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人才法制建設是一項任重道遠的系統工程。近年來，我國人才事業不斷發展，人才法制建設也獲得較快發展，形成了由國家立法和地方立法組成的人才法律法規體系，針對人才隊伍或者人才工作環節的專門立法成為人才法制體系的主體，云南、寧夏、珠海和深圳等地在人才開發相關立法方面進行了一些有益的探索?？傮w看來，我國人才法制建設尚不能滿足人才事業快速發展的需要，有必要推進促進人才開發的相關立法，健全人才隊伍和人才工作環節的專門立法，及時進行法律法規的清理和修訂，加強人才法制建設相關理論研究。

一、人才法制的基本內涵和立法現狀

人才法制化貫穿于人才資源開發和管理的立法、執法等各環節和整個過程。其中，關鍵是人才立法。我國人才立法是一個由國家立法和地方立法組成的、自上而下的法律法規體系。人才專門立法是人才法律法規體系的基礎。目前出臺的人才法律法規，大部分是針對人才隊伍或者人才工作環節的。這些法律法規涵蓋了各支人才隊伍及各個人才開發環節，為我國人才事業的發展提供了基本依據和重要保障。從內容來看，目前我國關于人才的法律、法規、規章和規范性文件主要包括綜合性的人才發展和管理綱要、公務員管理、事業單位和專業技術人才管理、人才市場管理、教育和培訓、吸引留學生和海外人才、人事爭議處理等。從人才類別來看，我國黨政人才隊伍和專業技術人才隊伍立法相對較多，企業經營管理人才隊伍和高技能人才隊伍立法相對較少，農村實用人才和社會工作人才隊伍立法比較匱乏。從人才開發各環節的立法來看：第一，人才培養立法主要是教育、培訓類法律法規。第二，人才引進方面還沒有專門的法律或行政法規。雖然《中華人民共和國出境入境管理法》（2012年）中涉及人才簽證相關規定，但實踐中，人才引進主要以規章、政策文件為主。部門規章主要涉及引進國外智力、外國人在中國就業管理、永久居留、外國專家等；地方性法規和地方政府規章主要涉及國內外人才引進、外國人管理與服務、外國專家等。第三，人才流動方面尚無法律和行政法規層面的專門規范，相關規定散見于《中華人民共和國勞動法》（以下簡稱《勞動法》）（1994年）、《中華人民共和國勞動合同法》（2007年）、《中華人民共和國就業促進法》（以下簡稱《就業促進法》）等法律，業已進入立法程序的《人力資源市場條例》對人才服務各類相關事項進行了規范?，F有部門規章主要涉及人才市場、人才中介機構、工作調配、辭職等。地方性法規和地方政府規章主要是人才流動和人才市場的細化規定等。第四，人才評價方面法律法規體系不健全?！吨腥A人民共和國律師法》《中華人民共和國注冊會計師法》等法律中有一些涉及職業資格的相關規定；行政法規層面有《教師資格條例》；部門規章數量較多，主要涉及專業技術資格評定、職業資格認定和管理、職業技能鑒定、一些行業的專業技術資格評審等；關于人才評價的地方性法規和地方政府規章數量較少。第五，人才激勵立法主要涉及工資、獎勵表彰等，法律層面的專門規范少?！吨腥A人民共和國公務員法》（以下簡稱《公務員法》）等法律中有一些相關規定；行政法規層面主要有工資總額、獎勵條例等；部門規章數量較多，主要為規定、辦法等。第六，人才保障包括權益保障和社會保障，涉及社會保險、勞動就業、休息休假、人事和勞動爭議仲裁等相關立法也比較多。法律層面主要有《勞動爭議調解仲裁法》《就業促進法》《勞動法》《中華人民共和國社會保險法》（以下簡稱《社會保險法》）等；行政法規層面主要有《工傷保險條例》等；部門規章數量較多，涉及人才保障的方方面面；地方性法規和地方政府規章主要是對法律法規的細化等。