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2015年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》），強調了黨委及政府有關領導的生態責任。2017年6月，中央全面深化改革領導小組審議通過《領導干部自然資源資產離任審計暫行規定》（以下簡稱《規定》），通過對領導干部任職期間的生態環境責任進行離任審計來加強領導干部生態環境責任。《規定》強調，領導干部對任職期間所在地區或者主管業務領域的自然資源資產管理和生態環境保護情況負責，且該項責任履行狀況被納入審計范圍。在審計署審計科研所2018年3月公布的關于《領導干部自然資源資產歷任審計的環境公正觀》的研究報告中指出，因該過程包含領導干部對環境保護的重大決策，應加強公眾參與這一著力點。雖然在以公權力為主導的環境治理模式下，政府作為公權力主體的環境治理責任得到了加強，但因環境公共利益的整體性而息息相關到每個人，加之環境污染的頑固性與反復性，引入公眾共同進行環境治理是法治國家的必然要求。

一、領導干部生態環境責任審計需要公眾參與

根據盧梭的社會契約論，政府作為公權力主體，具有強大的執法資源。但在以公權力為主導的環境公共利益保護實踐過程中，一些行政工作人員出于對政績的追求，在瘋狂追求當地GDP增長的同時忽略了對環境利益的保護。《規定》確定了領導干部的生態環境責任審計制度，有利于遏制這一現象。（一）生態環境責任審計性質需要公眾參與。領導干部生態環境責任審計，是指審計機關針對特定領導干部在任職期間所在地區或所主管業務領域的生態環境保護狀況進行調查，并做出評價的制度。審計主體是國家審計機關，審計內容是指領導干部自然資源資產離任審計中的生態環境責任部分，包括生態環境相關的政策落實狀況、生態環境法律法規遵守狀況、生態環境保護目標完成狀況、生態環境保護監管狀況、用于生態環境保護的資金運行狀況等[1]。通過審計過程的開展，將領導干部在工作上的個人利益與生態環境保護狀況相銜接，提高地方政府相關領導對環境的重視程度，增加地方各隅的生態意識[2]。由此可以看出，審計主體為審計機關，其具有公權力主體性質。那么，領導干部生態環境責任審計的實質是一種公權力對另一種公權力的監督，且審計機關往往受制于當地的地方政府。在公權力運行的過程中，本身存在能力不足和權力異化的傾向。而公眾參與可以增加政府環境執法壓力，避免只要金山銀山而放棄綠水青山的現象[3]。（二）公眾參與領導干部生態環境責任審計符合人民主權的要求。雖然根據盧梭的社會契約論，每個人將本應屬于自己的權利轉讓給國家，在此基礎上由國家進行管理[4]。但是公權力的行使并非永遠都是公正謹慎的，在提倡民主與法治的國家中，人民有權對公權力的運行進行監督。領導干部生態環境責任審計中引入公眾參與，是在一種公權力對另一種公權力監督的過程中引入民主的力量，通過公眾權利的行使來對公權力進行監督。在公眾環境權利意識覺醒的今天，公眾已經不能僅僅滿足于對政府部門的環境信息的被動獲取，而是希望通過權利的積極行使了解環境行政執法狀況，以及領導干部生態環境責任的履行[5]，而且，環境公共利益本身具有公共性和整體性，涉及到每位公眾的利益，公眾應當有權利參與到生態環境保護的過程中來。（三）公眾參與領導干部生態環境責任審計能夠提高審計質量環境問題發生的潛伏性較長，若污染未被及時發現，待損害后果顯現再追究責任則為時已晚。為了逃避行政處罰，排污行為往往是通過隱蔽的方式進行，執法人員并不一定對行政區域內各個地方的環境變化及時掌握。而公眾則不同，因周圍環境與自身生活聯系緊密而能夠敏銳地發現自己周圍的環境變化。其他區域中的公眾則往往因不具有直接利害關系，提出的意見更具有中立性[6]，從而為審計機關進行生態環境狀況調查及突發應急措施統計提供更多的有效信息。公眾在為審計機關提供更多有價值信息之外，還能夠提高審計機關行政效率，這在自然資源資產負債表的填寫過程中已經有相關制度經驗[7]。此外，引入公眾參與制度，意味著公布更多的領導干部生態環境責任審計信息并接受公眾監督，不僅增加了審計機關審計壓力，也增加了領導干部的執政壓力，從而更有利于生態環境的保護。因此，公眾參與領導干部生態環境責任審計既符合法治國家的民主要求，又能幫助提高審計機關審計能力和領導干部執政水平，從而保護環境公共利益。環境公共利益保護雖然符合公意，但因其本身作為一種不確定法律概念，若沒有法律或制度將其明確下來，易導致公意被私用。

