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一、日本林業概況

（一）通過合理建設與保護，發揮森林的多種功能

日本森林面積2510萬公頃，森林覆蓋率66%。按權屬分，國有林769公頃，占31%；公有林283公頃，占11%；私有林1458公頃，占58%。按起源分，天然林1475公頃，占59%；人工林1035公頃，占41%。森林蓄積44億立方米。二十世紀八十年代以來，隨著日本經濟的發展，國民對森林的需求呈多樣化、高級化趨勢，森林的防災和防止全球變暖等作用居首，日本政府逐步減少了木材采伐量，根據森林的功能進行分區規劃，通過延長砍伐期以及針闊混交林、闊葉樹林化等措施，使森林面積、蓄積不斷增加，推進了森林的多樣化和健康發展。日本根據《京都議定書》規定到2012年減排溫室氣體6%，其中通過森林吸收源對策確保減少3.8%（1300萬噸二氧化碳/年），實際通過森林吸收減少4.2%。

（二）通過政府扶持，提高林業經營水平

日本的森林所有形式以擁有小面積山林的所有者占大多數，據農林水產省2010年調查，全國91萬林業戶，擁有1-5公頃森林的68.1萬戶，占75%。小規模林業戶因造林周期長、盈利性差，對森林砍伐加工及林業經營的熱情不高，致使日本的林業經營一直呈下降趨勢，2010年林業產出額是最高峰時期（1980年）的36%。為了改變現狀，2011年修改森林法，創建了以大面積森林為對象進行集中施業以及路網建設的“森林經營計劃”制度。從2011年起，引進了大面積、有計劃直接支援從事森林施業單位的“森林管理-環境保護直接支付制度”，制定“森林經營計劃”，對搬運間伐等森林作業以及鋪設森林簡易林道進行支援。對于接受了描述有擴大規模等目標的“森林經營計劃”認定的林業戶，在滿足一定條件的前提下，可以緩征一部分繼承稅。另外，為實現高效且穩定的林業經營，采取援助措施，如針對購買與持有林業機械設施等，實施金融及稅收方面的優惠政策，來推動高性能林業設備的引進等。

（三）通過開展“使用木材運動”，穩定木材產業發展

日本木材需求量自1973年高峰后處于減少趨勢，2009年受全球金融危機影響，消費低迷，木材供應量急劇跌落。為了恢復木材產業發展，日本采取了以下政策：一是根據地區的森林資源、加工設施的建設情況和規模等，建立大規模制材和加工等企業；二是號召國民“使用國產木材”，通過木結構技術的標準化、培養木結構住宅建設的接班人，推進地區木結構住宅，日本國內新建的住宅約有50％是木結構住宅，增加了對木材的需求；三是2010年通過了“關于公共建筑物等促進木材利用的法律”，所有都道縣府以及約600個市町村已經制訂了公共建筑物中的木材利用方針；四是加大采伐剩余物的收集利用；五是2011年8月通過了《關于電業部門采購可再生能源電力的特別措施法》，并于2012年7月開始實施以固定價格收購可再生能源的制度。實施了上述政策，2010年后木材加工業稍有恢復，2012年轉為增勢，木材進口呈減少趨勢，木材自給率開始呈現上升趨勢，2011年達到26．6％。2011年進口木材中，制材37％、膠合板15％、紙漿木片44％。

（四）國有林發揮國土保安的主渠道作用

日本森林的31%是“國有林（即中央政府所有森林）”，多數生長在偏僻的高山峻嶺和水源地，為提供優質水、防止和減輕山體災害、防止全球變暖、保護生物多樣性等發揮著重要作用。約90%的國有林被劃定為防護林。此外，原始的天然林分布很廣，包括許多野生動植物重要的棲息地和繁殖地，列入世界自然遺產的幾乎全部是國有林，國立公園的60%是國有林。另據日本林野廳介紹，隨著日本林業規模的降低，從上世紀七十年代，整個林業系統開始逐步精簡人員，主要是在職職工退休后有計劃地少進人，通過40年的努力，整個林野系統從8萬多人精簡到4700多人，提高了人員的專業性。

