性詳細規劃主要適用于“塊狀用地”，通過對整體地塊制定強制性的指標以達到開發建設管控的目的;“點狀供地”則需要將控制性詳細規劃及概念性規劃和修建性詳細規劃進行結合，有利于“點狀用地”政策的準確執行與落實。

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作者：李雨人