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一、西方政府預算的產生和發展

美國聯邦預算制度的產生和英國不同，主要來自立憲制度。憲法要求所有的政府收入措施，都必須經由眾議院的立法批準。在美國聯邦預算制度形成的年代，第一任財政部長漢密爾頓確保了對所有財政事務強有力的行政領導，并準備了所需的收支預算。1921年美國國會通過《預算和會計法案》，成立國家預算局，同時授權總統向國會提交聯邦預算。1939年創建總統預算管理辦公室（OMB），把預算局從財政部轉移到白宮總統辦公室，形成財政部管收入、預算局管支出的格局。[2]在美國聯邦政府預算成立之初，政府預算制度的調整主要是圍繞著預算權在行政機關與權力機關之間的分配展開的。在政府行政與國會對預算權的爭奪中，國會最終占了上風。當時國會就開始用規范和全面的方法來管理政府預算，國會中方法委員會的權力相當大，它就收入和撥款問題做出相應的決策。20世紀初，美國聯邦政府預算支出增加，出現大規模的預算赤字，為了緩解財政預算困難，在政府內部設立了預算專職機構，以通盤安排預算收支、提高管理效率。在總統預算權不斷加強的同時，國會對預算權的爭奪也沒有停止。1974年，美國參議院和眾議院各自建立了新的預算委員會，這就有了一個與行政部門相對應的預算分支機構。1974—2000年，為了解決聯邦政府預算中存在的問題，美國國會加強了對政府行使預算權的立法干預：1985年通過了《預算平衡法案》，該法案建立在對特定財政年度赤字削減目標的預計基礎上；1990年又通過了《預算實施法案》，該法案是在項目內部設立目標，側重于提高公共項目的實效。1993年以來，為了重塑政府，提高政府部門效率，美國開始大量削減公共開支項目，提高稅收，增加使用費項目并提高收費標準等，國會通過立法法案的審查和批準，試圖解決聯邦預算存在的赤字和公債規模不斷擴大、公共部門活動低效率等問題，并限制總統的預算權。

二、中國政府預算制度的發展與變遷

（一）中國預算思想的萌芽我國最早的政府預算活動

淤可追溯到夏禹時代的一些傳說。如禹王會集諸侯于江南“計功”，留下“會稽者，會計也”的記載。無論當時禹王會集諸侯是計議財政會計，還是計議諸侯貢納，商議規劃國家財政收支事宜則是基本肯定的。在漫長的奴隸制和封建制社會中，我國在農業經濟的基礎上積累了相應的政府財政預算及管理經驗，如西周財政收支計劃安排的基本原則就包括：（1）量入為出，略有貯蓄原則。“冢宰制國用，必于歲之秒，五谷皆入，然后制國用。用地大小，視年之豐耗，以三十年之通制國用，量入以為出。”并指出：“國無九年之蓄曰不足，無六年之蓄曰急，無三年之蓄曰國非其國也。”[3]（2）收支對口，均節財用原則。西周：“以九賦斂財賄，以九式均節財用”。[4]九賦與九式對口是當時的一項重要財政管理原則。此外還有“九貢之財”（諸侯之貢）專供天子之用，列為經常性支出，“九職之財”（萬民之貢）專用以充實府庫，貯而不用[5]。秦統一六國后，在左右丞相下設治粟內史掌管國家財政（租稅收入和政府開支），設少府掌管皇室財政（官府手工業和山海池澤收入供皇室開支）。一般認為，少府的設立是形式上劃分國用與軍用之始。漢初，強調皇室財政不得挪用國家財政收入，使秦創設的皇室與國用經費分離制度，在思想原則上得到確認。收支平衡是財政管理的永恒主題。西周以來，理論上“量入為出”是不可違的最高準則。隨著社會經濟發展，“量出制入”開始出現。如漢初“量吏祿，度官用，以賦于民”。到唐代，楊炎首次提出“凡百役之費，一錢之斂，先度其數而賦于人，量出以制入”。[6]在奴隸制和封建制社會，政府預算活動至多只是一種政府財政收支的規劃或編制技術，主要是對國家財政收支的粗略估計或記賬，并未形成比較系統完整的財政預算管理方式和一般性、規范化的政府預算制度。[7]

