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摘要：由美國次貸危機引發的金融危機，暴露出世界各國金融監管體系存在的不足，本文以金融危機為背景，對美國金融監管體系進行剖析，從而提出參照美國傘形監管模式，結合我國實際，建立一套有自己特色的金融監管體系。

關鍵詞：金融危機；監管體系；改革；啟示

一、金融危機暴露出金融監管體制存在的弊端

本次金融危機的產生和蔓延暴露出國際金融監管體制的諸多問題，主要包括以下幾個方面:

（一）多頭監管致重復監管，阻礙行業順暢發展。在金融活動多元化的進程中，對某一監管對象所出現的監管體系機構眾多、權限互有重疊、監管標準不一致是很多國家金融監管體制中共有的問題。多頭監管常常會發生“誰都管”或“誰都不管”的現象，甚至由于監管領域界限不清和責任不明還會出現監管部門為了獲取更多的監管對象，存在放松監管要求的動機。以金融危機中的美國銀行監管為例，由于銀行業的監管分散在5個聯邦機構中，每個聯邦機構都有管理權，但同時沒有一個機構擁有足夠的法律授權來負責金融市場和金融體系的整體風險。美國金融監管機構既有聯邦的，也有州一級的，針對不同的業務領域，設立了不同的監管機構。以花旗銀行為例，它不但要受到貨幣監理署、聯邦儲備銀行、聯邦存款保險機構、儲蓄機構監管署以及證券交易委員會的監管，還要受到50個州的地方監管者的監管。這些機構之間存在著交叉和重復監管的現象。沒有任何單一金融監管機構擁有監控市場系統性風險所必備的信息與權威，現有金融監管部門之間在應對威脅金融市場穩定的重大問題時缺乏必要的協調機制。由于監管目標和監管文化的不同，各監管機構在金融機構新設標準、信息報送格式和程序、內部風險控制制度、資本充足率標準、高級管理人員資格審查、金融機構兼并收購等各個方面幾乎都存在不同的規定。大型金融集團每年僅在年報的準備和報送上就得花費至少2個月的時間。金融機構還常常因同一件事、在同一個部門（或子公司）不停地接受不同監管機構的現場檢查。近年來，一直有業界人士抱怨，金融監管體系不僅機構太多，而且權限互有重疊，在全球金融市場密切相連的情勢下，這種過度監管會影響金融業順暢發展。

（二）空白監管致監管真空，影響行業規范發展。當前，隨著金融市場的不斷發展，金融業務交叉，金融創新往往同時涉及銀行、保險、證券等多個業務領域，往往使交叉領域出現監管真空，而且近年來監管領域呈現空白不斷增多的趨勢。有學者認為，這次美國金融危機的根源之一就在于對從事混業經營的金融集團，缺乏統一協調的監管框架。由于對集團沒有單一最終監管者，而實行“功能性”監管，集團內職能劃分不明確的業務就無人監管，形成監管漏洞和空白。集團內從事類似業務的不同行業的部門之間則可能進行監管套利。還有，我們知道，20世紀90年代初，美國主要的商業銀行和證券公司都建立了衍生產品部，大力拓展結構化產品業務。這些結構化產品已經不是傳統意義上的期權、期貨或掉期產品，而是多種基礎產品與多種基本的衍生產品的復雜混合體。10多年過去了，盡管結構化產品已經成為金融機構的重要收入來源，至今沒有一個監管機構宣稱對這些產品的運行、風險揭示、投資者保護和運作負有監管責任，監管權力的分散容易導致監管空白。隨著投資銀行業務的興起，金融機構杠桿比率不斷上升，金融產品的品種不斷增加;金融機構過度冒險，監管部門卻存在監管真空，造成風險不斷累積，影響行業規范發展，最終導致金融危機。

（三）金融監管改革落后于金融業發展的步伐。金融業發展快、創新快，其發展特點要求金融監管體制能夠根據市場的發展進行調整，并與金融市場的發展階段相適應。但是，當前很多國家的金融監管體制落后于金融市場，末端監管已影響到行業健康發展，甚至會引發行業風險。以美國為例，美國1999年的《金融服務業現代化法》極大地改變了金融業的面貌，但并沒有真正改革監管框架。《金融服務業現代化法》允許成立金融控股公司，使其可以從事商業銀行、投資銀行和保險業務混業經營，但并沒有真正指定金融控股公司的監管者，而是采取了所謂的“功能性”監管模式，即美聯儲和OCC監管商業銀行部分，SEC監管投資銀行部分，各州的保險業監管機構監管保險業部分。《金融服務業現代化法》為銀行從事跨業經營鋪平了道路，但沒有解決跨業金融集團的監管問題。隨著全球化的發展和金融機構綜合化經營及金融市場之間產品創新的發展、交叉出售的涌現和風險的快速傳遞，原有的監管體制滿足不了快速發展的金融市場的需求。監管始終落后于市場發展，待問題出現后，監管措施才能做出調整，監管始終做些修修補補的工作，而沒有進行行業的有益引導；監管部門掌握的信息滯后于金融機構，技術落后于金融市場，無法有效監管高度混業經營的金融市場，造成了監管的錯位和滯后，削弱了金融監管的競爭力，更無法化解其運行過程中的潛在風險。當采取政策干預時，往往達不到預期效果。這是一些國家金融監管中存在的共性問題。

