導(dǎo)語(yǔ)：行政法下海洋環(huán)境保護(hù)制度分析一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

摘要：我國(guó)擁有1.8萬(wàn)公里海岸線和470萬(wàn)平方千米的海域，是名副其實(shí)的海洋大國(guó)，隨著近年來(lái)沿海經(jīng)濟(jì)和工業(yè)的發(fā)展，海洋環(huán)境不可避免地受到了一定程度的破壞。主要從行政法角度，分析我國(guó)現(xiàn)有的海洋環(huán)境保護(hù)制度。

關(guān)鍵詞：海洋環(huán)境保護(hù)；行政督察；海洋督察

在我國(guó)現(xiàn)行法律框架下，海洋環(huán)境的行政制度保護(hù)主要有3種：海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、行政督察制度和行政公益訴訟制度，3種制度各有其優(yōu)勢(shì)，在海洋環(huán)境保護(hù)上具有不可替代的作用。從當(dāng)前的海洋環(huán)境保護(hù)情況來(lái)看，3種制度均發(fā)揮了不同程度的作用，但是也存在一些不足。本文主要分析3種制度對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)的作用。

1海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度

海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是指在進(jìn)行建設(shè)活動(dòng)之前，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的選址、設(shè)計(jì)和投產(chǎn)后可能對(duì)周?chē)h(huán)境產(chǎn)生的不良影響進(jìn)行調(diào)查、預(yù)測(cè)和評(píng)定，提出防治措施，并按照法定程序進(jìn)行報(bào)批的法律制度。根據(jù)《海洋環(huán)境法》第四十三條、四十七條、五十五條，涉海建設(shè)工程審批必須征得海洋、海事、漁業(yè)行政主管部門(mén)和軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門(mén)的意見(jiàn)。因此，海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度比一般環(huán)評(píng)制度要求更加嚴(yán)格，而且必須有專(zhuān)門(mén)的海洋行政管理部門(mén)參與。但是，新修訂的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)保護(hù)法》排除了對(duì)海洋環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的適用，海洋建設(shè)工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)適用《海洋環(huán)境法》規(guī)定的審批程序，而《海洋環(huán)境法》中并未規(guī)定國(guó)務(wù)院專(zhuān)家審查或公眾聽(tīng)證制度，缺少行政主體以外的第三方參與海洋環(huán)境報(bào)告書(shū)的制定，與新修訂的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)保護(hù)法》無(wú)法協(xié)調(diào)統(tǒng)一，更是缺少對(duì)環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)的外部監(jiān)督。海洋環(huán)境本身較為復(fù)雜[1]，涉及船舶、漁業(yè)等多個(gè)領(lǐng)域，環(huán)境評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)出具的環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)無(wú)法準(zhǔn)確評(píng)估可能產(chǎn)生的問(wèn)題，而海洋行政部門(mén)的意見(jiàn)只能作為參考，不能直接影響環(huán)境評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的評(píng)估結(jié)果。而且，在環(huán)境評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)出具海洋環(huán)境影響報(bào)告書(shū)后，缺少專(zhuān)家或者其他第三方的監(jiān)督，行政部門(mén)很可能會(huì)不積極履行或不正確履行職責(zé)，難以實(shí)現(xiàn)在環(huán)境報(bào)告書(shū)中必須征求海事環(huán)境行政部門(mén)意見(jiàn)規(guī)定的立法目的。這些制度設(shè)計(jì)也從側(cè)面反映出，我國(guó)在立法上習(xí)慣性將海洋制度與其他法律制度分別立法，卻又沒(méi)有單獨(dú)的完整制度體系，2個(gè)制度交叉的內(nèi)容反而出現(xiàn)遺漏，未來(lái)亟需協(xié)調(diào)解決。