二、信息公開是公眾參與領導干部生態環境責任審計的前提

對審計結果進行通報和公布是審計機關的權力之一[8]。為了保證審計過程的公正透明，在公眾參與領導干部生態環境審計的過程中，有權利了解與生態環境保護相關的審計信息并獲得審計機關的及時回應。（一）領導干部生態環境責任審計信息公開現狀。在《規定》出臺之后，雖然各地據其制定了實施意見或實施辦法進行落實，但是實踐中領導干部生態環境責任審計的結果公開情況并不理想。在大部分地方審計機關網站上并不能找到對相關領導干部生態環境責任審計的公示內容，只有鮮少地方政府或審計機關網站進行了公示。不過，雖然這些地方進行了公示，其公開的審計信息也只有寥寥數筆。筆者對檢索內容進行整理，總結后如表1所示。在類型一中，因其審計結果信息是限時公開，所以無法對其公開內容進行分析。在類型二中，雖然公開的審計結果并沒有時間上的限制，但是其只籠統地說明了審計進行抽查的部門和存在的問題，具體哪些部門有哪些問題并沒有列明。在類型三中，具體列明了被列入生態環境責任審計的領導姓名、職稱及其任期范圍，并列明了公眾進行參與的方式。在類型四中，詳細列明了審計結果，包括任期內資源增加變化的情況、領導干部任職情況以及審計過程中發現的問題、對審計結果的評價以及處理情況及建議和審計整改情況等。雖然類型四中公開情況較為良好，但該類型并不多見，大部分審計機關并不會主動公開審計結果及相關信息。實踐中公開現狀不理想的緣由是什么呢？是否因內部管理信息以及處于討論、研究或者審查中的過程性信息不屬于公開范圍？答案是否定的。審計信息是對其他領導干部生態環境責任履行狀況的審計，并不涉及到審計機關自身的內部管理，因此并不屬于內部管理信息。再者，對領導干部生態環境責任的審計結果是在多方面的審計數據綜合后做出的統計結果，也并非屬于過程性信息。《審計法》第三十六條除了審計機關公布審計結果的規定之外，還明確了在公布審計結果時，應當保守國家秘密和被審計單位商業秘密的規定。《國家審計準則》第一百五十九條同樣也對國家秘密做出了規定。那么，該信息是否屬于行政機關經常拒絕公開的理由“國家秘密”呢？答案同樣是否定的。根據《保守國家秘密法》第九條，國家秘密一般是從宏觀的角度上對國家安全和利益進行保護，并涉及到政治、經濟、國防、外交等領域。領導干部生態環境責任的公開顯然不會對國家秘密造成侵犯。是否因受領導干部經濟責任審計信息公開現狀的影響？在“徐東璞與濟南市審計局等其他案”[9]中，原告徐東璞曾向濟南市審計局申請公開“對濟南市歷下區反貪局局長韓清進行的離任經濟責任審計報告的相關信息”，但是濟南市審計局以原告申請公開的信息不存在為由予以拒絕，濟會計之友2020年第4期南市政府復議過程中駁回申請人徐東璞的申請。一審法院認為根據《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》，審計機關是受組織部門的委托進行領導干部的離任經濟責任審計，其審計結果也要交給委托部門，因此領導干部離任經濟責任審計信息不屬于審計機關履行行政管理職責過程中獲得的信息，從而不屬于《政府信息公開條例》中所指的政府信息，并由此駁回原告請求。濟南市中級人民法院審理過程中認同一審法院的判決，維持原判。由此可以看出，領導干部的經濟責任審計信息因不屬于審計機關行政管理活動過程中的信息免于公開。但是，在對領導干部進行自然資源資產離任審計的過程中，不僅僅是對領導干部政績的考察，而且還涉及到生態環境現狀及污染現狀的統計，與公民的生活環境密切相關。因此，對于領導干部生態環境責任審計信息的公開，并不能完全適用領導干部經濟責任審計的相關規定。值得注意的是，《審計法》第三十六條規定，“審計機關可以向政府有關部門通報或者向社會公布審計結果”。可見，審計機關是有向社會公布審計結果的能力的。