（二）中華人民共和國成立之前的政府預算制度

1840年鴉片戰爭以后，隨著帝國主義的侵入，我國淪為半封建半殖民地社會，這時西方理財思想開始逐步輸入。清王朝企圖通過實行“憲政”挽救其垂死的政權，于是效仿西方進行了“改良”。在1898年的中，康有為提出編制預算、公開財政，每年的出、入款要分門別類，列為一表，按月刊報。光緒皇帝于1898年實行變法，推行新政，提出“改革財政，編制國家預算”，這實際上是按照西方的理財模式改革清王朝的財政，但變法夭折，未能實施。由于清政府的腐敗和揮霍無度，國家財政收不抵支，同時還得向外國政府賠款。外國政府要求清王朝公開財政，編制財政收支計劃，迫使清政府不得不編制預算。1908年（清光緒三十四年），清政府頒布《清理財政章程》，于1910年（宣統二年）起試編國家預算，由清理財政局主持編制預算工作。這是我國兩千多年來封建王朝第一次編制國家預算。先由各省匯報，然后由度支部加以審核，資政院加以修正，奏請施行。當時的預算雖然貌似統一，但實際上由于清政府已搖搖欲墜，各省形成割據狀態，財政并未真正統一，僅僅是各省數字的拼湊而已。1911年發生辛亥革命，清朝政府滅亡，該預算沒有實行，只有預算，沒有決算。雖然如此，它仍不失為我國第一部國家預算。此后，北洋軍閥政府和國民黨政府也有自己的國家預算，這屬于半封建、半殖民地性質的預算。到國民黨統治時期，預算制度已比較完善，中央政府與地方政府收支系統的劃分也比較明確，預算收支具有相當規模。但國民黨政府的財政收入主要用于軍費支出，赤字數額很大是其特征。[8]

（三）計劃經濟體制下的政府預算制度

（1949—1992年）1949年10月1日中華人民共和國成立后即編制了第一個預算———1950年財政收支預算。1949年12月27日，政務院發出《關于1949年財政決算及1950年財政預算編制的指示》，規定政府預算實行歷年制，即從公歷1月1日起至12月31日為一個預算年度，同時規定了預算編制的具體方法和要求。1951年8月，政務院頒布《預算決算暫行條例》，規定了國家預算的組織體系，各級人民政府的預算權，各級預算的編制、審查、核定、執行程序，決算的編制與審定程序等。隨著上述預算法規的頒布實施，我國的政府預算制度初步建立起來。在此之后長達三十多年的時間里，我國政府預算制度的發展基本處于停滯狀態。雖然財政體制經歷了多次變化，但政府預算制度總體而言則保持相對穩定。其主要原因在于財政體制的多變性，導致中央與地方政府利益分配關系長期處于不斷變化當中，預算管理部門的注意力大多集中于上下級政府之間利益分割的互動博弈上，缺乏通過重新構建政府預算運行機制、提高資金使用效益的內在激勵機制。另外，從西方國家預算制度產生和發展的軌跡可以看出，一個國家預算管理制度的變遷，更多地是由于對預算權的爭奪而使預算管理制度逐漸完善。“只有當民主法治國家和政治文明建設日臻成熟的時候，（預算制度）才會引起人們足夠的重視。”[9]在這個階段，我國的預算制度具有典型的計劃經濟特征。預算管理總體上較為粗放，存在著法制性不強、透明度不高、非規范化等問題。