2行政督察

督察制度，是指中央政府為了監(jiān)督和保證行政管理職能的正常運(yùn)行，自己或授權(quán)其他有關(guān)部門(mén)對(duì)各級(jí)行政和執(zhí)法機(jī)關(guān)的工作進(jìn)行的檢查和監(jiān)察。當(dāng)前的督察制度主要有3種：環(huán)保督察、土地督察和海洋督察，而涉及海洋環(huán)境內(nèi)容的行政督察主要是指海洋督察。海洋督察所督察的具體內(nèi)容根據(jù)《海洋督察方案》規(guī)定主要有：“①?lài)?guó)家海洋資源環(huán)境有關(guān)決策部署貫徹落實(shí)情況[2]。②國(guó)家海洋資源環(huán)境有關(guān)法律法規(guī)執(zhí)行情況。督察海域和海島資源開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)、海洋防災(zāi)減災(zāi)等領(lǐng)域法律法規(guī)的執(zhí)行和落實(shí)情況。重點(diǎn)督察相關(guān)法律法規(guī)確定的地方人民政府海域海島資源監(jiān)管和海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)等法定責(zé)任的落實(shí)情況。③突出問(wèn)題及處理情況。包括海洋環(huán)境持續(xù)惡化情況，嚴(yán)重污染、環(huán)境破壞、生態(tài)嚴(yán)重退化等區(qū)域性突出問(wèn)題，群眾反映強(qiáng)烈、社會(huì)影響惡劣的圍填海、海岸線破壞等問(wèn)題，以及針對(duì)突發(fā)環(huán)境災(zāi)害和重大海洋災(zāi)害處理情況。”。從海洋督察的內(nèi)容上看，海洋督察基本上涵蓋了大部分與海洋環(huán)境和海洋行政相關(guān)的問(wèn)題，可以說(shuō)權(quán)力范圍較廣。海洋督察的對(duì)象范圍，除了各級(jí)海洋主管機(jī)構(gòu)，還包括海洋執(zhí)法部門(mén)，可下沉至設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府。涵蓋了大部分的行政主體，也意味著海洋督察與一般的行政監(jiān)督相比，由于海洋督察的權(quán)力來(lái)源于國(guó)務(wù)院的授權(quán)和委托，其權(quán)力行使不同于一般的行政監(jiān)督，其層級(jí)更高，監(jiān)督的內(nèi)容和對(duì)象都更加廣泛，且不受行政級(jí)別的約束，因此海洋督察的監(jiān)督更加直接。從制度設(shè)計(jì)來(lái)看，督察制度不僅是一次監(jiān)督，根據(jù)《海洋督察方案》，被海洋督察要求整改的人民政府或行政部門(mén)必須提出整改方案。《方案》還明確海洋督察在整改方案做出以后隨時(shí)再進(jìn)行“二次督察”，監(jiān)督整改內(nèi)容的落實(shí)情況，保證督察內(nèi)容可以真正落實(shí)。二次督察的制度也顯示了中央保護(hù)海洋環(huán)境的決心，力圖避免表面功夫，將行政督察的監(jiān)督落實(shí)到實(shí)處。目前，國(guó)務(wù)院自然資源部在北海、東海和南海三大海域分別設(shè)立了派出機(jī)構(gòu)[3]，而海洋督察則屬于自然資源部的職權(quán)，這也意味著海洋督察在三大海域會(huì)是未來(lái)常設(shè)的海洋環(huán)境監(jiān)督主體，而且自然資源部在省級(jí)以下屬于垂直領(lǐng)導(dǎo)，因此不會(huì)受到過(guò)多地方行政權(quán)的干涉，雖然目前海洋督察的制度還在發(fā)展過(guò)程中，但是未來(lái)可以預(yù)期海洋督察制度會(huì)發(fā)揮更有效的行政監(jiān)督效力，常態(tài)化的保護(hù)海洋環(huán)境，實(shí)現(xiàn)對(duì)各地海洋、海事行政管理部門(mén)的監(jiān)督，實(shí)時(shí)監(jiān)控各地海洋環(huán)境變化。海洋督察組近年來(lái)在全國(guó)范圍內(nèi)的巡回督察，針對(duì)海南、遼寧、山東等地區(qū)海洋環(huán)境問(wèn)題做出了督察意見(jiàn)并要求整改，部分地區(qū)又進(jìn)行了二次督察整改，也證明海洋督察制度在海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域正在發(fā)揮重要作用，可以預(yù)期在未來(lái)會(huì)成為國(guó)務(wù)院對(duì)各地人民政府和行政部門(mén)的常態(tài)化監(jiān)督手段和措施。