二、北海道民有林管理政策與森林組合

此次研修，我們重點實地考察了北海道地區的林業情況。北海道森林面積553.9萬公頃，占日本森林面積的22%。北海道國有森林占55%，民有林占45%（民有林包括都道府等地方政府所有林和私有林）。民有林中，私有林占北海道森林的34%。北海道150年前才逐步移民開發，生態系統良好。為了保護良好的生態系統，北海道2008年3月制定了《北海道森林建設基本計劃》，計劃的基本理念是用長遠的目光開展符合地區特點的森林建設，通過林業以及木材產業等的健康發展促進森林建設，北海道居民、森林所有者、經營者以及北海道政府之間開展合作促進森林建設。在北海道，國有林發揮生態保障的主渠道作用，民有林主要承擔木材供應和當地居民就業任務。在民有林管理措施上，以2011年為例：一是道以及市町村等行政部門制定并修改地區森林計劃、市町村森林建設計劃，指導林業建設。二是促進林業健康發展，為降低森林作業成本，通過培育森林作業籌劃者，實現集中作業，同時，引進高性能的林業機械并培養作業道路的鋪設人員；在本地區成立協商會，推進一般民有林與道有林的一體化建設與管理。三是促進木材產業的健康發展，依據2011年3月制定的“北海道地區木材利用推進方針”，在公共建筑物修建等廣泛的領域擴大對地區木材的利用；支援干燥木材或預制木材加工等高級加工設施的建設。四是通過專家講座，網絡集會等宣傳，促進北海道居民對林業政策的理解。五是在北海道179個市町村成立“活力森林”，以森林自愿者等為中心實施觀察自然以及在自然中游戲等的森林體驗活動，保證青少年的學習機會。六是為企業與森林所有人之間搭建溝通的橋梁。七是保證山村地區的就業機會，對于增加雇傭工人的企業，支付獎金作為獎勵，促進穩定就業，促使勞動者扎根林業，通過森林療法促進旅居型旅游。八是提高森林建設的技術水平，主要是培育持續、規范經營的林業企業，以林業普及指導員為主體，培育準森林專家，針對市町村森林建設計劃的制定以及森林經營計劃的認定與執行管理，為市町村提供支持。九是了解北海道居民對林業建設的意見。十是征求地區居民意見，把道有林與地區融為一體，在每個合作地區實施有特點的活動。2012年，當地政府又針對海外資本購買森林可能對當地水環境造成的影響專門通過了《關于保護北海道水資源的條例》；采取措施鼓勵當地消費者使用本地木材；通過了《采用固定價格收購全部重量的可再生能源的制度》，鼓勵使用生物質能源；針對梅花鹿對農林的傷害采取了加強捕捉梅花鹿的措施。北海道和日本其他地區一樣，森林所有權比較分散，私有林規模較小，隨著勞動力成本的提高，私人經營林業意愿不強，所以北海道對民有林的管理十分重視森林組合的規模效用。據北海道林業官員介紹，北海道原來有220個森林協會，目前合并為85個，合并后規模變大，效益提高了。我們參觀的美幌町森林協會是非盈利性組織，工廠、辦公場所屬于協會，盈利歸協會發展基金，紅利發給成員。中央以及地方政府對森林組合協會等在林區道路建設、大型林業機械購置等方面給予補助，稅收上予以優惠。