不過，從該條規定來看，《審計法》對審計信息的公開具有一定的保留態度。是否會出于對領導干部個人隱私的考慮呢？在現代信息社會，隱私權是以人的尊嚴為保護內容，尊嚴本身作為一種內在價值是自由、普遍的[10]。在此基礎上，隱私權更加強調對個人信息、私人空間和活動所享有的控制、支配和決定的自由權[11]。一般該信息具有私人性質，并不包含涉及到公共利益的內容。公布領導干部生態環境責任信息，可能會因領導干部的生態責任履行不到位而影響到領導干部的名譽。除非獲得當事人同意或者憲法豁免，對公眾個人隱私的侵犯并不以名譽傷害為構成要件。根據隱私權的構成，領導干部的隱私權主要包括兩個層面，一方面為領導的聲譽，另一方面則涉及到領導干部人身財產方面。不過，領導干部作為特殊人群，其隱私權受到一定程度的限制。“公共領域、公共利益、自愿公開”是界定隱私權邊界的三個準則[12]。因領導干部作為國家工作人員，較多地作為公眾人物出現，且涉及到公共利益，其隱私權往往處于非絕對狀態而有所限縮[13]。但是，領導干部生態環境責任審計是對其任職期間，所在地區或所管轄范圍的生態環境狀況、生態環境措施實行狀況和法律執行情況進行審計。對該審計結果進行公示是對領導干部工作完成狀況的一種公開，與涉及到其個人的隱私具有一定的區別。政府環境信息的公布影響著公眾的環境認知和環境行動[14]。即使為了環境公共利益進行信息公開可能會對與其他方面的公共利益形成沖突，也應當優先選擇信息公開[15]。綜上，對領導干部生態環境責任的審計結果屬于應當公布的范疇之列。（二）生態環境責任審計信息應當如何公開。在法治社會中，對信息和觀念流通的壓制不符合民主社會的制度構建[16]。領導干部生態環境責任審計結果應當公開，但實踐中公開狀況不佳，為完善公眾知情權，還應當在以下方面進行完善。1.完善法律規范，明確予以公開和禁止公開的審計信息范圍，以及主動公開或依申請公開的公開方式。根據審計信息的形成過程，審計信息包括預警信息、過程性信息和結果信息[17]。在公開的范圍上，對領導干部生態環境責任審計的過程中，涉及到生態環境保護的審計結果和整改結果是對該區域生態環境保護現狀的說明，應當予以全面公開。而審計內部管理信息以及處于討論、研究或者審查中的過程性信息參照政府過程性信息的規定不予以公開。對領導干部生態環境責任審計過程中的其他信息，則根據公眾的需求或當地發展情況選擇性進行公開。在公開的方式上，審計結果和整改結果應主動公開。根據《政府信息公開條例》第十條，關于環境保護的監察檢查情況屬于政府主動公開的重點信息。在領導干部生態環境責任的審計信息中，不僅涉及到與生態環境保護相關的資金使用，而且還包括與生態環境相關的法律法規的執行、制度政策施行及監督管理職責的運行等。對該信息進行主動公開更能夠督促其他部門生態環境責任的加強，并提高公眾環境保護意識，有益于環境公共利益保護。2.強化公開，明確公眾意見反饋方式。公眾知情權下的政府信息公開，不應當僅僅局限于審計機關對領導干部生態環境責任審計結果，新時代下的信息公開還需要為公眾提供信息交流的平臺。根據塔西陀陷阱理論，當公眾對審計機關有所懷疑時，那么審計機關得出的結論勢必也將遭受質疑。而充分的互動與溝通則可以有效避免政府公信力受到質疑的尷尬。隨著公眾權利意識的提升，公眾對政府信息的要求也逐漸提高。而領導干部生態環境責任的審計信息關系到環境公共利益，且與每位公民息息相關，公眾將會提升對該事項的關注度。那么，政府需要在該過程中與公民之間進行良性互動，從而避免落入塔西陀陷阱之中。由于各地方城市發展水平不一，信息傳播的媒體方式也會有些許差別。審計機關在對領導干部生態環境責任信息公開時，應當采用網絡和實體相結合的方式，即通過在審計機關或當地政府網站和在公眾易于了解的場所張貼公告的方式公布相關信息，方便公眾對該信息的獲取。