3行政公益訴訟

廣義上的行政公益訴訟是指檢察院、社會(huì)組織和公民認(rèn)為行政主體行使職權(quán)的行為違法或不作為，侵害了公共利益或有侵害的可能性時(shí)，雖與自己無(wú)直接利害關(guān)系，但以保護(hù)公共利益為目的，向法院提起行政訴訟的行為。這其中也包括行政部門(mén)針對(duì)生態(tài)環(huán)境審批不當(dāng)而提起的環(huán)境行政公益訴訟。在我國(guó)，根據(jù)《行政訴訟法》規(guī)定，行政公益訴訟的主體是一元的[4]，只能由人民檢察院提起訴訟，行政公益訴訟的對(duì)象應(yīng)當(dāng)是行政機(jī)關(guān)，主要是行政機(jī)關(guān)做出的行政行為。我國(guó)當(dāng)前的行政公益訴訟規(guī)定了前置程序的強(qiáng)制適用。行政公益訴訟的前置程序指的是《行政訴訟法》第25條第四款規(guī)定的：“人民檢察院應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”從法條文本可以看出，使用了“應(yīng)當(dāng)”一詞，2018年最新的《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》中明確規(guī)定了訴前程序是行政公益訴訟的起訴要件，意味著檢察機(jī)關(guān)在提起行政訴訟前必須向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，行政主體不改正的才可以向法院提起訴訟請(qǐng)求，此種前置程序使得環(huán)境行政公益訴訟時(shí)間長(zhǎng)，對(duì)于重大、急切的環(huán)境破壞案件難以迅速實(shí)現(xiàn)法律救濟(jì)[5]。我國(guó)目前具有提起環(huán)境行政公益訴訟主體資格的只有檢察院，是否單一主體就能充分發(fā)揮行政公益訴訟的功能？我認(rèn)為是不能的，通過(guò)當(dāng)前的實(shí)踐來(lái)看，部分行政機(jī)關(guān)違反審批填海項(xiàng)目的規(guī)定進(jìn)行房地產(chǎn)建設(shè)，導(dǎo)致當(dāng)?shù)鼐用褫喎旁L、抗議等行為，地方檢察機(jī)關(guān)并未很好地依據(jù)法律對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為進(jìn)行法律監(jiān)督。主要原因有2點(diǎn)：1）檢察院的日常工作復(fù)雜且繁重，很多檢察院的內(nèi)部并未設(shè)立單獨(dú)的機(jī)構(gòu)或者部門(mén)來(lái)負(fù)責(zé)法律監(jiān)督，僅僅是在偵辦案件過(guò)程當(dāng)中發(fā)現(xiàn)有侵害公共利益和國(guó)家利益的情況時(shí)才能有主動(dòng)行使行政公益訴訟的可能，部分檢察院雖單獨(dú)設(shè)立了公益訴訟部門(mén)，但多流于形式，在主觀上積極性不足，不能主動(dòng)地依職權(quán)行使權(quán)力；2）在上層的權(quán)力分工當(dāng)中，權(quán)力的分劃依舊不徹底，檢察院的工作仍舊受到政府機(jī)關(guān)的影響和干涉較大，導(dǎo)致其在行使行政公益訴訟的能力上先天不足，而行政公益訴訟又僅能靠單一主體來(lái)行使，也就不難理解部分地區(qū)出現(xiàn)行政公益訴訟制度不能有效發(fā)揮作用，形同虛設(shè)的情況。

4結(jié)語(yǔ)

通過(guò)對(duì)比我國(guó)行政法體系下海洋環(huán)境保護(hù)制度，可以看出我國(guó)在行政立法上非常重視海洋環(huán)境的保護(hù)，但是仍然無(wú)法擺脫依賴(lài)上級(jí)政府審批或國(guó)務(wù)院直接管理的方式來(lái)保護(hù)海洋環(huán)境，缺乏相應(yīng)的私法救濟(jì)，更缺少一般公民通過(guò)法律制度行使事前救濟(jì)的制度設(shè)計(jì)，一旦地方政府不正確履行職責(zé)會(huì)造成制度失靈，而一般的公民僅能通過(guò)侵權(quán)事后取得補(bǔ)償，但是被破壞的海洋環(huán)境卻需要大量的精力恢復(fù)，甚至有些不能完全恢復(fù)。完全依靠行政力量在實(shí)踐當(dāng)中尚不足以實(shí)現(xiàn)保護(hù)海洋環(huán)境的目標(biāo)的，因此我國(guó)未來(lái)仍然需要探索并建立私法上的海洋環(huán)境保護(hù)制度。

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作者:趙海龍 單位:大連海事大學(xué)