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進入改革開放時期，國家與社會的關系在繼續教育領域逐步發生轉變。一方面，隨著以廣播電視大學為代表的一批成人學校的建立，繼續教育逐步由政府直接組織推動，過渡到由專業的辦學機構負責，極大地推動了學歷繼續教育的發展。另一方面，隨著市場經濟的深入發展，教育市場化，不受政府控制的社會教育資源逐步增多，一大批私立教育、民辦教育機構開始發展起來，尤其是非學歷繼續教育領域的各類培訓學校在這一時期得到了長足發展。這些民辦教育機構在學歷繼續教育領域難以得到政府許可的情況下，轉而向當時還不為大眾所重視的非學歷繼續教育領域發展，避開了與公辦繼續教育資源之間的相互競爭，從而獲得了較大成功。2006年，新東方教育科技集團在美國紐約證券交易所上市，成為中國內地第一家在海外上市的教育培訓機構。當前，中國教育培訓行業規模正以每年30％的速度遞增，并保持著迅猛的發展態勢。據預測，2012年中國教育培訓行業市場總值將達到9600億元。

然而，直到20世紀80年代末90年代初，我國繼續教育仍然實行高度集中的中央集權管理體制，建立由中央到地方上下銜接的成教管理機構，實行中央統一部署、各級政府及各部委貫徹執行的管理模式。1989年頒布的《關于改革和發展成人教育的決定》才首次明確提出：成人教育的管理體制與普通學校教育有所不同，要把發展成人教育的責任和權力交給地方和基層單位，給予充分的主動權。1993年頒布的《關于進一步改革和發展成人高等教育的意見》進一步明確：建立分級管理、分級負責的成人高等教育管理體制；對成人非學歷教育，國家教委要把辦學權力和責任全部交給地方和部門；對成人學歷教育，國家教委要健全法規，加強總體規劃、宏觀指導、協調、監督和檢查，重點掌管好學歷教育的規格、質量。至此，我國繼續教育管理體制的改革也進入了一個新的階段。

近年來，隨著我國的科技、教育、經濟體制和人事制度改革的不斷深入，繼續教育的發展呈現出明顯的多元化趨勢。繼續教育不再是完全靠政府來推動，越來越多的企業、事業單位和個人認識到，繼續教育是拓寬知識，增加和提高技能，提高工作效率的重要途徑。越來越多的單位和部門重視組織繼續教育活動，越來越多的專業技術人員自覺地參與繼續教育活動，繼續教育的形式也逐漸由簡單性向多樣性、從低級向高級的方向發展。不僅政府在宏觀調控和引導上不斷更新，采用多樣化的形式，而且單位和部門自主、個人自覺也呈現出豐富多彩的形式。現代信息技術的迅猛發展和知識經濟時代的到來，也使廣大的專業技術人員和普通民眾意識到繼續教育的長期性，不再滿足于參加幾次知識技能的培訓，而是把繼續教育作為適應社會、豐富自我和發展自我的手段，把繼續教育作為生活的一種需要，自覺接受繼續教育。據統計，2001年以來，全國企業職工年培訓規模達到9000萬人次，成人學校開展的技術培訓累計超過11億人次。2010年，全國有19萬所各級各類成人學校（培訓機構），還有大量的社區學校、企業培訓機構，全年約有1.66億人次接受了成人繼續教育，約占城鄉勞動者的22％。[3]總體來看，改革開放之前，我國繼續教育的發展基本遵循的是政府主導的路徑。改革開放之后，隨著國家與社會關系的變革，繼續教育的發展路徑出現了分化。代表政府的一批成人學校在學歷繼續教育得到發展，承擔了政府推進高等學歷教育大眾化的重要職責；代表社會的民辦教育則搶灘非學歷繼續教育，促進了繼續教育的快速發展。

一、當前我國繼續教育管理體制存在的問題

繼續教育管理體制是適應繼續教育客觀規律，并為繼續教育運行機制服務的一系列的管理機構及相互關系所構成的管理系統。在計劃經濟的條件下，這種管理體制對繼續教育實施計劃管理，即既包括目標管理又包括過程管理；在市場經濟條件下，繼續教育管理體系只是對繼續教育實施宏觀調控，即只包括目標管理，不包括過程管理。目前我國在繼續教育管理體制建設方面與國外相比還有比較大的差距，還存在許多有待完善和改進的地方。