三、公眾參與領導干部生態環境責任審計的實踐路徑

隨著政府的信息公開及大數據平臺的普及，為公眾及時發現并取得自己想要了解的相關政府信息提供了方便。審計機關既可利用線上公眾意見平臺，開展公眾調研并暢通公眾意見交流渠道，還可節約成本并提高行政效率。（一）對生態環境責任審計內容提出環境建議。當公眾獲取到領導干部生態環境責任審計信息之后，可以根據公布的參與方式和渠道，向審計機關提出質疑性意見以便于環境公共利益的保護。在環境法領域，已經建立了較為全面的公眾參與機制。除了《環境保護法》用專門章節規定了公眾參與之外，還有專門的規章對公眾參與機制進行保護，而且在司法實踐中，也確定了公眾參與的重要作用。例如，號稱“華東跨界傾倒生活垃圾第一案”的“無錫市人民檢察院訴上海市楊浦區綠化和市容管理局等七被告環境民事公益訴訟案件”中，其中在討論環境修復問題的過程中，特別重視了對公眾意見的吸收[18]。為了加強對公眾參與的環境司法保護，《江蘇環境資源審判》白皮書中，也強調要“打造環境司法保護公眾參與平臺”。審計機關確定了將要審計的事項之后，會展開相應的調查工作。在調查過程中，不僅會涉及到對相關公眾意見的收集，而且對于遇到的疑難問題還需要聽取相關專家的意見。通過對領導干部生態環境責任審計信息公開的獲取，公眾一方面對審計機關的審計行為和對被審計的領導干部的執政狀況進行監督，另一方面也對環境行政執法機關及企業進行監督。公眾則可以根據自己所了解的內容，結合審計機關的審計事項提出環境建議。審計機關則可吸收公眾的意見彌補審計機關的審計能力，提高審計機關的執法壓力和領導干部的執政水平。（二）對生態環境責任審計結果提出質疑或舉報。公眾可對有疑問的審計結果提出環境質疑，并根據所了解到的信息進行環境舉報。當審計機關公布審計結果之后，公眾可就公布的審計結果提出質疑。審計機關應當對公眾的質疑性事項進行調查與核實，并及時向公眾做出回應。通過公眾的質疑和監督，提高政府部門的工作效率和工作的透明度。不過公眾應通過什么方式提出呢？在生態環境部門的官網上，一般都設有公眾環境建議及舉報的平臺，并開放“12369環境舉報熱線”，當公眾發現環境違法行為時，可以直接舉報。但是，在審計領域，公眾參與的渠道或途徑目前還沒有那么完善。在政府審計部門網站上，雖然有對相關審計工作報告及結果的公開，但卻缺少對審計結果的公眾監督機制。由于目前在環境審計領域的公眾參與制度尚不成熟，可在一些地方開展公眾參與的試點，待制度成熟之后上升為國家法律。因此，目前可在一些地方開展領導干部生態環境責任審計的公眾監督工作，審計機關在公布領導干部生態環境責任審計結果時，附上公眾提出環境建議以及進行環境舉報的方式及途徑。審計部門接到公眾舉報之后，應當盡快開展核實工作，對公眾疑問核查后及時回應。其他部門接受到公眾舉報，若單位有相關職責的，予以審查并告知審計部門；若不屬該部門職責的，則應當及時告知公眾應提交審計部門。在對公眾進行回應時，應注意回復的及時程度和內容的詳細程度。在審計期間，納入審計范圍的領導干部應當配合審計部門做好審計內容的調查工作。審計機關在對公眾質疑和舉報做出回應后，應當及時將該回應信息進行公開。通過與公眾的互動交流，能夠使政府及審計機關發現工作的不足之處。隨著相關典型案例的公示不僅能夠激勵公眾進行環境監督，而且還能夠對審計機關和被審計的領導干部形成壓力，從而提高工作質量。需要注意的是，《審計法》中對于應當如何對公眾進行回應，被處置的領導干部有何責任，若公眾舉報之后未獲得相關回應的補救方式尚未做出規定。而且，我國《行政復議法》和《行政訴訟法》中對公民針對行政機關不作為的受案范圍較窄，并不包括審計機關不及時公開審計信息的這一規定。因此，在領導干部生態環境責任審計公眾參與的救濟方式中還應做出努力。