人才立法大部分是人力資源和社會保障部門制定的部門規章。據統計，人力資源和社會保障部（原人事部、勞動部、勞動和社會保障部）制定的現行有效的規章共計約207部，其中單獨或牽頭制定的有113部，參與制定的94部。人社部單獨或牽頭制定的113部規章中，直接涉及人才開發的約有86部。從制定施行的時間來看，現行有效的86部規章中最早的為1990年，最晚的為2017年，時間跨度為27年。近年來，立法步伐加快。涉及人才培養、使用、評價、激勵的規章，全部或絕大部分為1990—1997年間制定施行的，涉及人才引進、保障的規章多為2006—2017年制定施行的，表明近年來對人才引進和保障立法的重視。從人才開發環節看，涉及人才保障的較多，涉及人才培養、考核獎懲、服務、激勵的較少。人才開發相關規章制定施行的密度呈現出先降后升的過程，涉及人才培養、使用、流動、服務、激勵、權益保障的規章逐漸減少，涉及人才引進配置、社會保障的規章逐漸增加；涉及人才評價、考核獎懲的規章經歷了先減后增的過程，近年來逐步增多。我國一些地區進行了人才立法相關探索。進入21世紀以來，一些省市在促進人才開發的立法方面已經進行了積極的探索。這些地方性法規的出臺，將人才開發相關立法從理論變成了現實，一方面證實了人才開發相關立法的可行性，另一方面也為國家層面制定人才開發促進法積累了有益經驗。2003年，全國人才工作會議召開后，2006年，云南省出臺了《云南省人才資源開發促進條例》；2009年，寧夏自治區出臺了《寧夏回族自治區人才資源開發條例》。2010年《國家中長期人才發展規劃綱要（2010—2020年）》（以下簡稱《人才規劃綱要》）頒布后，2013年，珠海市出臺了《珠海經濟特區人才開發促進條例》；2017年11月1日，深圳施行《深圳經濟特區人才工作條例》。這些地方的人才開發相關立法對人才、人才開發、人才工作、人才開發與管理主體的職責權限等進行了規定。這些規定對國家層面進行人才開發相關立法具有一定的參考價值。由于地方立法在立法權限、立法層級、立法技術等方面有局限性，其相關規定未必全面、準確、合理，不能直接照搬到國家層面的人才開發相關立法之中。在明確立法需求、立法目的和立法思路的前提下，國家層面的人才開發相關立法，可適當參考地方性法規的立法實踐經驗，對相關問題進行合理界定。

二、人才法制建設方面存在的問題

我國人才法制建設方面存在的主要問題表現在以下幾個方面：一是立法體系尚不夠健全。人才專門立法不均衡，立法體系還不夠完整。在專業技術人員管理方面，欠缺綜合性、環節性的人才開發相關法律法規；企業經營管理人才隊伍和高技能人才隊伍立法都相對較少，尤其是法律和行政法規層面的專門規范比較少；農村實用人才隊伍和社會工作人才隊伍立法非常匱乏，層次較高的法律和行政法規欠缺，部門規章和地方性立法也非常少，立法的體系框架尚未搭建起來。人才引進、流動、評價、激勵等環節的立法相對不足，引進國外人才尚無專門立法，人才流動立法并不能完全適應新形勢下市場經濟發展的需要，人才評價基本機制和標準缺少法律依據，人才激勵立法不足。國家層面缺乏統領人才工作的基本法，欠缺一部綱領性、統攝性、基礎性的促進人才開發的法律法規。二是立法層次尚不夠高。部門規章是我國人才法律法規體系的主體，法律和行政法規數量很少。人才隊伍和人才工作的很多環節缺乏專門立法，現有的人才法規體系中政策性的文件居多，許多行之有效的政策未能及時上升為法律，政出多門、政策碎片化成為人才領域的常見問題。三是立法主體責任不清。人才專門立法的制定主體多樣，立法責任不清，容易導致不同部門、不同區域人才法律法規政策的差異，造成爭議，既影響統一開放的人才市場的形成，也不利于人才權益的保障。