二、美國金融監管體制改革動向

隨著經濟全球化步伐的加快和金融形勢出現新的變化，國際金融監管層和業界人士已就金融監管體制改革的必要性形成共識，而愈演愈烈的金融危機則加劇了改革的緊迫性。以美國為首的西方國家開始對金融監管進行改革以維護金融市場的穩定，國際金融監管體制正在經歷一輪新的變革。

2009年6月，美國政府正式公布了自1929年"大蕭條"以來最徹底的全面金融監管改革方案，稱之為美國金融監管體系改革的"白皮書"。這份改革方案幾乎涉及美國金融領域的各個方面，從更嚴格的消費者保護政策到出臺對金融產品更為嚴格的監管規則，這一計劃把目前游離在監管之外的金融產品和金融機構，都要置于聯邦政府的控制之下。改革目的旨在全面修復美國現有金融監管體系，防止類似當前危機的再度發生。

（一）加強對全部金融機構的整體監管。白皮書建議，所有可能給金融系統帶來嚴重風險的金融機構都必須受到嚴格監管，避免“多頭”、“空頭”監管。為此，政府將推行以下六方面改革：成立由美國財政部領導的金融服務監管委員會，以監視系統性風險；強化美聯儲權力，授權美聯儲解決威脅整個系統的風險累積問題，監管范圍擴大到所有可能對金融穩定造成威脅的企業。除銀行控股公司外，對沖基金、保險公司等也將被納入美聯儲的監管范圍；對金融企業設立更嚴格的資本金和其他標準，大型、關聯性強的企業將被設置更高標準，美聯儲擁有銀行資本金要求方面的最終決定權，并對這些公司的高管薪酬以及金融市場交易系統的監控權力納入美聯儲的范圍；成立全國銀行監管機構，以監管所有擁有聯邦執照的銀行；撤銷儲蓄管理局及其他可能導致監管漏洞的機構，避免部分吸儲機構借此規避監管；對沖基金和其他私募資本機構需在證券交易委員會注冊。

（二）加強對金融市場的全方位監管。白皮書建議：強化對證券化市場的監管，包括增加市場透明度，強化對信用評級機構管理，創設和發行方需在相關信貸證券化產品中承擔一定風險責任。全面監管金融衍生品的場外交易，將聯邦監管范圍擴大到金融市場監管的灰色地帶，復雜衍生品交易以及抵押貸款擔保證券的交易都將置于監管之內，其中加強對對沖基金和場外交易市場（OTC）最為典型。賦予美聯儲監督金融市場支付、結算和清算系統的權力。

（三）保護消費者和投資者權益。白皮書建議，為了重建對金融市場的信心，需對消費者金融服務和投資市場進行嚴格、協調地監管，政府必須促進這一市場透明、簡便、公平、負責、開放。建立消費者金融保護局，以保護消費者不受金融系統中不公平、欺詐行為損害，對消費者和投資者金融產品及服務強化監管，促進這些產品透明、公平、合理。提高消費者金融產品和服務提供商的行業標準，促進公平競爭，保護抵押貸款、信用卡和其他金融產品消費者的利益。（四）加強國際監管合作。白皮書建議，改革企業資本框架，強化對國際金融市場監管，對跨國企業加強合作監管，使各國的政策相協調，以創立一個相容的監管架構并且強化國際危機整體應對能力。具體舉措包括制定相似的信用衍生產品監管規定，在對大型跨國金融機構進行監管方面簽署跨境協議，以及與海外監管機構進行更好合作等。

三、對我國未來金融監管改革發展方向的幾點啟示

金融危機中凸顯出的投機破壞性問題，促使我們認真思考金融監管與金融危機的關系，美國的金融監管體系的改革給予我們一個啟示：加強金融監管改革創新是維護國家經濟安全的重要保證。借鑒于此，對于我國金融監管改革建議如下：

