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繼續教育出現于上世紀50年代,它最早從美國開始,約十年后發展到歐洲國家。繼續教育的興起和形成,有其深刻的政治、經濟、科學技術、社會等方面的原因。隨著經濟的發展,繼續教育越來越受到各國的普遍關注和高度重視,并成為現代教育體系的重要組成部分,成為專業技術人員隊伍建設和人才資源開發的重要途徑和手段。

一、我國繼續教育發展歷程和規模現狀

我國的繼續教育起步較晚,1979年5月,我國代表團參加了在墨西哥召開的第一次世界繼續工程教育大會。隨后,“繼續教育”這一理念由清華大學的張憲宏教授介紹到國內,由此“繼續教育”一詞正式在我國開始出現。1980年,我國制定了《關于積極開展在職科技人員專業繼續教育工作的意見》。《意見》從教育方針、內容、經費來源、組織等各個方面對于我國科技人員的繼續教育做了原則性規定,它標志著我國繼續教育的發展有了實質性的突破。1984年11月,我國國內第一個繼續教育的專業化組織“中國繼續教育工程協會”成立。1985年國家教委批準清華大學成立繼續教育學院,這標志著我國普通高校繼續教育正規化辦學的起步。隨后西北工業大學、北京理工大學等院校也相繼成立了繼續教育學院。1986年,我國又將繼續教育列入到“七五”規劃中,此后,繼續教育在我國得到了蓬勃的發展并為社會發展和經濟建設做出了重大貢獻。1995年3月頒布的《中華人民共和國教育法》就建立與完善終身教育體系以及努力為公民接受終身教育創造必要條件等做了明確的規定,確立了終身教育的法律地位。2002年11月黨的十六大報告把建設學習型社會作為全面建設小康社會奮斗目標的重要內容,提出要“形成全民學習、終身學習的學習型社會,促進人的全面發展”。現以2006年至2008年度教育部《全國教育事業發展統計公報》為例來說明我國繼續教育的規模。1•高等教育的學歷教育規模從表1可以看出,2006年成人高等教育在校生占全部高校在校生總數的23•18%,2007年占21•75%,2008年占21•34%。連續3年成人高等教育在校生人數都穩定地占到全部高校在校生總數的20%以上,成人高等教育業已成為高等教育大眾化的重要支撐之一。2.成人培訓的非學歷教育規模從表2可以看出,非學歷教育的成人培訓有效地擴大了我國的教育資源,為數以萬計的成人提供了繼續接受教育培訓的機會。從上述統計資料我們可以看到,在近30年的時間內,我國繼續教育事業發展迅速,逐步形成了具有中國特色的繼續教育體系并且初具規模,成為終身學習的一個重要支撐。發展繼續教育既是我國社會主義現代化建設的客觀要求,也是加快高等教育大眾化進程的重要舉措。

二、我國繼續教育立法現狀

我國現有的繼續教育相關法規政策主要包括相關國家法律、地方性法規、國務院部門規章、地方政府及部門規章等。相關國家法律是指由全國人民代表大會通過并頒布的法律文件,比如1995年3月頒布的《中華人民共和國教育法》第一次從法律上規定了所有專業技術人員有接受繼續教育的權利和義務。《教育法》第四十條規定“從業人員有依法接受職業培訓和繼續教育的權利和義務,國家機關、企業事業組織和其他社會組織,應當為本單位職工的學習和培訓提供條件和便利”,以及《職業教育法》和《勞動法》中對我國公民或職工進行職業培訓的規定等。地方性法規是指由擁有立法權的地方人民代表大會或地方人大常委會通過并頒布的繼續教育相關法規。目前,這一類法規主要是以地方(省、自治區)繼續教育條例的形式呈現。比如,1989年我國第一部由地方人大通過的繼續教育專項法規———《天津市專業技術人員繼續教育規定》。目前我國有天津,北京,福建,重慶等12個省級行政區制定了繼續教育地方性法規。國務院部門規章指國務院下屬部門部務會議或委員會會議決定并由部門首長簽署公布的繼續教育相關規章,比如1995年11月,人事部頒布的《全國專業技術人員繼續教育暫行規定》,對專業技術人員接受繼續教育提出了要求。2007年9月,人事部、教育部、科技部、財政部聯合印發《關于加強專業技術人員繼續教育工作的意見》,要求加強繼續教育法制建設,建立完善相關管理制度,推進專業技術人員繼續教育工作的制度化和法制化。盡管我國繼續教育相關法規政策已有很多,但是目前我國還沒有國家層面的、專門針對繼續教育的法律或國務院行政法規。大部分法規政策屬于政府規章或部門規章,法律效力不高。大多數地方政府和行業主管部門沒有對企事業單位及專業技術人員在繼續教育中的權利、義務、時間、內容、經費、保障措施等做出明確而有力的規定,對繼續教育辦學機構的管理也不夠明確。全國雖有12個省市已頒布了繼續教育法,但因約束機制尚未健全,有法不依的現象仍然存在。我國規定職工教育經費為工資總額的1•5%,但實際上有相當多數的單位不能實現。

