導語：權力清單制度建設的瓶頸與解決路徑一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：政府權力清單制度是建設法治政府的一項制度創新，明確定位了政府、市場、社會三者之間的關系，劃分了政府權力的邊界。權力清單制度建設剛剛起步，面臨一系列實踐層面上的新問題，有些省份在進行試點的過程中總結了一些制度建設的經驗，以這些經驗為鏡鑒，加強權力清單制度建設的頂層設計，明確制度建設的主體，建設清單制度有效運行機制，形成有效的監督保障屏障，以期探尋權力清單制度有效運轉的路徑。

關鍵詞：政府；行政權力；清單制度

政府權力清單制度是建設法治政府的一項非常重要的制度創新，針對的是政府管理的本源性問題，也是落實“把權力關進制度的籠子”的一項有效手段。十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中指出，推行政府權力清單制度，堅決消除權力設租尋租的空間。政府權力清單制度的出發點是要明確劃分出政府在進行管理時的權力界限，解決管理中出現的行政越權、行政濫權和行政不作為的問題。這項制度作為行政體制改革的有力抓手，具有很強的可操作性。許多省市正在進行緊張的清理、歸類、論證，也成為媒體報道、公眾熱議的焦點。在實踐的歸類整理和權力理清時，各省市由于地區不同、權力分類不同，在權力清單編制的過程中出現了很多需要詳細論證的問題。針對這些問題，應建立新的制度體系，確保在推行政府權力清單的過程中能夠正本清源，達到改革想要的政府管理層次躍升，法治政府成功構建的目的。

一、政府權力清單編制的預期效果

建立政府權力清單制度，決不是對行政權的簡單羅列和梳理，而是通過對權力的準確定位，解決好政府與市場之間、政府的層級之間、部門之間如何規范劃分權力，以此為基礎來實現政府組織結構體系的再造，實現政府有效管理的目的。

（一）政府權力的法治化

一個合法的政府更容易推行一系列公共政策，因為會得到民眾自覺的支持，從而提高政府的能力。同時，由于民眾對政府的高度認同，人們服從政府不是基于恐懼受到懲罰，而是基于個人的義務，具有合法性的政府往往只需較少的統治和管理成本。[1]政府的行政權在行使的時候應有有效約束，才能體現法治政府建設的現實意義。所謂權力清單制度，是指政府及其部門或其他主體在對其所行使的公共權力進行全面梳理基礎上，將職權目錄、實施主體、相關法律依據、具體辦理流程等以清單方式進行列舉，并公之于眾。[2]簡言之，權力清單制度是政府及其部門或其他主體以“清權、確權、配權、曬權和制權”為核心內容的權力革命，直觀的體現了政府權力的合法性。行政機關不得法外設定權力，沒有法律法規依據不得作出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的決定。

（二）體現政府權力的有限性，建設有限政府

權責清單制度建設是建立有限政府的有效路徑。在重新梳理政府與市場、政府與社會的關系上，合理界定政府職權。[3]權力責任清單制度使政府與市場、社會三者的關系定位更加明確。市場在資源配置中起決定性作用，社會組織的規模不斷擴大，在社會生活中發揮的作用越來越大。而政府的職能定位就是市場監管、制度設計、公共服務等等，政府權力只能在某個部門、崗位被明確規定的權責范圍內活動，真正做到“法無授權不可為”，清單之外無權力，明確政府權力的邊界，優化社會治理模式。

（三）體現政府權力公開，建設透明政府

“權力清單”就是要強拆權力封閉運行的“黑箱”，撕下公權力的神秘面紗，讓老百姓充分了解政府部門的權力行使流程，讓政府掌握的公共資源和公共權力呈現在陽光下，讓政府樹立權力有邊界的職責意識，實現政府體系上下層級、各級政府之間事權劃分的涇渭分明。讓隱藏的權力、隱含的權力、隱蔽的權力無處“藏身”，披露于社會和公共視野之中。[4]行政相對人能夠了解政府部門權力的內容和范圍，了解政府部門應該做什么，怎樣做，不應該做什么，了解行政權力運行的程序，保障行政相對人的知情權、參與權和監督權。行政主體依照清單約束行政行為，通過權力清單實現公開透明。

二、權責清單制度建設的瓶頸分析

（一）權力清單在編制的過程中，各單位的編制人員掌握

權力編制的尺度不同，導致權力數量差距太大同一類的行政處罰權或是行政強制等權力，有的統一成一類行政權，而有的直接羅列成各項分散的權力。從各地政府公布的清單權力數來看，湖北省共4313項，廣東省廣州市共4972項，四川省成都市共7437項，河北省邯鄲市共2272項，浙江省富陽市共4825項，北京市西城區共6636項，浙江省義務市共5139項。就行政首長權力數而言，邯鄲市市長92項，北京市西城區區長19項。同時，一個省的不同地市，清單中權力總數差異很大，有的地市權力總數為1000多項權力，而有的地市為2000多項權力，這樣如果放在橫向進行比較，會引起質疑。

