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我國基層農業技術推廣體系改革與建設已進入關鍵時期。主要標志：一是國家和地方開始加快基層農業技術推廣機構條件建設，服務手段和工作環境正在逐步改善；二是農業技術推廣機構設置和人員編制得到有效落實，農技人員正在逐步到位；三是農業技術推廣運行機制開始形成，服務效果正在逐步顯現。這說明我國基層農業技術推廣體系快速發育的條件已基本成熟，急需因勢利導，強化政策引導，創新運行機制，加快提升發展。2009年7月筆者組織對河北省基層農業技術推廣體系狀況進行了抽樣調查，共發放問卷700份，收回641份，有效問卷640份。結合調查結果和河北實際，本文對基層農業技術推廣體系構建及運行機制創新做些探索。

1樣本及調查說明

本次調查采用分層抽樣和隨機抽樣相結合，填答問卷和入戶訪談相結合的方式，選取河北省在經濟發展水平、人口數量以及區位特征具有一定差異的地區作為分析樣本，選擇石家莊、滄州、保定、承德4市。在被調查農戶中，男性占69.82%，女性占30.18%。從被調查者的年齡分布看，主要集中在21～60歲之間，所占比例達91.66%。年齡在20歲及以下所占比例為6.90%，在61歲及以上所占比例為1.44%。從被調查者的文化程度看，初中及以上文化程度的達83.97%，其中大專及以上文化程度的占35.17%。農戶的文化程度越高，可能越容易接受現代農業技術和新的農業技術理念，接觸外界信息的渠道和途徑可能更廣。從家庭所處地理位置來看，家庭位于山區的被調查者占18.45%，家庭位于（山前）平原的被調查者占64.58%，家庭位于城市郊區的被調查者占16.97%。在被調查者的家庭收入來源中，45.75%的靠種植業收入為主，所占比例最大；30.72%的靠打工收入；靠個體經營、養殖業和家庭手工業收入的分別占8.62%，6.96%和3.31%。通過對被調查農戶的純收入進行分析，家庭純收入不多于5000元的被調查者占48.73%；家庭純收入不少于5001元，并且不多于10000元的被調查者占31.47%；收入不少于10001元的被調查者占19.79%。

2基層農業技術推廣體系存在問題

2.1基礎設施和條件建設薄弱

近年來，國家和省政府對基層農業技術推廣體系資金投入逐年加大，但從總體投資規模與現實需要看差距仍很大，加上河北省市縣兩級財政困難，資金投入相對較少，基層農業技術推廣機構基礎設施和條件建設仍相當薄弱。據河北省農業廳調查，基層農業技術推廣機構主要表現為“五缺”：一是缺少辦公用房的達87%；二是缺少儀器設備的達60%；三是缺少交通工具的達95%，絕大部分農業技術推廣人員靠走路和騎自行車下鄉；四是缺少農業試驗示范基地的達98.5%；五是缺少運轉經費。除少數市縣外，多數地方沒有開展公益性服務的正常運轉經費。

2.2農業技術推廣主渠道作用不明顯

調查顯示，農戶現有技術來源于親朋好友的占26.36%，來源于種田能手或大戶的占22.55%，來源于農業技術推廣站的占14.88%（見表1）。從理論上講，來源于農業技術推廣站的較其他來源應更科學可靠、更能得到農戶信任。但調查顯示農業技術推廣站并不是農戶現有技術的主要來源，這可能與農戶的認知和習慣有關，但更多地反映了政府農業技術推廣工作在內容、方式以及頻度等方面無法有效滿足農戶需求。從農業從農業技術推廣效果看，農戶認為“沒什么效果”和“不是很滿意”的占62.13%，認為還可以的占36.1%，認為很滿意的僅占1.86%。調查顯示，認為技術不成熟的農戶占31.58%，認為缺乏當地適用技術的占32.49%，認為農技人員少的占39.52%。可見，在推廣現有農業技術中，技術推廣部門的作用遠未得到充分發揮。