三、北海道國有林管理的主要政策措施

北海道國有林306萬公頃，占北海道森林的55%，占全國國有林的39%。北海道國有林中天然林占78%，人工林占22%。北海道森林管理局除經營管理國有林外，還肩負著對民有林建設的指導任務。主要措施有：一是推進加深與當地相關人員和私有林的合作管理經營等。通過北海道森林管理局與地方同級政府間召開林政聯絡會議，聽取當地居民、政府相關人員的意見；利用森林管理局的設施對地方政府官員和技術人員進行業務培訓；和私有林經營者合作，在同一作業區域，統一修建路網，統一采伐，降低經營成本。二是開展和普及先進的林業技術。推進建設堅固且簡單的路網，舉行采伐現場會向私有林推廣國有林先進的采伐技術，開發多腔容器育苗等先進技術，提高造林更新的效率；對育苗和一部分間伐工作向私有企業轉包，通過航空激光技術測量有效掌握森林資源。三是對林業事業單位的培育。在努力實現向林業事業單位進行穩定的事業外包的同時，除了推進對事業單位外包預測的公布、多年事業的一次性外包、對林業事業單位的培育有利的招投標中引進綜合評估中標方式之外，還舉辦與森林及相關林業事業單位的意見交換會，北海道還使用林業事業單位登錄制度，致力于培育優良的事業單位。四是北海道產木材的穩定供給體制的構建。保證國有林木材的穩定供給，2012年銷售原木57萬立方米，立木39萬立方米；擴充穩定的銷售系統；提高國有林采伐區的綜合利用，收集采伐剩余物加工木片，林區綜合治理事業，如，林區道路、水壩盡量使用木材。五是通過當地意見交流會聽取當地國民的希望和期待，制定地域管理經營計劃進行管理和經營。六是加大間伐撫育，提高森林質量，增加森林碳匯能力。七是加大生物多樣性的保護。擴大北海道最北端山毛櫸林的植物群落保護林面積，達2423公頃；設立“森林生態系統保護地區”、“森林生物遺傳資源保存林”等七個種類的區域，總面積達32.1萬公頃；建立3個計劃區65處保護林，保護珍稀動植物；以北海道的4個森林環境保護交流中心為主體，在各地區的國有林中，通過與當地居民的合作，致力于自然再生、生物多樣性保護的工作；通過森林保護員（綠色支持者）在登山愛好者易進入的國有林區進行巡邏、垃圾回收、人行道和標識簡單完善等細致的保護管理活動。八是通過有計劃的撲殺蝦夷鹿，減少對森林的破壞。九是對北海道2011年局部集中降雨造成的山地災害，采取了防止災害再次發生的森林治理措施，并進行了可提高森林山地災害防止功能的保護林整治。十是在當地水源地區推進適當的森林作業，減少對當地居民生活生產的影響。十一是推進民眾與森林的交流。2012簽訂國民參與森林建設的協議達118個，舉辦“北海道森林建設節2012”作為北海道居民共同協力舉辦的推動森林建設的象征性活動；組織學生到森林中體驗植樹、剪枝等作業，與中小學等教育機構合作舉辦森林教室、木工教室等。

四、林業培訓策劃、實施與評估

為了加強林業干部培訓工作，日本林野廳在東京都八王子市設立了森林技術綜合研修所。這是日本國內唯一一家從事森林和林業研究的專業進修機構，主要以與森林和林業行政管理有關的林野廳職員、都道府縣職員、海外研修生（合計約1900名/年）為對象，實施以學習有關森林和林業的各種知識與最新技術為目的的綜合性進修。研修所在群馬縣沼田市成立林業機械化中心作為分所，周圍是實習林場，主要用來學習高性能林業機械的操作、制作路網等，研修人員每年約330人。地方國有林業管理局也有其相應的培訓機構。林野廳參照森林與林業基本計劃，制定了森林技術綜合研修所的研修基本計劃。目前，日本人工林資源已經進入可采伐階段，為高效推進森林建設以及木材生產，需要在保證發揮森林公益性功能的同時，加速路網建設，引進與改良先進的林業機械，構建、普及高效的生產技術。因此，為建設并保護多樣性且健康的森林，研修所必須培養出具有高端且廣泛的知識與技術的人才；將路網與高性能林業機械結合起來，培養出能夠設計并實施高效率、高生產率作業的人才。研修所為此制定的2012年研修計劃分四類：一是發揮森林自身的多面性功能，研修的種類有森林計劃、森林保護、治山、保安林、生物多樣性、森林綜合利用和特用林產；二是促進林業持續健康發展，有高性能林業機械、路網、高生產率的作業和安全作業；三是林產物的供給與利用，有木材產業和木材利用；四是國有林野的管理與經營。在實施研修培訓中，除了課堂教學外，還開展現場實習、演習、討論等活動，模擬體驗，擴大視野，注重師生間互動；講師講課結束后，留出時間回答研修生的疑問；現場考察時，留出時間交換意見。研修結束后，針對研修生進行問卷調查，主要是對于研修內容、講師、資料的滿意程度；研修內容的理解程度、對工作的貢獻程度；繼續實施研修活動的必要性；飲食、設施等研修生活方面的要求等。森林技術綜合研究所根據調查問卷的結果、研修負責人的講義以及研修生的觀察進行研修評價，改進和完善下一期的研修計劃。