（一）混業經營、統一監管成為金融監管的一個發展趨勢。隨著經濟的不斷發展，金融結構也變得日益復雜，一些新的金融工具如銀證合作、銀行與基金合作、投資連接保險產品等在我國不斷涌現，混業經營初見端倪，證券、銀行、保險三者之間的界限越來越模糊，這對現行分業監管的有效性提出了嚴峻的挑戰。目前我國金融市場上已經出現了若干真正意義上的金融控股公司。以中國平安為例，該公司已經獲得了保險、證券、銀行、信托、資產管理等幾乎所有金融汗液的牌照，成為一家真正意義上的“金融百貨公司”。對于任何一家這樣的全能金融公司而言，都存在通過轉移定價和資源調配來規避“一行三會”監管的空間。當前的“一行三會”監管體制在混業經營趨勢下，弊端日益暴露，在交叉業務領域各監管機構爭權力、推責任的情況嚴重。“一行三會”的監管體制也使監管運行成本膨脹，監管效率下降。盡管分業經營、分業監管模式基本適合我國金融市場發展的現狀。但金融混業經營的發展趨勢與美國混業經營下的金融監管失敗表明，金融監管模式必須適應市場發展變化的需要。為提高我國在國際金融市場的競爭力，我們應在加強金融監管的同時，積極引導并推進混業經營的發展。由此，金融業務間的相互融合與相互滲透將逐漸模糊金融業務邊界與范圍，使得嚴格的分業監管難以有效控制金融風險。混業經營、統一監管已成為新世紀全球金融業的一個發展趨勢。美國的本次金融監管改革藍圖將七家監管機構精簡為三家，在很大程度上是為了改變多頭監管的格局。政出多頭，既讓被監管者感到無所適從，也為被監管者提供了尋租或套利的空間。誠然，我國金融監管體制改革要比其他行政管理體制改革更慎重、更穩妥，是否實行“大部制”也值得探討，但推進金融監管體制改革勢在必行。在金融監管的改革進程中，我國可以首先建立綜合性金融管理機構─中國金融監督委員會，成為全國金融行業監管的總牽頭人，負責統一制定我國金融業的發展規劃，通盤考慮和制定金融法律法規，協調監管政策和監管標準，監督和評估金融部門的整體風險，集中匯總各種監管信息，統一調動監管資源。這一階段，銀監會，證監會，保監會依然要分別在各自監管領域加強監管。從長期看，我國必定走向全面混業，因此等市場發展成熟，金融監管積累一定經驗，可以考慮將銀監會、證監會和保監會等監管機構并入國家金融管理局，由后者成為金融業統一的監管機構，使我國金融監管制度與國際先進的金融監管制度接軌。

（二）完善金融監管機制，不斷提高專業化監管水平。進一步完善金融監管的法律體系，使金融監管有法可依，同時通過廢除、修改、補充和制定等手段，及時對現有的金融監管法律、法規和規章等進行清理和重建。建立金融風險的監管、預警、處置機制，為防范系統性金融風險，維護經濟金融安全，必須建立對金融風險的早期識別、預警和處置機制。在明確監管目標的基礎上，必須著力更新監管的手段和方式，要在強化風險監管這一核心前提下，努力實現監管方式和手段的五個轉變：實現從合規監管為主向合規監管和風險監管相結合的轉變；實現從分割式監管向金融機構法人整體風險監管的轉變；實現從一次性監管向持續性監管的轉變；實現監管重心從具體業務監管向法人治理結構和內控有效性監管的轉變；實現監管方式從定性監管為主向定性監管和定量監管相結合的轉變，以提高風險監管的水平。

（三）建立必要的資金、業務防火墻。建立資金防火墻。禁止或限制資金在金融集團內部的任意流動，保證銀行業、證券公司、保險公司保持一定獨立性。對金融集團自有資金的使用范圍加以明確規定；對銀行系統向金融集團成員機構的貸款和其他信貸延期業務必須有嚴格數量限制，防止銀行因購買不良資產而直接承擔其相關證券部門的風險；對金融控股集團內部資金交易的數額應加以限制，防止大額的不當資金轉移。

建立業務滲透防火墻。嚴格限制銀行與證券子公司之間的業務往來，以防止銀行將資金大量投入股市及由此引起的股市過度投機，保證銀行的安全。

（四）完善金融機構內控制度和外部約束機制。建立健全以金融機構內部控制為基礎的內部自律機制，維護金融企業資產的安全性和流動性，防范經營風險；建立完善的內部風險預警控制機制，以風險為核心對金融機構管理質量進行評估，提高對金融機構的公司治理水準。同時，加強金融業行業自律性組織的建設，制定更為嚴格的行為守則，并對本行業經營者的經營行為進行監督。

建立貨幣政策和銀行監管共享的數據庫，增強監管機構之間必要的信息共享，盡快建立統一的、獨立的、可自動生成統計指標和金融監管指標的金融信息系統，實現信息資源共享。為防止惡性競爭，必須以法規形式明確信息共享的權責。另外，信息披露要進一步透明化，從輿論監督來加強和穩定金融秩序，這需要增強公眾金融意識，普及金融法律法規，提高公眾信用觀念和風險防范意識。

（五）加強國際金融機構監管合作與協調。在經濟全球化、金融一體化的形勢下，金融業務不再局限于某一國家或地區的范圍，我國應主動適應金融監管的國際化趨勢，加強監管的國際合作與協調，參照和依據《有效銀行監管的核心原則》和《新巴塞爾資本協議》，實現對跨國金融機構的有效監管。我國應與其他國家金融當局簽訂雙邊諒解備忘錄，在信息提供、相互磋商、技術合作等方面展開合作。同時，還要發揮各類國際組織和區域性組織在協調國際金融監管方面的作用，建立統一監管的標準和體系，避免監管缺位。

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