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一、草原監理體系現狀

1．機構設置。根據1989年11月1日頒布的《青海省實施〈中華人民共和國草原法〉細則》精神，1991年7月10日，經省政府批準成立了青海省草原監理站，之后各市州、縣(市)也相繼成立了相應的草原監理機構。截至2015年12月31日，全省共設立草原監理機構48個。其中，省級草原監理機構1個，市州級草原監理機構8個，縣級草原監理機構39個。2．管理體制。根據省編委《關于成立青海省草原監理站的批復》(青機編發〔1991〕100號)精神，省草原監理站隸屬原省畜牧廳管理，為副處級事業單位，核定副處級領導職數1名，事業編制9名。2003年5月原省畜牧廳與省農業廳合并為省農牧廳，同年9月，經省編委批復，省草原監理站被核準為正處級行政管理類事業單位，隸屬省農牧廳管理，列事業編制12名，核定處級領導職數2名(正處1名，副處1名)，經費實行全額預算。2004年2月，按照省人事廳《關于青海省草原監理站等單位納入依照國家公務員制度管理范圍的批復》(青人公字〔2004〕43號)精神，省草原監理站人員編制參照公務員管理。2014年新增軍隊轉業干部編制2名，目前共有編制14名。全省參照公務員法管理的草原監理機構共17個，其中省級1個，市州級1個(果洛州)，縣市級15個。各地草原監理機構中，市州級均為科級建制;縣級除黃南州澤庫、河南縣、海西州格爾木、德令哈市草原監理站為正科級外，其余多為股級。3．人員編制。截至2015年底，全省縣級以上草原監理機構在編人員共有481人。其中，省草原監理站在編人員13人;市州級草原監理站在編人員85人，果洛州草原監理站為單設機構，玉樹、黃南、海北、海南、海西5州草原監理站與草原站合署辦公，海東市和西寧市草原監理站與畜牧獸醫站合署辦公;縣級草原監理站在編人員383人，除烏蘭、門源、天峻、樂都、化隆、循化、貴南、興海、瑪沁、治多等10個縣為單設機構外，其余各縣的草原監理站均與草原站合署辦公。4．工作職能。各級草原監理機構成立初期，職責單一，主要是宣傳貫徹《草原法》和《青海省實施〈草原法〉辦法》，查處草原違法案件，保護草原及草原建設設施。隨著草原生態保護建設任務的不斷加大，草原監理機構的職能也有了相應的加強。目前，全省各級草原監理站主要承擔著以下的工作職責:宣傳貫徹草原法律、法規和規章，監督檢查草原法律、法規和規章的貫徹執行;依法對違反草原法律、法規和規章的行為進行查處;負責辦理草原承包經營權、草原使用權的登記、造冊和發證的具體工作;負責草原權屬爭議的調解;負責草原動態監測工作，指導監督草畜平衡工作;負責草原防火的日常工作，協助有關部門做好草原防火項目管理的具體工作;配合各級草原行政主管部門落實草原補獎政策;辦理其他有關草原監督管理的事宜。5．隊伍結構。全省草原監理人員從知識結構看:文化程度達到碩士研究生的5人;大學本科206人，占42．8%;大專185人，占38．46%;中專以下74人，占15．38%。從專業結構看:草原專業人員218人，占45．3%。法律專業人員26人，只占5．4%。其它專業人員224人，占到了46．56%;有行政執法證的人員346人，占71．9%;男性273人，占56．7%;女性209人，占43．3%。

二、存在的突出問題

全省草原監理機構成立之初，業務比較單一，職責范圍簡單。隨著國家生態保護建設力度不斷加大，特別是草原生態保護補助獎勵政策實施后，對草原監理工作提出了新任務和新要求，草原監理已延伸到草原生態保護、管理和建設的各個方面，各級草原監理機構的工作職責有了新拓展，任務量大幅增加。2015年中共中央國務院印發了《關于加快推進生態文明建設的意見》和《生態文明體制改革總體方案》，對草原生態文明建設提出了新的要求和目標，而我省草原監理體系建設與草原生態保護建設要求不同步，與新形勢下的新要求還有一定的差距。主要表現在以下幾個方面:(一)機構建制不統一，監管職能較弱。全省48個草原監理機構，大多與草原站或畜牧獸醫站合署辦公，機構、編制、經費、人員、職責不明確，出現了哪頭緊抓哪頭，草原監理工作時斷時續，弱化了草原監理工作職能。2016年1至3月，海東市6縣相繼在行政事業單位機構改革當中撤銷了草原監理機構，其草原監理職能由新成立的縣農業綜合執法大隊承擔，部分人員計劃將隨編劃入執法大隊，但草原防火職能不明確，暫由縣草原站負責。下一步如何開展草原執法和防火工作，尚需進一步銜接和規范。(二)隊伍力量薄弱，業務素質不高。草原監理工作既有較強的草原和法律方面的專業性，又有行政管理性。各級草原監理機構普遍存在著人員編制少、業務素質不高和非草原和法律專業人數過多問題。據調查現狀來看，全省草原監理人員2011年為601名，2014年為547名，2015年全省為481名，人員流動性較大，總體呈減少趨勢。大專以上人員為425人，占77．7%，與往年相比，文化水平顯著提高，但非專業人員比較多，占46．56%。同時，因受編制限制，大專院校草原、法律專業畢業的學生，很難補充到草原監理隊伍中，草原監理隊伍缺乏新鮮血液。(三)投入相對不足，監理手段落后。長期以來國家沒有草原監理專項經費和草原監理體系項目支撐，州縣兩級又沒有將草原監理的各項業務工作納入財政預算，沒有給予資金支持。我省牧區氣候惡劣、海拔高、面積大、戰線長、交通不便，工作成本高，而州縣兩級草原監理機構基礎條件差，交通、通訊和辦案取證設備缺乏，經費嚴重不足，難以保障草原監理工作正常運轉。草原監理工作一直處于被動局面，職能難以體現，作用難以發揮，難以做到對草原生態環境保護的全覆蓋。