四是立法質量還有待提升。一些人才法律法規缺乏科學性、可行性和強制性，立法程序不規范，人才立法的公信力和有效性不足，在人才工作實踐中并沒有發揮應有的作用。一些基本問題，包括基本概念、立法目的、立法模式等，尚不明晰，導致法規執行中相關問題的產生。五是法規修訂不夠及時。人才法律法規清理和修訂的頻率總體不高，個別領域人才法律法規滯后。一些人才法律法規制定時間較早，隨著環境和形勢的變化，20世紀80年代和90年代初頒布的部分部門規章、規定辦法已經不適應當前人才事業發展的實際情況，不適應市場需求，顯示出一定的滯后性。

三、推進人才法制建設的對策建議

實現人才發展法治化的目標，有必要繼續堅定不移地走法制建設的道路，推進人才法制建設，建立與我國人才事業發展相適應的人才法律法規體系，確保人才工作有法可依、人才權益依法保障?！度瞬乓巹澗V要》提出：完善保護人才和用人主體合法權益的法律法規。堅持用法制保障人才，推進人才管理工作科學化、制度化、規范化，形成有利于人才發展的法制環境。人才法制建設，最重要的任務是加強人才立法，促進人才法制的立、改、廢進程。應推進國家層面的促進人才開發的相關立法，以地方人才開發相關立法推動人才法制建設，健全人才隊伍和人才工作環節專門立法，及時進行法律法規的清理和修訂，并加強人才法制建設的理論研究。（一）推進國家層面人才開發相關立法。人才開發相關立法是貫徹落實人才強國戰略的現實需求?！度瞬乓巹澗V要》提出，要研究制定人才開發促進法。加強立法工作，建立健全涵蓋國家人才安全保障、人才權益保護、人才市場管理和人才培養、吸引、使用等人才資源開發管理各個環節的人才法律法規。目前，《人才規劃綱要》中的各項人才政策和人才工程都已在全國實施，但促進人才開發的立法工作尚未正式開展。立法工作的基本要求是“問題引導立法、立法解決問題”，人才開發相關立法可以解決人才事業發展的一些難題，建立標準、形成規范、明確導向，為我國人才法制建設的全面推進創造條件。人才開發相關立法可以更好發揮市場決定作用，營造公平競爭環境。人才工作實踐需要從整體出發規范人才事務，解決部門政策的政出多門、交叉重復、相互沖突或矛盾等問題，為發揮市場決定作用奠定法制基礎；人才開發相關立法有利于人才工作長效穩定機制的建立，人才工作中一些好的做法、成功經驗和有效政策通過立法的方式固定下來，能促進人才工作的穩定性和常態化，營造具有國際競爭力的人才環境。人才開發相關立法有助于理順人才開發相關問題，消除相關矛盾和障礙。要對人才開發各類主體的職責進行梳理和法定化，約束和保障各類主體自覺履行職責，進一步規范主管部門的人才工作；要確立人才投入的長效機制，確保投入總量充足、投入結構合理、投入方法科學、投入渠道多元化，避免個別地方或單位對人才投入缺乏前瞻性和長期性；要有效改變當前人才引進的無序現狀，促進人才引進系統化、規范化；要對人才培養進行頂層設計和指導，改善人才培養與產業需求錯位的現狀，明確人才培養應當符合產業需求，重視基本技能；要確立社會化、同行業的人才評價規則，改變重學歷輕能力、重資歷輕業績、重論文輕貢獻的人才評價傾向；要突破人才流動的體制性障礙，建立健全社會整體聯動的人才激勵保障法律制度。促進人才開發的相關立法，可以形成統一規范的規則體系，消除單項法規的片面性和地區的不均衡性。我國人才單項法規較多，卻較為分散，存在重復規定、規定矛盾、法規缺位或不合時宜等問題，需要在國家層面以法律的方式解決單項立法的片面性問題，需要一部具有系統性和綜合性的上位法進行統領并予以規范；地方需要自上而下地進行人才法制建設，需要通過國家層面的促進人才開發的相關立法，授予或放開地方相關責權，形成統一規范的上位法，消除地區立法的不均衡性。