2.3農業技術推廣內容與農戶需求偏差大

農戶依靠技術增收的特征愈加明顯。調查顯示，在農戶所需技術中排前3位的是良種、防病防疫和高效化肥，分別占31.23%、18.46%和12.97%（表2）。這三類技術與農戶所依賴的土地自成一體，其推廣和運作的效果直接關系到農業發展、糧食增產和農戶增收。對于農戶已得到技術服務的調查顯示，提供農資供應、技術指導培訓、技術價格信息等三項內容，是技術服務供給的主要組成部分，分別占21.89%、22.23%和22.62%。但針對這些服務內容，認為提供技術不貼近當地實際的農戶所占比例高達48.96%，認為技術服務過程不連貫的占27.31%，認為技術服務時間與農戶勞作時間有沖突的占23.73%。

2.4農技服務站點數和服務頻度不夠

河北省農戶特別是山區農戶居住相對分散，要保證農業新技術、新品種的傳播和普及效果，從客觀上要求增加農業技術推廣站的數量，但礙于資金、技術和人員等各方面限制，在被調查區域內有鄉村農業技術推廣站的僅占33.07%，這些農業技術推廣站只能滿足農戶需求的59.5%。農業技術推廣站的嚴重短缺與農戶的期望形成了強烈對比，調查認為有必要建立鄉鎮級農業技術推廣站的占81.54%，認為有必要建立村級農業技術推廣站的占87.06%。服務頻度也是影響農業技術推廣效果的主要因素之一。農戶在推廣農業技術過程中遇到的難題多種多樣，其自身能力遠不能解決這些問題，因此農技人員全方位、連貫性的頻繁指導成為農業技術推廣過程中必不可少的環節。一年中農戶沒有接受過技術指導的占51.64%，只接受過1～2次技術指導的占32.89%，而接受技術指導次數在3次以上的農戶僅占15.46%（見表3）。可見，農技服務次數過少，也是占43.29%被調查農戶的共識。

2.5農業技術推廣方式需要改進

現有農業技術推廣方式主要有現場示范、咨詢培訓、發放資料及技術承包，用這四種方式接受農業技術推廣服務的農戶分別占40.56%、25.22%、20.98%和13.24%。但對農戶偏好的農業技術推廣方式調查顯示，農戶對現場示范和技術承包的期望比例明顯上升（見圖1），因為這兩種方式農技人員能直接深入到田間地頭，能更有效進行答疑解惑。農戶對咨詢服務和發放資料的期望值有所降低，一是農戶自身文化素質不高，發現實際問題和掌握書本技術有一定難度；二是這兩種方式難以從根本上改變“農村缺技術、農戶缺服務”的現狀。在注重改進推廣方式的同時，應逐步拓寬農戶學習農業技術的渠道。農戶認為最有效的農技學習方式依次為：農技人員下鄉到戶指導，科技示范戶或專業大戶傳授，向鄰居或親朋好友學習（見表4）。可見，農戶均偏好現場指導、現身說法等更直接、更可靠的農業技術推廣方式和學習方式。

2.6基層農業技術推廣站的服務質量有待提高

基層農業技術推廣站除注重農業技術推廣的內容、次數和方式外，還需要在服務質量、自身素質等方面改進提升。49.23%的農戶認為技術服務時間要注意結合農民勞作時間，26.31%的農戶認為農技人員本身的科技素質需要提高，23.22%的農戶認為農技人員的服務態度需要改善（見表5）。當然，農業技術推廣站的完善是多種因素綜合作用的結果。農戶認為應從引起領導重視、在村里建農業技術推廣站、為農戶開展技術講座、增加對農業技術推廣投入資金的支持、提高農戶文化水平、多引進高科技人才、修正農業技術推廣政策等方面改進服務（見表6）。

3基層農業技術推廣體系問題的成因分析

3.1農業科研、教育和推廣三者缺乏良性協作機制

從河北省整體情況看，農業科技自主創新能力不強，科研、教育、推廣結合不緊密，缺乏科研主動服務于推廣的引導機制。一是農業科技自主創新能力總體不強，“跟蹤式”、“模仿式”或“轉化式”研究比較多，原始創新和關鍵技術成果明顯不足，產前、產中、產后等技術集成配套不夠，養殖業、加工業等重點領域技術成果缺乏，尤其是真正能運用到生產中的重大突破性成果較少。二是農業科研、教育、推廣三個體系相對獨立，銜接不夠，這種多頭管理、部門分割的農業科技管理體制，導致有效分工和密切協作缺失，影響農業科技成果轉化應用。三是人才評價導向不盡合理，“重理論、輕實踐，重論文、輕應用，重研究、輕推廣”現象普遍，對于能直接服務“三農”的實用型專家激勵不夠。四是因政府統籌協調機制不健全，導致農民專業合作社、涉農企業、農業產業化組織、中介組織等各類推廣組織之間缺少溝通和聯合，基本處于各自為戰的無序狀態，難以形成農業技術推廣的合力。