（二）權力類型的標準不統一

比如關于非行政許可項目要求一律取消，但在編制過程中，有些非行政許可項目實際上合并或捆綁到其他權力中去了。有些地方把行政許可項目和非行政許可項目分列；有的地方僅把行政外部權力認定為行政職權，而有的地方將行政內部行為與行政外部行為一起進行清理；有的地方權力和職責的區分不明確，在認定的時候不能明確是權力還是職責，以行政規劃為例，大的宏觀規劃被列為權力，小的規劃則被列為職責。行政權力類型的劃分缺乏統一的標準。

（三）權力責任運行機制不成熟，缺乏動態大管理機制

行政相對人對于行政權力和責任清單的運行關注度很高，特別是對一些牽扯到收費項目的清單密切關注。某地一新建居民小區，遲遲沒能辦理房產證，居民請求開發商去房管部門協調辦理，開發商去房管部門申請，但被房管部門以相關費用沒有繳納為理由拒絕辦理，但開發商以該局公布的權利清單為依據認為房管部門沒有把此項收費項目列進去，就不應該視為該部門的權力，不應該收費，因為權力清單沒列權力而發生了扯皮導致居民的房產證長期不能辦理。這些沒有列進清單的權力能夠滿足公共社會管理的需要，但因為法律、法規的滯后而具有存在的合理性，但基于清單之外無權力被舍棄，這樣導致一些管理范圍內的“真空”。

（四）權力責任清單運行的監管機制不完善

監管機制、體制不順暢。各省的監管機構設置不統一，比如《內蒙古自治區行政權力監督管理辦法》中規定“對行政權的監督管理由各級人民政府分級組織實施，具體工作由各地行政機關人民政府分級組織實施，具體工作由各級人民政府法制機構負責執行，各級行政機關在各自職責范圍內做好相應的配合、協助工作。”而《山東省行政權力清單動態管理辦法》中則規定，各級編辦是本級行政權力清單的管理機構。各級政府部門行政權力事項需增加、取消、下放或變更要素的，由實施行政權力的行政機關或單位向本級編辦提出申請，并按規定程序予以調整。此外，編辦還有督促整改的權力。監管主體不同，監督機制沒有理順。

三、權力責任清單運行機制構建的路徑分析

（一）統一清單的設置標準，處理好上下級清單設置主體的關系

加強清單的頂層設計，頂層設計是基礎。各省在制定清單之前，首先要明確各自部門的職責，對職能部門的各項權力和責任事項事前調研、考察，對行政權分類和行政權的定性問題集中攻關研究，了解具體權責分布狀況。同時對各地市權力事項進行統一摸排，對各自職責范圍內的權力提供權力清單范本，明確行政許可、行政處罰、行政強制、行政確認、行政獎勵等事項的范圍。加強清單的制度設計。清單制度的建立分為兩個步驟，也即清理與公開。清理是公開清單的前提，對權力的清理包括清除法外權力和不合上位法規定的權力，梳理權力的性質、名稱、主體、對象、依據、條件、內容、運作流程、方式等要素，實現權責邊界和權力底數清晰明確。統一權力清單標準，權力責任清單制度的成敗就在于標準能否統一。權力清單設計要做到權力梳理標準“三統一”，即依據標準統一、職權標準統一、權力類型標準統一。依據的標準統一，行政權所依據標準的列舉統一明確，法律、行政法規、地方性法規、規章、規范性文件這幾類要明確對應關系，由法律設定的權力，決不能把法規和其他規范性文件列為權力依據。職權標準統一，處理好行政權力和行為之間的對應關系，行政相對人能夠明確行政主體的行為明確是由行政權力的具體體現，能夠體現行政行為的合法、合理、程序正當等。權力類型標準統一，行政行為的理論和制度只規范了部分類型的行政行為，有些行政行為無法明確屬于哪種類型的行政行為，應完善行政行為基礎理論，完善行政法律法規體系，嚴格劃定行政行為的類型。各政府職能部門按照條塊管理的原則，自上而下指導權力和責任事項中區分權力責任性質，確需合并的進行合并，防止為減少權力數量而硬性的合并、打包某些權力事項，避免出現各地市同樣部門權力和責任事項差異太大的現象。