促進人才開發相關立法可以“一站式”保護人才權益。法治與其他社會治理的優勢在于其可預見性、可操作性和可救濟性，促進人才開發相關立法具有對人才權益全方位、“一站式”予以保障的法律意義，可以將與人才權益相關的、零散的或碎片化的法律法規政策整合起來，為人才打造一個公開、透明、堅實、立體的權益保護罩，建立強有力的約束懲戒機制，營造有利于人才發展的法制環境。促進人才開發相關立法可以為人才工作提供方向指引、原則依據和具體的操作辦法，對于全面推進我國人才法制建設、促進人才事業發展具有重要意義。（二）以地方相關人才立法推動人才法制建設。一些地區在人才相關立法方面的先行先試，可以助推我國人才法制建設的進程。在《人才規劃綱要》頒布之前，已經有一些地方制定了人才方面的地方性法規，云南和寧夏分別于2006年、2009年頒布的地方人才立法法規內容相對滯后，沒有根據《人才規劃綱要》及時調整和修訂，實施效果不太明顯。在《人才規劃綱要》頒布之后，珠海頒布的人才地方立法內容在體現珠海特色，體現社會經濟發展對人才發展的需求，營造法治環境、集聚所需人才方面取得了一定的成效。同時，深圳市人才立法著眼于統籌開發、解放人才，立法目的明確；理清了體制，明晰了職責，人才工作規定比較具體，具備實踐可操作性；勇于創新，放寬規制，突破了上位法的一些制約，完善人才服務，增強人才激勵，保障人才權益。目前還有一些地區如南通市、萊蕪市等正在進行人才立法研究探討，相關的人才條例也在制定之中。為促使地方政府提升依法行政水平，2015年3月15日，十二屆全國人大三次會議通過的《關于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》完成了《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）實施15年以來首次修改，修改后的《立法法》賦予設區的市地方立法權，將享有地方立法權的49個較大市擴大至了全部284個設區的市，解決了經濟社會發展過程中大量事務無法可依的情形，加快了推進地方立法進程。地方立法獲得較大權限范圍，在人才立法方面可以進行更大膽的探索，進一步促進我國各地的人才法制建設。（三）健全人才隊伍和人才工作環節的專門立法。健全人才法律法規體系，提高立法層次，是未來我國人才法制建設的重要任務。我國人才隊伍和人才工作環節有一系列的專門立法。從人才隊伍立法來看，我國黨政人才隊伍立法最為豐富，形成了以《公務員法》為首的相對健全的法律法規體系；專業技術人才隊伍立法相對較多，法律、行政法規、部門規章、地方性法規和地方政府規章都有相關規范。從人才開發環節立法來看，人才培養立法較為健全，以教育類立法、職業培訓類立法為主體，基本建立起一套自上而下的法律法規體系；人才保障立法也比較豐富，尤其是隨著《社會保險法》的出臺，圍繞人才權益保障和社會保險的相關法律法規體系正在逐步形成。針對我國人才隊伍和人才工作環節專門立法的現狀，需要繼續完善人才相關法律法規，要針對重點隊伍與薄弱環節，開展調查研究，集中攻克難點問題，建立起適應不同人才隊伍和人才工作環節特點的人才專門立法體系。（四）及時進行法律法規的清理和修訂。人才法制建設要與國際競爭環境和國情緊密聯系。法律具有“有限性”，作為一種社會規范，必然受到社會經濟條件的制約，人才法制建設是一個與時俱進的長期過程，與經濟社會的發展演進程度密切相關。我國人才法制建設，是與國家不同歷史階段的人才事業發展和法制建設狀況相適應的，具有長期性和復雜性。人才法律法規應當契合國家人才事業發展的現實需要，回應國家人才事業面臨的現實難題，保持穩定性與發展性的統一。