3.2基層農業技術推廣機構對技術推廣工作創新不夠

部分基層農業技術推廣機構“因循守舊”，對農業技術推廣工作缺乏創新，以從上到下呆板的工作方式主導農業技術推廣事業，較少顧及農民的實際需求和接受能力，致使技術服務不到位，與農業產業需求“兩張皮”。調查表明，當前農民獲取農業技術的第一渠道是憑經驗自己摸索，有50.16%的農戶將其列為主渠道；排在第二位的是鄰里親朋之間的交流與傳播，以此為主渠道的農戶，占18.12％；排在第三位的是農資銷售部門占13.21％；排在第四位的是電視錄像，占10.78％；排在第五位的是農業科技人員，占7.73％。從調查數據看，農民期望和農民實際獲取農業技術的渠道對比存在很大差距，這反映出基層農業技術推廣機構在推廣工作創新上仍有許多工作要做。

3.3基層農業技術推廣隊伍供給與務農勞動者需求不匹配

隨著工業化和城鎮化的快速發展，農村老齡化、婦女化和低素質化等“三化”現象和老人、婦女和兒童等“三留守”問題更加突出，務農勞動者對農業新技術、新品種、新機具和新模式的接受吸納能力減弱，而對其簡約化、多樣化、個性化和實用性提出了更高要求，這迫切需要基層農業技術推廣隊伍提升自身素質，創新推廣服務方式，不僅要講給農民聽、教給農民學，還要做給農民看、帶著農民干。與農民需求相比，在基層農業技術推廣隊伍供給上面臨很多困難：一是按照2007年河北省規定“人員編制一律在現有編制總量內調劑解決”的要求［1］，農業部門內部財政開支人員調劑不足的需要在縣域內調劑。但因各縣區相關部門各自強調部門重要性，調劑財政撥款的編制很難，加上農業部門待遇低，發展空間狹窄，人員進入農業部門積極性不高，因此在縣內調劑難度大，人員落實困難。從目前到位的區域站技術人員看，主體部分從縣級農業部門調劑，這部分人員多年沒有在基層從事技術推廣工作，動手能力較差；另外一部分是從鄉鎮調劑的，存在知識老化問題。二是農業技術推廣法要求農技人員“具有中等以上有關專業學歷，或者經縣級以上人民政府有關部門主持的專業考核培訓，達到相應的專業技術水平”。此標準是按照1993年情況確定的，現在看要求偏低；而后半句規定有很大的靈活性，難以控制。三是大量不具備從事農業技術推廣素質的人員被錄用，其中既有人情因素，又有政府機構改革因素。有些機構改革分流人員，有的難以通過其他渠道安置，就被安排到農業技術推廣崗位。四是由于農業技術推廣工作條件艱苦且待遇偏低，多數農業院校畢業生寧愿改行留在城市，也不愿到縣鄉基層單位工作。加之縣鄉經費普遍不足，推廣人員缺乏接受培訓和更新知識的機會，使得其實際業務水平難以提高。這就造成了基層農業技術推廣隊伍供給與務農勞動者需求之間的矛盾日益突出［2］。