三、國外繼續教育立法經驗

自20世紀60年代以來,世界繼續教育發展的一大趨勢表現為繼續教育的法制化管理。它標志著繼續教育已由初始階段的自發狀態上升到由國家法制管理的高度。美國早期繼續教育的主要法律依據是1966年11月3日由聯邦政府頒布的《成人教育法》(theA-dultEducationAct)。該法案站在解決實際問題的角度,系統規定了美國成人教育的目的、任務、師資培訓、管理體制及經費籌措等具體要求,確立了美國成人教育的法律地位,為美國繼續教育的開展奠定了良好的基石。其中對繼續教育經費的來源做了具體部署,《成人教育法》規定,由州推行撥款計劃,授權聯邦政府教育總署署長撥款給各州以開展成人教育。當一個州的成人教育計劃獲得批準后,該州即可獲得基數為15萬美元的資金,外加按州內能參加學習的成人數而確定的一部分撥款,各州再把這些撥款分配給參與推行這個計劃的各地學區,公立或私立機構,社會組織和學校。另外,為了加強專職成人教育教師隊伍建設,《成人教育法》規定,聯邦撥給每州的款額中必須有一定的數額用于培訓已從事、即將從事這項工作的人,使其成為能推行本法規定的計劃的專業人員。再以英國為例,1944年英國議會頒布著名的《巴特勒法案》,該法案從法律上確定了成人教育的地位及國家的管理體制,把英國公共教育體系分為初等教育、中等教育和繼續教育三個相互銜接的階段,其目的是重新組織全國的教育,形成一個完整的體制,歸教育部統一領導。1957年英國頒布的《繼續教育條例》規定,政府有向工人教育協會開設的成人教育課程提供資助的責任。英國政府對成人教育經費問題高度重視,做出了大量具體規定,力圖保證成人教育經費來源,多次在立法中明確成人教育的經費問題。如1992年頒布的《繼續教育和高等教育法》規定:英國的專門機構———繼續教育撥款委員會負責繼續教育的經費,繼續教育經費總數的3/4或4/5來自于該撥款委員會,以做到專款專用。從以上兩國的繼續教育立法經驗我們可以看到,從法律上明確成人教育的地位和管理體制是成人教育立法的重要內容和必然趨勢,而要真正促進成人教育的發展,必須在此基礎上通過立法保證成人教育的經費來源。這是各國成人教育立法最核心的問題之一,也是保證國家有效調控成人教育的前提。

四、對我國繼續教育立法相關問題的思考

我國成人教育發展與國外一些國家特別是西方發達國家相比還存在較大的差距。因此,借鑒英美等發達國家的經驗,通過立法促進成人教育事業發展是我們必然的選擇。貫徹依法治國,必然要求我們要依法治教,依法規范和保障成人教育的發展。

現提出具體建議以加強繼續教育立法工作:

1•增強立法的可操作性可操作性就是指成人教育法律法規對成人教育的實際問題應做出明確的規定,促進問題的解決,而非純粹的理論羅列和法理說教。目前我國成人教育立法的內容往往停留在宏觀層面上,沒能真正對成人教育的具體問題做出具體法律規定,宣示性的內容較多,實際的操作性不強,這嚴重損害了法律的權威。很多條款帶有“號召”、“鼓勵”之意,使這些法律在實施中變成了“軟法”或“宣傳資料”。如《中華人民共和國教育法》第41條規定:“國家鼓勵學校及其他教育機構、社會組織采取措施,為公民接受終身教育創造條件。”第15條規定:“國家支持采用廣播、電視、函授及其他遠程教育方式實施高等教育。”而對成人教育實施的責任部門和機構的建立、成人教育和終身教育的資金籌集等等,幾乎沒有觸及,法律規定與現狀之間尚存在巨大的落差。今后在成人教育立法中應當盡量克服此類立法的弊端,立法中應當對成人教育的具體實施部門、監督機關、財政投入主體、投入比例、教師資格的培訓等實際問題做出明確規定,對不能履行職責的部門或個人的處罰或處分機關、處罰方式等進行明確的約定,唯此,才能使法律法規得到真正的落實,才能發揮其應有的作用。

2•適應社會經濟和成人教育快速發展的需要,盡快制定我國的《成人教育法》雖然成人教育與其他類型的教育存在交叉關系,但把成人教育歸到其他法律,會使本來就脆弱的成人教育更容易被忽略,不利于其健康發展。目前雖有12個省市,自治區有了專業技術人員的繼續教育法,但全國人民代表大會或人大常委會沒有專門的繼續教育法律。因此,當前迫切需要建立繼續教育的專項法律,制定繼續教育發展的戰略目標。明確公民參加繼續教育的權利和途徑,對繼續教育辦學機構、教學設施、經費來源、師資人員等做好詳細規劃,最大程度地保證公民參加繼續教育的可能性。

大力推進繼續教育立法應該成為保障我國繼續教育順利健康發展的一項基礎性的重要工作。“若不加快單獨立法的步伐,以通過法律的形式及在法律的基礎上來對成人教育的各種關系進行調整和規定,無疑將會使成人教育的發展受到限制,甚至會出現無章可循、無法可依的混亂局面”。因此,制定一部獨立的、體現中國成人教育特色的《成人教育法》,既是成人教育順利發展的需要,又是邁向學習化社會,構建終身教育制度必不可缺的步驟。