1.政府對繼續教育發展的集權不利于充分發揮市場主體的自主性。當前，政府對繼續教育領域的控制很大程度上是通過資金的調撥、招生計劃的控制以及文憑資質的頒發認證等手段達到的，這些手段在理論上對于繼續教育的各類主體是非強制性的，但由于不同類型的繼續教育主體存在不同的辦學壓力，如公辦的一些成人學校，就存在比較明顯的資金壓力，而對于一些非學歷的培訓機構來說，政府的行業主管部門掌控著資格認證以及資質證書的權力。政府手中的這些繼續教育資源實際上并非是可供任意選擇的東西。作為各類參與者，想要獲得這些資源，就不得不在其各類活動中受到政府比較大的影響，其辦學自主獨立性難以得到保障。

2.政府對繼續教育資源的壟斷影響到繼續教育辦學質量。目前中國多數繼續教育組織均附屬于高校或政府部門，企業大學或公司大學比較少。傳統繼續教育管理體制在我國繼續教育發展歷程中一直占據主要地位，但劣勢日漸突出，無法滿足現代知識經濟社會教育的需要。由于現在的繼續教育主要是依托高校，一些重點高校憑借名牌效應幾乎壟斷了某些地區的繼續教育，而其他很多辦學機構卻生源不足。這樣一方面不利于公平的市場競爭，造成繼續教育市場的壟斷；另一方面使得繼續教育的發展難以建立起有效的激勵機制和約束機制。大多數繼續教育機構沿用普通高等教育管理模式，嚴格按照普通學校的規章制度進行管理，管理效率和教學質量得不到保障，忽視了學員在管理過程中的主體地位，無法突出辦學特色，培養出來的人才己經脫離了市場需求。而且大部分繼續教育的師資力量來自高校而非企業，這種情況下培養出來的人才側重理論知識，而非實踐才能的塑造。

二、我國繼續教育管理體制變革的動力因素

按照新公共管理的理論，教育管理改革主要是指教育政策和政府角色的變遷，以及公共教育市場化，即教育領域為針對政府規模過大、職能過多、績效低下的弊端而進行的改革，其核心是引入市場競爭機制，使消費者（學習者）享受競爭的益處，提高學校效能。從我國繼續教育管理體制的現狀及存在的問題來看，其變革的內在動力在于：

1.政府公共管理職能的轉型與繼續教育科層體系的消解。教育行政作為公共行政的一部分，沿襲了公共行政的許多弊端。長期以來，以韋伯的官僚制和威爾遜的政治行政二分法為理論基礎所形成的公共行政模式在西方一直被奉為經典。但自20世紀80年代以后，隨著經濟全球化、技術革新和國際競爭的加劇，傳統的公共行政因其規模龐大、反應遲緩、效率低下、制度僵化受到了質疑。一些發達國家出現了一項重點在于確立以市場為資源配置機制，改革管理結構和過程的重建運動。政府公共管理職能的這種轉型，使得傳統的依附于公共行政之上的教育行政受到沖擊，特別是對更加偏重于管理職能、行政層級更為復雜的成人學校，這種沖擊顯得尤為顯著。伴隨著管理技術的發展，一種扁平式的、更為靈活的學校管理模式得以成為可能。同時，隨著政府在繼續教育領域的授權或分權———如廣播電視大學開展的人才培養模式改革和開放教育試點，突破了傳統的成人高考招生制度，采取注冊入學方式，極大推進了其發展。又如社區教育的發展，不再由基層政府直接組織，而是出臺相關政策法規，并在給予一定財力支持（專項經費）的前提下，授權其他專業辦學機構或社群組織為社區居民提供教育服務。從國外的實踐來看，政府較少直接對繼續教育行使行政管理權力，更多通過法令管理而不是通過政令來管理。如1980年美國國會頒布了《繼續教育法案》，1984年法國議會通過了《職業繼續教育法》，1990年日本政府頒布了《終身學習振興法》，都是以法律的形式分別規定了政府、繼續教育機構、社會公民在繼續教育中的責任與義務。這也是我國繼續教育管理體制上亟待突破的一點。