3.4基層農業技術推廣體系缺乏政府長期穩定支持

當前，河北部分基層政府在農業技術推廣投入方面陷于兩難境地，既要貫徹執行農業技術推廣法，加大本級財政對推廣工作的投入力度，保障農技人員的工作和生活條件，又限于財政增長空間有限，不同程度地存在“有錢養兵，無錢打仗”的問題，技術推廣必需的技術培訓、檢驗檢測、辦公設備和交通工具更是難以配置。據調查，河北只有少數縣財政給每個區域站2～3萬元的工作經費，而絕大多數縣沒有工作經費，基層農技區域站多數只能靠經營性服務來彌補工作經費不足，長此以往又會走到“推廣經營一塊抓，事業企業混著辦”的老路。不少地方政府領導對基層農業技術推廣體系公益性職能認識不足，加之編制調劑和地方財政資金困難，導致基層農業技術推廣體系缺乏政府長期穩定的支持和投入，在市場化與公益化之間反復和搖擺。實踐表明，當糧食生產嚴重滑坡時，政府就會重視基層農業技術推廣體系建設，穩定擴大農技隊伍，但擴大隊伍卻不相應地增加財政投人，而是部分地靠開發創收等來維持基層農業技術推廣事業的發展。當基層農業技術推廣體系受到市場、財政等各種因素沖擊時，政府就以商業化、“三權下放”、消減機構人員等方式勉強維持農業技術推廣體系生存，這種政策上的搖擺給基層農業技術推廣體系帶來了嚴重影響［3］。

3.5基層農業技術推廣工作法律法規體系有待完善

隨著農村經濟社會全面發展，1993年頒布的《中華人民共和國農業技術推廣法》（簡稱推廣法）顯得很不適應，技術推廣工作受到一定影響。農業技術推廣法中原則性規定多，在關鍵制度設計上缺乏監督制約機制，行政協調手段運用較多，依法處罰等手段運用較少；對有的違法行為沒有設定行政處罰或者設定的行政處罰沒有規定具體標準，造成執法無據或實際操作困難；當出現問題時，責任人應當在什么范圍內追究責任以及如何追究都不明確，農業技術推廣工作條件、生活條件監督落實難，基礎設施等工作保障落實缺乏制約，問題出現過程中無人管，有時即使違反了規定，事后也很難追究，農業技術推廣機構資產被平調、農技人員待遇不落實的成本很低；《推廣法》中雖然規定：“各級人民政府通過財政撥款以及從農業發展基金中提取一定比例的資金的渠道，籌集農業技術推廣專項資金，用于實施農業技術推廣項目”，但因缺乏職責分明的資金使用具體流程和最低限額比例規定，致使這些專項資金部分或全部成為可有可無的彈性經費，法律的嚴肅性受到挑戰。

4加強基層農業技術推廣體系建設的政策啟示和建議

4.1推行有效的農業技術推廣服務方式

在推行創新推廣服務方式中，應鼓勵農業科研、教學部門、農民專業合作社、龍頭企業等各方力量共同參與。一是推行遠程服務方式，解決農戶與專家見面難的問題。推廣藁城市“三電合一”科技服務模式。該模式以縣級農業科技服務大廳為龍頭，以鄉鎮區域站服務廳為樞紐，以村級服務站為基礎，整合電話、電腦、電視等媒介，建立電話咨詢區、電腦查詢區、科技影視放映區、新技術新品種展示區、科技書刊閱覽區和檢測化驗區。利用“12316”智能自動應答熱線，開通聲訊與人工相結合的科技熱線電話。利用專家遠程診斷技術，解決農業專家與農戶對話交流難的問題。二是推行“一線式”服務方式，解決科技人員現場服務難的問題。借鑒農業科技入戶工程機制，開展科技人員包村聯戶示范活動，每縣確定一名首席專家，選聘100名技術指導員，每名技術指導員指導10個科技示范戶，針對農戶個性化需求，開展一戶一策指導，形成首席專家、技術指導員、科技示范戶、輻射帶動戶相銜接的新型農業技術推廣傳播網絡。三是推行大眾傳播服務方式，解決新技術推廣速度慢的問題。完善短信綜合服務平臺，將時效性強、覆蓋面大的農業政策、病蟲防治、技術建議及時發送給科技示范戶、農民專業合作社和種養大戶等，解決政策宣傳和技術傳播中存在的“縣級一大本、鄉級一張紙、村級一句話、農民聽不到”的老大難問題。四是推行多元化協作服務方式，解決綜合服務效能不高的問題。充分發揮各類農業科技、教育和推廣專家作用，開展新技術新品種新模式的試驗、示范和推廣。發揮基層農技推廣區域站的技術信息優勢，扶持發展農民專業合作社，引導幫助他們創建品牌，發展銷售服務網絡，促使形成上聯市場、下聯基地和農戶的農業生產經營方式（見圖2）。