五、主要收獲與建議

（一）科學界定民有林與國有林，實行良好的分類管理

日本森林按權屬劃分為國有林和民有林。國有林實際是中央政府所有林，由林野廳下屬森林管理局在各地設立直屬機構直接管理，國有林90%區劃為防護林，由中央政府投資，主要發揮國土保安作用。民有林主要指都道府、市町村等地方政府公有林和私有林。公有林由地方政府管理，也主要發揮公益作用；私有林通過國家扶持主要為社會提供林產品。日本的森林劃分，權責利明確，值得我國借鑒。我國森林按權屬分為國有林和集體林，國有林分別由省政府所屬國有大型森工集團和由省、地、縣各級政府所屬的國有林場進行管理，管理層級太多，責任不清；集體林實行產權制度改革后，大部分已承包給農民經營。我國森林按功能劃分，分為國家重點公益林、地方一般公益林和商品林。借鑒日本經驗，在集體林權制度改革后，建議中央政府對生態區位重要的國有重點公益林實行國家所有，省級管理的機制，對集體國家級重點公益林逐步實行收購，讓中央財政投資的國家重點公益林發揮國土保安的主渠道作用。對承包到戶的集體林，70%以上應該劃分為商品林，由農民自主經營，為社會提供林產品，增加農民收入，地方政府及基層林業部門以指導為主。

（二）充分發揮專業合作組織的作用，提高集體林經營效率

日本私有林所有權人多，面積小，日本通過組建森林組合，并逐步加強森林組合的聯合，擴大了經營規模，提高了經營效益。同時，注意保護中小林主的權益，森林組合的會員一般以林主身份參加，森林組合理事會理事選舉選票以會員為單位，一員一票，不以投資額和林地面積大小定選票。我國情況也是如此，承包到戶的集體林每戶經營面積小于日本，建議國家鼓勵農民建立林業專業合作社，并從生產資金、稅收等方面給予扶持，實現規模經營，提高經營效益，同時特別要注重保護中小林主的權益。

（三）運用公共財政資源，切實發揮國有林公益性作用

日本的國有林和公有林發揮著公益性作用，建議在我國即將開展的國有林改革中，將國有林除少量建成高標準的用材林示范基地外，全部劃定為公益林，由財政全額投資，并通過人員逐年退休后根據需要引進少量林業專業人才的辦法減少國有林管理人員數量，提高隊伍林業專業水平，發揮生態效益的主渠道作用。對于國有林場的管理機制，考慮我國幅員遼闊的實際，建議采用先試點的辦法，改變目前隸屬層級過多過亂的情況，逐步統一到由省級林業管理部門統一垂直管理以切實發揮其公益性作用。國有林區應努力實現政企分開、社企分離，努力將森林資源管理職能從森工企業剝離出來，由國家專門成立的國有林管理機構行使管理職能，同時分離森工企業的社會職能交由地方政府負責，努力實現森工企業回歸到以森林培育、木材加工、林產加工等企業經營活動中，真正做到自主經營、自負盈虧，對于森工企業履行的公益林管護義務可按相關工程進行專項補助（如天保工程等）。

（四）提高全民環境意識，從娃娃開始

日本長期以來通過各種形式的宣傳，促進國民對林業的了解。通過在各地成立“活力森林”等活動讓國民享受大自然，聯合中小學，組織學生到森林中觀察自然以及在自然中游戲等的森林體驗活動，保證青少年的學習機會。使日本國民從小樹立了良好的環境保護意識，人人愛環境、保護環境，把日本建成了環境優美的國家。建議林業部門多組織林業夏令營等活動，組織學生到森林中學習森林知識，從小培養國民的環保意識。

（五）加強培訓管理，全面提高林業人才培養質量

日本有較為完備的林業培訓體系，建議林業部門重視林業培訓工作，加大投入，切實發揮各級林業干部學院（校）和各層級林業技術推廣機構的作用，完善教學推廣設施，為新形勢下建設生態林業和民生林業培養更多合格的管理和技術人才。

作者：張健民江機生汪國中彭斌翟佳陳小中朱莉華