（四）轉軌時期的政府預算制度

（1992—1998年）1992年10月，黨的十四大報告將我國經濟體制改革的目標確定為“建立社會主義市場經濟體制”，這標志著我國的改革開放進入一個新的階段。1991年10月21日國務院頒布《國家預算管理條例》，1992年開始實施。以該條例為標志，我國的預算管理制度進入了以中央政府提供預算管理制度變遷為主要框架的改革階段。這一時期的標志性改變就是我國的政府預算組織形式從單式預算嘗試轉變為復式預算。根據《國家預算管理條例》的規定，從1992年起，我國中央和省一級財政預算要按復式預算編制。1992年，我國初步建立起來的復式預算，包括經常性預算和建設性預算兩大部分。其收支內容是在單式預算收支等科目基礎上稍作調整加以劃分，還不夠規范。1993年11月14日，中共十四屆三中全會通過了《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，指出財稅改革的重點，一是分稅制財政體制改革，二是改革和完善稅收制度，三是改進和規范復式預算制度，“建立政府公共預算和國有資產經營預算”。1995年開始實施的《中華人民共和國預算法》又進一步明確規定，中央政府預算和地方各級政府預算按照復式預算編制；把政府預算分為政府公共預算、國有資產經營預算、社會保障預算和其他預算。但從20世紀90年代中后期開始，政府則不再明確編制復式預算，而以一般預算、基金預算和債務預算取而代之，使得這三部分預算收支在形式上既不同于一般意義上的復式預算，又不完全等同于普通的單一預算，有不倫不類之嫌。

（五）1998年至今———公共財政框架下的政府預算制度改革

1998年以來，隨著公共財政框架構建目標的確立，我國財政改革開始進入第二個階段，政府預算制度改革是其中極為重要的一個環節。1994年分稅制財政體制改革之后，隨著該制度的不斷調整和完善，財政收入的不斷增長，預算管理的著重點逐漸轉向如何提高財政資金的使用效率和管理效率方面。在預算編制的基本組織形式方面，實現了由功能預算向部門預算的轉變，減少了財政與部門之間的中間環節，增強了預算的合理性和透明度；在預算編制內容方面，實現了由預算內外“兩張皮”向綜合預算管理的轉變，財政統籌考慮預算內外資金安排部門支出，所有預算單位的部門預算實現了既能反映一般預算收支情況，又能反映基金預算收支情況；在預算編制方法方面，實現了由增量預算（基數加增長）向零基預算的轉變，部門收入預算根據國民經濟狀況逐項核定，部門支出預算按照預算年度所有因素和事項的輕重緩急進行測算安排；在加強預算控制的基礎上，引入對預算結果的績效評價體系并進行了廣泛的試點；在預算編制形式上，重新闡釋了復式預算的構成：公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障預算。2013年3月國務院向全國人民代表大會提交的政府預算報告包括四本預算，除了前三本外，首次提交了社會保險基金預算；在預算管理機制上，實現了由編制與執行一體化管理向編制、執行、監督相對分離的管理機制轉變，預算的編制、執行、監督相互配合、相互制約，提高了預算管理的透明度；在財政資金管理上，實現了由分散向集中管理的轉變，進一步推進和完善國庫集中收付制度，積極穩妥推進政府采購預算，提高資金的使用效益，在公用經費管理方面進一步推廣公務卡制度，加強“三公”經費管理；在預算透明度方面，進一步加強預算信息公開，細化預算編制，編制老百姓看得懂的預算；在預算基礎工作方面，逐步建立了完善的基礎數據庫建設，實現了預算系統的有效銜接。從1999年部門預算改革到目前，我國在預算管理領域自上而下地進行了諸多改革，大大提高了中國預算管理水平，充分建立起一整套現代化預算管理制度。