4.2創新基層農業技術推廣體系運行機制

建立體系完整、職責明確、管理科學、制度健全、考評客觀的運行機制，是基層農業技術推廣體系保持生機和活力的關鍵。一是加強制度建設。基層農業技術推廣機構應按照“每項工作有制度”的原則，強化內部管理，制定包村聯戶、財務管理、定期培訓、人員管理、考勤考核等制度，并根據農技人員專業特長及工作職能進行分工，明確崗位責任，量化工作任務。二是健全考評機制。在考核推廣機構時，應建立由縣級農業部門、服務對象代表（如科技示范戶、科技進村服務站、農民專業合作社等）、鄉鎮政府和村委會共同參與的綜合考核激勵小組。按照考核程序，通過調閱工作日志，向服務的鄉村領導、科技示范戶、農戶代表發放評議卡或電話抽查，對農技人員日常檢查和業務知識考試等方式，客觀評價農技人員業績和社會服務能力。三是建立循環管理模式。借鑒河北省鹿泉市機制創新的成功經驗，引入ISO9000質量管理理念，建立一套能夠使各項管理制度有效落實，使農技服務可持續改進的運行機制，即PDCA工作循環管理模式。PDCA是英文Plan（計劃）、Do（執行）、Check（檢查）、Action（總結處理）四個詞第一個字母的縮寫。其基本原理是，做任何事情一般都要經過計劃、執行、檢查、總結處理四個階段。主要內容包括：制定服務質量方針和目標，做到一切工作有目標；制定具有可操作性的工作流程、服務規范和工作制度，做到一切工作有程序；制定切實可行的管理文件，做到一切控制有文件；推行“過程化”管理，做到一切程序有控制；建立可持續改進的管理體系，做到一切工作有改進。通過農業技術推廣體系整體工作循環，每循環一周，解決一部分農民需求問題，并為下一步服務循環提出新的要求，從而實現推廣服務質量的螺旋式上升。四是制定工作流程。對各項主要過程必須采取的作業技術、活動步驟及服務過程中每個農技人員承擔職責、完成時間等以程序形式規定下來，形成各項業務工作流程圖，制訂月工作安排和周工作安排，記好工作日志，做到一切工作有安排、一切工作有記錄。特別在全年工作運轉、業務調查、主要技術服務、技術人員工作月歷等方面，用細致的規范文件確定所有推廣業務的流程和要求，使各項推廣業務在可操作性上得到規范，在實施后也能得到適當控制和驗證（見圖3）。

4.3建立公益性農業技術推

廣管理體制2006年，國務院《關于深化改革加強基層農業技術推廣體系建設的意見》（國發［2006］30號）出臺后，河北省政府出臺一系列推進基層農業技術推廣體系改革與建設的配套政策措施，明確提出基層農業技術推廣體系改革要建立以行業部門管理為主的管理體制，實行“縣辦縣管”，鄉級農業技術推廣機構主推跨鄉鎮設置區域站模式［4］。2008年，河北省政府對全省167個縣市區的農業技術推廣體系改革實施方案進行了審核批復。為了實質性推進基層農業技術推廣體系建設，2008—2010年河北省財政共拿出1億元，重點扶持區域站或鄉鎮站購置儀器設備，改善工作條件。但由于河北是農業大省，地貌類型復雜多樣，縣級財政貧富不均，農戶耕地少且分散，在推進基層農業技術推廣體系改革與建設中存在著認識不到位、編制落實難、經費沒保障、進展不平衡等問題。鑒于此，政府應加大推進力度，解決領導認識、編制調劑、經費保證等突出問題；對服務半徑大、準予在鄉鎮設站的山區縣，應切實保證培訓和辦公用地，并盡快將管理權限收歸縣級農業主管部門；建立區域站或鄉鎮站激勵約束機制，采取優先評聘職稱、上調或增加工資補貼等辦法，鼓勵農技人員到基層站工作；建立農技人員選拔聘任機制，采取公開招聘、競聘上崗、擇優聘用等方式，選拔專業技術人員進人農業技術推廣隊伍。加強基層農技區域站和鄉鎮站在崗人員知識更新培訓，解決非專業人員頂編占崗問題，確保專業人員比例；明確基層農業技術推廣機構的公益性定位，堅決把經營性服務從中剝離出去，避免出現職能錯位問題。