因此，立足當前我國人才事業發展的實際，放眼全球人才流動和競爭的態勢，結合人才工作實踐需要和人才理論研究的成果，有計劃、有步驟地對我國的人才法律法規進行清理和修訂，是我國人才法制建設的重要內容。回顧我國法制建設歷程，比較集中的人才法律法規清理和修訂主要有兩次。第一次是在20世紀80年代，為了適應改革開放的需要，清除遺留制度的消極影響，黨和國家對1978年以前頒布的法律法規進行了集中的清理和修訂。第二次是在20世紀90年代，隨著中國特色社會主義市場經濟體制的確立，計劃經濟時期頒布實施的許多法律法規已經不能適應市場經濟發展的需要，這一時期許多法律法規相繼被廢止或者修訂。當前，加快轉變經濟發展方式、推進經濟結構戰略性調整，已成為我國當前十分重大而緊迫的任務，人才驅動創新，創新驅動發展，我國經濟新常態下經濟發展的新引擎之一是推動“大眾創業、萬眾創新”，核心問題是“擇天下英才而用之”，形成“人人皆可成才”的發展環境，適應實踐需要，與快速變革的要求相適應，需要及時對人才法律法規進行清理和修訂，以契合人才發展方向，消除阻礙人才發展的瓶頸，推進人才法制建設，實現人才事業發展法治化。（五）加強人才法制建設的理論研究。人才法制建設關涉的問題覆蓋面廣，難度很大。目前人才立法理論研究的深度和廣度仍然不夠，我國人才法制建設的進步，需要進一步深入的理論研究。一是要對一些基本問題進行長期跟蹤研究。人才法制建設是一個復雜的系統工程，在研究中要有整體視野和系統思維，分清主次，找出其中最基礎、最關鍵、最突出的問題，關注終極目標，為人才法制建設奠定理論基礎。二是要梳理分析我國人才法律法規現狀。目前我國人才開發立法的現狀尚缺少有說服力的梳理和統計分析，缺乏對我國人才立法的整體狀況的科學判斷。需要著眼中國特色社會主義法律體系的全貌，從憲法、法律、行政法規、部門規章和地方性法規等各個層面，全面、精細地梳理我國的人才開發立法現狀。三是要研究國外人才法制建設的基本經驗。對美國、英國、法國、德國、韓國、日本、新加坡等國的人才法制建設狀況進行深入研究是非常必要的，通過研究可發現一些較為成熟、實踐有效的人才立法經驗，為我國人才法制建設提供參考和借鑒。四是要對人才法制建設相關問題進行調查研究。了解各主體對人才法制建設的基本看法、期望和要求。研究立法背景和立法的條件成熟度,明確立法的重要性和可行性；研究立法目的，明確立法的基本思路；研究立法的功能定位，明確立法的調整對象，確定各類主體的權利義務關系和相關法律責任；研究國家人才安全保障、人才權益保護、人才市場管理和人才培養、吸引、使用等人才開發與管理環節的制度問題，明確人才立法的邊界。人才立法研究所關涉的問題，不僅包括理論層面上相關概念、立法定位、立法原則、立法目的的探討，以及立法所調整的權利義務關系該如何規范等問題，還包括實踐層面人才開發的體制機制創新、立法的技術與路徑等問題，要研究需要通過立法來促進的人才開發內容。人才開發內容是非常寬泛的，包括人才的規劃、培養、引進、使用、評價、流動、服務、選拔、任免、激勵、保障、投入等。這些內容中，有的已經具有比較完善的立法規定，有的牽涉非人才立法體系與對策研究[J].法制現代化研究,2000(00).常繁雜多樣的政策，有的則會不斷發生變化。人才開發的哪些內容需要立法，哪些不適合立法而需要運用政策，對于需要或可以立法的內容，應當進行原則性規定還是具體規定，應采取哪些具體措施，都有必要進一步深入研究。

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作者:袁娟 單位:中國人事科學研究院法制與績效研究室