三、加強草原監理體系建設的思路及總體設想

圍繞國家加強草原生態保護建設和建立草原生態保護補助獎勵機制這一重大機遇，按照國務院《關于促進牧區又好又快發展的若干意見》中提出的“機構設置合理、隊伍結構優化、設施裝備齊全、執法監督有力”建設草原監理體系的目標，認真貫徹落實省委、省政府“進一步強化草原監理機構能力建設，在牧區半牧區健全草原管理機構，在農牧部門內設副科級草原監理單位，人員編制由各縣在現有編制內統籌解決。配齊配強執法人員，切實提高監管能力和水平”的精神，以健全體系、完善功能、強化服務為目標，以保護草原生態為重點，加強草原監理體系建設，理順草原監督管理體制，加快基礎設施建設步伐，增強草原執法人員裝備力量，完善草原承載力監測運行機制，全面提高執法隊伍的整體素質和水平，努力造就一支政治堅定、業務精通、作風過硬、裝備精良、高效廉潔的草原監理隊伍，為加強草原生態保護建設和維護草原生態安全保駕護航。(一)單設參公，健全機構。依據《中華人民共和國草原法》和《青海省實施〈中華人民共和國草原法〉辦法》的有關規定，本著“機構全、責任明、體制順”的原則，結合事業單位機構改革，建立健全權責明確、管理有序、監督有效、保障有力的草原監督管理體系。一是單設州、縣草原監理站，納入參照公務員管理的行政執法單位，建制相應提高，即在州(市)設副縣級草原監理機構，在縣級設副科級草原監理機構，加強草原監理的領導力和對草原法律法規的執行力。二是將各級草原防火辦公室設為常設機構，專職負責草原防火工作。三是設立鄉級草原監理機構。在鄉鎮增設或依托農牧業綜合服務站增掛草原監理機構牌子，明確鄉級草原監理機構的工作職能。(二)核增編制，壯大隊伍。按照立足當前、謀劃長遠的要求，根據各級草原監理機構在草原生態保護建設擔負的任務量，本著“區內統籌，區內調劑”的原則，加強草原監理隊伍建設。一是在現有人員的基礎上，將省級草原監理機構編制核定到35名;州級草原監理機構編制核定在15名;縣級草原監理機構編制核定在15人以上;各鄉鎮增設2—3名草原監理人員編制;結合草原生態管護公益性崗位工作，按每3萬畝草原設置1名的標準，配置村級草原管護員。二是落實各級草原防火人員編制，扭轉我省草原防火沒有專職人員的局面，確保草原防火工作常態化正常運轉。三是通過多種形式，從高等院校、其他行業吸納引進具有草原或法律專業和實踐經驗的人員，充實壯大草原監理隊伍。(三)加大投入，保障經費。按照黨中央、國務院和省委、省政府提出的逐年提高投入“三農”資金的比例要求，依據國務院《草原防火條例》和《青海省實施〈中華人民共和國草原法〉辦法》的規定，在資金投入上加大對草原監理體系建設的傾斜力度，建立穩定的資金投入保障機制，將草原監督管理工作的發展納入本地區國民經濟和社會發展計劃，依托國家實施的一系列草原生態項目工程，進一步加大本級財政基礎設施建設投入力度，并配備相應的裝備與設施，不斷改善一線人員工作條件和工作環境。同時將草原監督管理工作經費納入本級財政預算，并保證及時到位，保證草原監督管理工作正常運轉。(四)加強培訓，提高素質。建立健全草原監理人員的業務培訓和考核機制，積極開展草原監理人員的業務培訓，全面推行管理人員持證上崗制度。同時，加強內部管理，認真抓好草原監理人員的素質提升工程，通過以會代訓、專題培訓、知識更新、聘請專家講座等多種形式，不斷提高工作人員的駕馭工作的能力和水平，造就一支政治合格、業務精通、作風過硬、高效廉潔的草原監理隊伍。(五)加強領導，形成合力。草原監理機構作為各級政府和行政主管部門的職能機構，已成草原生態保護、建設和管理的中堅力量，作用發揮的越來越為明顯。各級政府和草原行政主管部門切實加強對草原監理機構的監督、管理和領導，把草原監理工作納入重要的議事日程，加大指導和支持力度，解決草原監理工作中存在的突出問題，加強能力建設，并要協調各方密切配合開展草原生態保護、建設和管理，形成工作合力，促進草原生態良性發展。