4.4完善基層農業技術推廣經費保障政策

基層農業技術推廣體系作為公益性服務機構，政府應在工資、福利和工作經費上提供充分保障，明確實現統收統支制度和全額撥款，取消差額撥款和自收自支。一是加強基層農業技術推廣公共服務機構條件建設。遵循“國家和省級保基建、縣鄉兩級保運轉”的原則，建議發展改革部門盡早啟動并擴大基層農業技術推廣體系條件建設范圍，提升基層農業技術推廣機構的公共服務能力。二是健全農業技術推廣預算制度。建立穩定的投入增長機制，確保農業技術推廣服務投資強度有較大幅度提高，將國家財政對農業技術推廣投入占農業總產值的比重逐步提高到0.5％以上；改變農業技術推廣費用投入結構，調整事業費和項目費的比重以及事業費中人員費用和業務活動經費的分配比例，將政府農業技術推廣事業費撥款中業務經費的份額保持在適當比例。三是完善農業技術推廣投入方式。處理好公益性和市場化技術推廣的關系，對事關穩定和糧食安全領域的公益性技術推廣采取穩定支持，經費主要用于病蟲害防控、農產品質量監測、農業資源和生態保護、技術培訓和服務等公益性事業；對可通過市場方式推廣的技術，采取市場競爭擇優的方式，給予一定的經費補助，引導社會力量參與推廣。四是國家財政設立農業技術推廣專項事業費。在地方政府保障農技人員工資基礎上，督促各地完善基層農技人員社會保障，通過轉移支付方式對無法負擔推廣人員養老保險等人員經費和工作經費的縣鄉兩級財政給予補助。

4.5修改完善農業技術推廣法律法規

建議盡早修改《中華人民共和國農業技術推廣法》和地方法規。建議在修改后的農業技術推廣法中，將農業技術推廣體系分為國家公益性和社會商業性兩類，把國家農業技術推廣機構定性為公益性推廣機構，使其公益性職能成為法定職能，從根本上減少人為因素對國家農業技術推廣機構的干擾。建議明確實行縣以下公益性農業技術推廣機構垂直管理，縣可結合實際在鄉鎮設立派出性的推廣機構或向鄉鎮派駐國家農業技術員。應把推行農技人員職業資格制度、績效考核制度納入農業技術推廣法，明確實行公益性崗位公開招聘、競爭上崗、職業資格制度和考核激勵機制。建議在每個行政村配備1名農業技術員，并依據工作量給予適當補貼，補貼納入財政轉移支付。建議在農業技術推廣法中明確提出，公益性農業技術推廣機構指導、管理社會商業性農業技術推廣機構。明確各級各部門具體責任，細化對違反規定的單位和個人的處罰措施，雙向制約。建立基礎服務設施和保障條件處置審批制度，規定下一級政府在變動或處置基礎服務設施和保障條件時，必須向上級政府報告，并履行審批手續。

4.6建立多元化農業技術推廣體系

在構建多元化農業技術推廣體系過程中，借鑒河北省成立農業專家咨詢委員會和25個專家顧問組的做法，發揮好政府統籌作用，實現農業科研、教育、推廣各方優勢互補，實質性推進農科教協作、產學研結合。建議每年篩選一批重大農業科技成果推廣項目，設立專項推廣資金，支持農業科研、教育單位開展推廣試點。加大對農民專業合作社的資金扶持力度和范圍，在技術、基地規劃認證、產銷信息等方面給予支持，并選派基層農業技術推廣機構的技術骨干長期派駐，為農民專業合作社提供專職技術服務。涉農企業、農業產業化組織、中介組織是最貼近農戶的推廣載體，在農業技術推廣活動中起著橋梁和紐帶作用，國家應給予優惠政策，鼓勵其與農業技術推廣機構、科研教育單位加強聯合，通過建立政府協調機制，規避其組織推廣行為的隨意性和趨利性，引導扶持其發展壯大［5］。