2.市場化教育主體的壯大與繼續教育績效管理的建立。20世紀90年代以來，隨著普通高等學校逐步建立起繼續教育學院，一些發達城市的在職人員在工作日白天上班，而在晚上和周末自費進行業余學習，參加各種各樣的培訓班。這種繼續教育的發展態勢已預示著繼續教育市場化、社會化的即將到來。新的教育市場主體的領導者，往往擁有不同以往的話語方式，往往將市場的語言（如公共關系、企業、市場和招聘）、財務管理的語言（如預算、管理、收入增值）、組織管理的語言（如企業文化、人力資源、質量效率和績效）加以綜合運用。市場化的教育主體不僅帶來了新的話語方式，更帶來了新的思維方式和行動方式。繼續教育辦學者的職責不再僅限于教學管理，與以往相比，更關注教學策略的實施、學校與社會的關系、學校的財務狀況、如何在市場上推銷學校，其中最為重要的轉變在于，在一些分權改革最徹底的地方，這些市場化的教育主體逐漸站到了政府和特定利益關系人、特別是學習者之間的結合部位。在這里，實現教育目標的過程由公共部門、私營部門、非營利部門及學習者共同承擔，通過合理而適當地刺激需求，根據需要開展繼續教育活動，發展社會化的繼續教育事業。總的來說，當前我國繼續教育發展，政府行為仍具壓倒地位，市場在教育資源配置中的可能優勢遠未得到充分發掘。在構建與市場經濟體制相應的教育體制的道路上還有很長的路要走。雖然推行新公共管理運動的國家在政治制度、市場經濟的成熟度和教育管理機制等方面與我國有差異，但這些國家改革的實踐走向，以及與我國當前繼續教育管理體制改革的目標有著高度契合。因此，借鑒其經驗，將對加快我國繼續教育體制轉型，實現繼續教育的跨越式發展不無裨益。

三、我國繼續教育管理體制改革創新的路徑思考

1.加快繼續教育立法進程，實現我國繼續教育的規范化發展為推進繼續教育發展，許多國家通過立法來確立繼續教育的地位、目標和途徑，使繼續教育法制化、制度化。因此，我國可以借鑒國外的成功經驗，進一步加快我國繼續教育法制化進程。通過建立健全各項法律法規和管理制度，對管理部門、辦學機構、行業部門、企事業單位以及受教育者在繼續教育活動中的權利和義務、經費及保障措施等作出明確的規定，充分發揮政策、法規的引導、協調、激勵、監督、制約和保障作用，促進我國繼續教育事業的健康可持續發展。當前，我國繼續教育法制化建設的重點應集中在保護繼續教育的權利、規定繼續教育的義務、督促繼續教育制度的建立、監督繼續教育經費的落實等。

2.打破既有的條塊分割的管理體制，建立跨部門的繼續教育領導機構目前我國繼續教育領導管理體制尚不完善。教育部、科技部、人力資源和社會保障部、住房和城鄉建設部等國家部委和相關行業協會都對本系統、本行業的科技人員、管理人員的繼續教育進行領導，而且關系較為復雜，往往造成工作上的被動。近年來，根據國家機構調整的統一安排，專業技術人員繼續教育工作逐步由原國家各部委劃轉為人力資源和社會保障部主管，但繼續教育本身又與教育系統、行業企業協會等存在天然的聯系。這樣就導致目前繼續教育的監督管理要么政出多門，要么互相推諉。如果不能及時建立相對統一的繼續教育領導體制，繼續教育的發展就會受到影響。因此，必須充分發揮教育部門、科技部門、人事部門及其他有關部門各方面在繼續教育領域的重要作用，成立跨部門的繼續教育領導機構，按照自上而下的原則，各省市地方政府也成立相應的部門，負責本地區繼續教育的管理工作。

3.充分發揮高等教育機構（包括成人高校）在學歷繼續教育領域的主導作用高校在繼續教育發展中所起的作用是至關重要的，在某種程度上，它對繼續教育的質量和水平起了決定性的作用。因此在學歷繼續教育方面，應充分利用高校資源，鼓勵多種形式的聯合辦學，提倡因地制宜、注重實效的教育資源整合，注重優質教育資源的共建共享，以擴大辦學規模，提高教育質量和辦學效益。同時，政府應增加對學歷繼續教育的財政公共投入，建立以政府財政撥款為主、其他多種渠道籌措辦學經費為輔的體制，根據各地經濟發展水平設立相應的繼續教育發展基金，完善學習成本分擔機制，明確政府、企事業單位和個人應承擔的投入比例。

4.以多元化市場教育主體為支撐，構建非學歷繼續教育體系繼續教育和終身教育的一個重要屬性是開放性，發展繼續教育要充分體現開放性特征，要在體制上進一步破除政府壟斷的辦學格局，允許社會力量參與各個層次的繼續教育，把鼓勵和支持社會力量辦繼續教育作為中國繼續教育發展和改革的重要戰略。在美國，企業大學已逐漸成為繼續教育的主力軍，很多企業均成立了自己的“大學”。據相關資料統計表明，目前美國已有超過2000家的公司擁有自己的大學繼續教育基地。與傳統、正規的公立大學相比，這些大學更注重培養學員的實踐操作能力，同時根據公司要求、結合員工自身特點，設立針對性強的專業進行繼續教育，成為企業重要的人才培養基地。

作者：程志高單位：四川廣播電視大學