（二）清單運行機制應嚴格、穩定、靈活，處理好依清單行

政和依法行政的關系嚴格落實“清單之外無權力”這一原則要求，凸顯權力清單對法律規定原則化、抽象化漏洞的填補效果。法律規定原則化和抽象化導致行政權力邊界往往不清。保證每一項進入清單的權力事項都有理有據，必須通過相關法律法規的合法性論證，與法治形成具體的對應關系。[5]清單用列舉的方式明晰了權力類型和數量，增強了權力的簡明性，方便相對人查找、理解和識別。在清單制度推行的過程中應當明確權力清單依據法律產生，法律效力的等級高于權力清單的效力，在制度推行的過程中要嚴格按照法律規定運行。清單制定的主體資格的確定，在目前的各地實踐過程中，清單編制的主體大多是地方政府機關，如安徽省人民政府的清單編制主要是省編辦會同各政府部門、各地市編辦會同各地市政府部門進行編制，政府部門不能自我制定權力清單，否則會陷入權力自我認定、自我裁量的法理怪圈。[6]權力清單的制定主體和權力的執行主體應當厘清，根據行政層級的不同依法確定相應的清單編制機構，既然行政權力由法律規定，那么權力的清單也應當由法律的制定主體進行清理和劃分，各級人大來負責清單的制定，鑒于工作量大且繁雜可由各職能部門抽調相關人員進行配合。清單制度的推行應當統一規范的清單制定程序，法律的制定有嚴格的程序，體現法律的穩定、嚴格、強制性。清單的編制應當比照法律、法規的制定程序，統一權力清單制定流程：梳理有關權力事項———征求公眾意見———確定權力項目———編制權力清單———公布權力清單———吸納反饋意見。在制度動態運行的過程中，處理好依清單行政和依法行政的關系。法律規定是全面、宏觀、抽象的，但行政權力一旦形成清單就具有了條文化、格式化的特點，依法行政所要求的內容顯然要比依清單行政的范圍要寬泛的多，現實中有些行政管理行為管理效果很好，在合理、合法的范圍之內，但是清單上沒有列舉，行政相對人同樣會質疑此行為的合法性。為適應經濟社會發展需要，行政權力具有變動性，這意味著權力清單必然是動態的，是一項沒有終點的持續性工作，權力清單應隨著行政權力的變化、變遷而及時加以調整。[7]及時讓合理的行為但沒有授權的行為于法有據。大力推進改革創新，發揮法規引領和規范改革的作用，盡快修訂、完善那些不適應發展現實和改革要求的規定、制度等，逐步確立起權力清單動態調整機制。[8]

（三）建立監管機制，確保清單制度的實效性

“權力清單”制度設計的初衷就是要把行政權力以列表的形式呈現在行政相對人面前，使相對人能夠更直觀、更易理解行政權力的范圍、內容、邊界等，將權力置于行政相對人的監督之下，這種外部監督措施也是全方位、全領域、全過程的，因此建立政府權力清單監督機制是必不可少的。加大宣傳力度。以安徽省為例，安徽省率先制定了權責清單，各職能部門的權力、責任梳理的非常規范，但是很多行政相對人，甚至有些政府職能部門的工作人員不知道有權力責任清單這一制度。作為權力的實施主體要通過各種公開渠道宣傳權力清單制度產生的背景、權力清單的制定主體、制定程序以及清單的內容分類等，相對人有知情權才能保證參與權的行使。建立權力清單公開機制，搭建清單透明運行的平臺。群眾監督是我國反腐倡廉工作的重要基礎。百姓要想有效地監督公職人員行為，及時發現腐敗線索，必須了解法律法規規定公職人員應如何行使權力與公職人員實際上如何行使權力。群眾只有了解了“應然”與“實然”，并發現了兩者之間的巨大反差，才能夠形成有效舉報。如河北邯鄲搭建的“權力公開透明的傳統平臺、網站、服務中心平臺、通透辦平臺”等四個平臺建設值得借鑒。[9]即互聯網、廣播、微信、社會中介組織四個平臺。權力運行主體可通過門戶網站、官方微信公開權力清單內容，方便行政相對人了解、查閱、監督。對于有些群體不能通過互聯網進行的，可通過廣播或發揮社會中介組織的作用進行。成立權力清單動態運行監管機構。權力清單建立的探索階段有地方提出要把權力清單的動態監管權交由各級編辦和紀檢監察部門。筆者認為各級編辦不具有監管職能。權力清單的運行監管應當比照行政復議的各級復議機關來進行運行的監管，首先由權力運行的上級行政機關來監管，也可由權力機關所在本級政府來進行監管，本級政府的具體監管可交由政府法制辦或是紀檢監察機關，根據職能劃分交由政府法制部門更為適當。權力清單制度的構建是一項系統工程，制度建立應以前期試點省份的經驗作為鏡鑒，探索對權力的有效制約與協調促進之道，逐步規范制度的運行體制，真正做到“權力劃定邊界”、“清單之外無權力”“法無授權不可為”，將行政權力關進制度籠子里，防止公權濫用，減少尋租現象，推進法治政府建設。

作者:許莉 單位:中共淮北市委黨校

參考文獻：

[1]蔣永甫.現代化進程中的有限政府與政府能力建設[J].中南林業科技大學學報，2009，（5）.

[2]任進.行政管理改革，2014，（12）.

[3]高宣揚.魯曼社會系統理論與現代性[M].中國人民大學大學出版社，2005.

[4]陳宏光.厘清行政權力與責任的法治邊界[N].光明日報.

[5]李慧艷.我國“權力清單”制度運行路徑———以義烏市為例[J].天水行政學院學報，2014，（3）.

[6]張麗新.權力清單制度：法治政府建設的新舉措[J].黨政干部論壇，2015，（2）.

[7]王艷寧.政府權力清單制度的法制化[J].中國機構改革與管理，2015，（7）.

[8]黃文平，地方政府權力清單制度建設需關注幾個問題[J].中國機構改革與管理，2015，（6）.

[9]劉英，關于推進公共權力公開透明運行的實踐與思考[J].浦東廉政，2009，（2）.