三、由中西方政府預算制度變遷引發的思考

（一）中西方政府預算制度產生的原因不同

西方國家，特別是在政府預算制度最早建立的英國，由于新興資產階級與封建統治階級對稅收和財政支出權力的爭奪而產生了政府預算制度，這是新興資產階級強化自身公民主權的必然要求。在現代公共管理當中的解釋應用了社會契約理論，即政府與公民之間存在著委托—關系的社會契約，政府向公民提供公共產品和公共服務，而公民則向國家納稅，因此西方經濟學中將稅收解釋為公共產品或公共服務的價格。而作為政府公共資金提供者的公民，自然有權利要求了解政府為什么征這些稅，征了多少，更重要的是，要了解政府是如何花費這些公民繳納的稅收。而政府預算制度恰恰是監督政府財政收支情況的最有效的工具和途徑。英國的移民發現了美洲大陸而建立了美國，同時也將英國的政府預算制度也帶到了美國，因此美國建立政府預算依靠的是憲法的規定。但是在上百年的政府預算發展過程中，政府機構與權力機構對預算權的爭奪以及對政府與市場關系的不同認識———即政府職能的變化，特別是20世紀七八十年代新公共管理運動的興起，引發了美國政府預算制度的不斷發展和革新，而且繼英國之后成為西方國家預算變革的先頭兵。中國的政府預算制度在古代并不存在，所謂的一些思想和萌芽只是簡單的財政收支活動，直到由于西方國家的強制而編制的第一個所謂的預算，也只是各省情況的簡單匯總，而且沒有決算。新中國建立后構建的預算制度框架和西方國家存在著根本的不同，主要是服務于政府管理部門的需要，體現不出公民主權的社會契約關系。這些先天不足導致了中國政府預算制度改革進程的緩慢。隨著公共財政框架體系建設的不斷完善，公民主權不斷強化，預算制度也會隨之進入改革的加速期。

（二）中西方政府預算制度發展的基礎不同

當現代預算制度建立之時，西方國家就明確了完整的預算管理范圍，不存在脫離預算管理的任何財政資金。一旦在現實經濟運行中發現了某項財政資金沒有處于政府或國會的監督之下，立刻要加以修正。如稅式支出，當美國財政部部長助理薩瑞發現有這樣一部分支出，以稅收優惠的形式使政府放棄了一部分財政收入，相當于政府增加了財政支出，立刻要求將這部分支出也編制到預算草案當中，需要經過國會的同意方可執行。完整的預算管理奠定了一個非常重要的基礎：所有的財政資金都是政府的，不是哪個部門的，不存在部門利益之說。新中國建立政府預算制度后，按部門劃塊管理資金，一些預算部門有預算分配權，還有更多的具有收費權的行政事業單位、社會團體將當時并沒有納入預算管理的收費和基金認為是部門資金，可以自行安排支出。不完整的預算管理只能導致一個結果：所有部門都會將部門自身利益最大化。中國預算制度改革發展至今，多項收費和政府性基金已經納入到預算管理，但離真正的“綜合預算”和“收支脫鉤”仍是任重道遠，一般認為主要癥結在于部門利益問題。多數預算研究者認為中國目前預算制度的邊緣改革已經進行完畢，應該開始進行核心式改革了，這個核心式改革之一就是部門利益的解決問題。

（三）中西方政府預算制度改革的選擇不同

自20世紀七八十年代以來，西方國家展開了以產出和成果為導向的新績效預算改革，更加注重預算執行的結果考核，放松對預算投入的控制，如可將當年結余資金結轉下年使用、編制中長期預算規劃等，取得了顯著的成果。中國目前實行的仍然是傳統的控制導向型預算，許多人建議也要將預算管理重點也從投入轉向產出和成果。根據中國的實際預算管理水平并不適合實行產出和成果導向型預算管理模式。從西方預算制度變革歷程可以看出，以產出和成果為導向的預算改革是在西方國家預算投入控制管理模式、預算監督機制、各政府部門的“遵從規則的文化”都較為完善的基礎上進行的，而且西方國家的預算技術比較先進，有能力順利地實施以產出和成果為導向的預算管理。而中國當前仍處于加強預算控制的初步階段，政府部門還尚未形成“遵從規則”的文化，預算透明度有待于進一步提高、預算約束力較弱，違反預算合規性的現象仍然存在，另外政府預算法律制度建設、技術支撐條件、組織實施及能力建設尚需完善。在此背景下，如果超越自身預算管理水平，效仿西方國家以控制產出和成果為重心，放松對具體預算投入結構、規模的約束，其后果不但不能有效控制預算績效，而且還可能會使大量的預算資金因疏于監管而造成浪費。因此，中西方政府預算改革的選擇是不同的，中國要在進一步加強預算控制、確保預算合規性、增強預算透明度的基礎上，逐步引入西方國家預算管理模式，構建預算支出績效評價體系，提高預算資金的使用效益。

本文作者：崔惠玉武玲玲工作單位：東北財經大學