四、公眾參與生態環境責任審計能力不足的保障

由于生態環境責任審計涉及范圍廣泛，除對生態環境保護資金運行狀況進行審計之外，還包括對法律遵守、政策落實、環境監管等狀況的審計，而且，審計的評價指標體系也因審計內容的不同有所區別。普通公眾個體參與本身能力不足，此時則表現得愈加明顯[19]。因此，為了應對如此復雜的審計內容，需要專家及第三方機構共同參與到審計過程中。（一）專家與各部門配合審計機關進行生態環境責任審計。《規定》中在對領導干部生態環境責任審計任務進行明確之后，還規定了“國務院及地方各級政府負有自然資源資產管理和生態環境保護職責的工作部門應加強部門聯動，盡快建立自然資源資產數據共享平臺，為審計提供專業支持和制度保障，支持、配合審計機關開展審計”。按照文件中的規定，負有生態環境保護的政府部門都應當和審計部門開啟部門聯動機制。當有相關的統計信息形成之后，應當及時在自然資源資產數據共享平臺上進行公布，從而為審計機關的審計工作提供數據上的幫助。當數據變動或更新之后，也應當及時告知公眾向審計部門提出，并配合審計部門的相關調查及執法工作。但是，僅僅有各部門的互相配合是不夠的，當有較復雜的專業性問題時或者突發事件時還需要專家的幫助。例如，有許多企業的監測設備并不準確，為了逃避監管處罰，故意采用虛假數據來蒙騙政府監測管理機構。雖然在審計機關與相關部門合作的過程中，生態環境部門針對在線監測數據造假問題的存在，可以開展隨機抽查監測[20]，測繪地理信息部門可以運用3S地理信息技術等對涉及生態環境的相關數據進行分析[21]。在環境行政執法抽查監測時，從這些監測設備上得到的數據并非就是真實的，為了保證執法人員從設備上得到監測數據的準確性，則需要該領域專家的幫助，利用科學技術手段得到真實數據。（二）第三方監督機構參與領導干部生態環境責任審計。政府部門掌握著一定的資金和技術，加之行政優先權的存在使得領導干部的生態環境審計工作有諸多便利，但是該資金與技術也有被濫用的可能。例如，臨汾市環保工作人員故意破壞環境空氣自動檢測數據而觸犯“破壞計算機信息系統罪”，生態環境部聯合山西省政府對其進行了約談[22]。該行政工作人員利用職權指示他人故意破壞環境空氣自動監測設備并擾亂數據監測的不良行為降低了政府公信力。環境治理過程中政府環境失靈的現象也頻頻出現，導致保護環境公共利益的社會預期效果難以達到[23]。雖然審計機關對領導干部進行生態環境責任審計，能夠使地方政府政績在與經濟利益緊密相連的同時，和生態環境利益掛鉤。加強對生態環境利益的考核，并在一定程度上通過加強地方政府黨政領導的環境責任，避免只要金山銀山不要綠水青山的現象發生[24]。但是，審計機關屬于政府部門，在很多時候也會受到政府的影響。例如，在確定是否公布信息時，往往需要本級政府的同意。因此，在審計機關之外，還需要一些較為中立的審計組織，參與到審計機關的審計活動中。比如，可以在審計機關的審計小組中加入一定比例的審計組織人員，或者是針對審計事項，借鑒性地吸收審計組織的意見或建議。社會上審計事務所的加入，在一定程度上可以完善大數據時代領導干部生態環境責任審計中的信息，從而提高審計數據的準確性，吸收社會上的一切力量，形成全過程監督。[25]

五、結語

從2015年《中共中央、國務院關于加快推進生態文明建設的意見》和《關于印發〈生態文明體制改革總體方案〉通知》，及《開展領導干部自然資源資產離任審計試點方案》的通知，至2017年的《規定》出臺；自2015年在地方開始正式試點至2018年開始建立經常性審計制度期間，領導干部生態環境責任審計制度不斷完善。領導干部生態環境責任審計是加強地方政府環境責任的一種監督方式。生態文明為公眾所共享，同時也是公眾的共同義務[26]。在領導干部生態環境責任審計制度實施過程中，應貫徹落實在中央全面依法治國委員會第二次會議上所提出的“履行決策法定程序，增強公眾參與時效，提高專家論證質量”的思想精神，提高對環境公共利益的保護。由于審計機關的公權力主體性質，仍然需要公眾參與來保證審計過程的公正透明。審計過程對公眾意見的調查是提升審計工作的重要方式。審計結果形成或者整改完成之后的信息公開，是公眾進行環境監督的基礎。接受公眾質疑及舉報，并建立高效互通的信息平臺是公眾參與到領導干部生態環境責任審計的具體方式。多方配合，進行各部門合作并接受專家和第三方審計機構的引入是完成審計工作的重要保證。

作者:楚 晨 單位:蘇州大學王健法學院