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養老保險是社會保險制度的重要內容，也是整個社會保障制度中最基本的內容。養老保險制度是國家和社會根據一定的法律和法規，為解決勞動者在達到國家規定的解除勞動義務的勞動年齡界限，或因年老喪失勞動能力退出勞動崗位后的基本生活而建立的一種社會保險制度。我國的基本養老保險制度是隨著1951年政務院頒布《中華人民共和國勞動保險條例》而建立起來的，從上世紀80年代開始，進行了多次基本養老保險制度改革試點探索，1995年3月，國務院了《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》(國發［1995］6號)，進一步明確了企業職工養老保險制度改革的目標、原則和主要任務，養老保險制度開始引入個人賬戶機制，促進了養老保險新機制的形成。1997年7月，國務院在總結當時改革試點經驗的基礎上，作出了《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》(國發［1997］26號)，勾劃出社會主義市場經濟體制下具有中國特色的企業養老保險制度的基本輪廓，標志著我國養老保險制度改革進入到一個新的階段。至2002年止，我國基本養老保險制度覆蓋了11128萬城鎮職工和3608萬離退休人員，覆蓋面進一步擴大。基本養老社會化發放的目標基本實現，社會化發放率為99.4%，絕大多數離退休人員按時足額領到基本養老金。并已經建立起社會統籌與個人賬戶相結合的新型統一的養老保險制度和基本養老金年度調整新機制。

一、基本養老保險制度面臨的問題和困難

養老保險制度通過十多年的改革與發展，在制度的統一上有了長足的進展，積累了一定數量的基金，確保養老金按時足額支付，維護了社會穩定和促進了經濟發展。但同時也存在一些問題和困難，主要有：

1、擴大基本養老保險制度的覆蓋面。養老保險制度長期以來主要覆蓋國有企業，而目前國企的就業人數正在逐步減少，非國有企業的就業人數卻增加很快。無論從建立統一的勞動力市場、免除非國有企業就業人員的后顧之憂考慮，還是從非國有企業就業人員年齡較輕，參加社會養老保險有助于減輕國有企業乃至國家的養老負擔考慮，都必須要求盡快擴大養老保險的覆蓋面，制訂出切實可行的參加養老保險具體政策和工作措施，盡早實現基本養老保險的“廣覆蓋”目標。

2、提高養老保險基金的統籌層次，增加抵御風險能力。目前，養老保險制度的統籌范圍主要是以縣級為主，層次過低，社會保險制度固有的社會共濟性受到制約，分散風險的功能也大大減弱。在統一養老保險制度中，一項重要工作就是取消縣級統籌以至地市統籌和行業統籌，最后過渡到省級統籌。但提高統籌層次所涉及的利益格局和權益關系復雜，需要進行深入的調查研究并制定積極慎重的政策措施。近期內，尤其要重點解決在省級統籌范圍內，如何盡快統一繳費率、統一養老金待遇，以及如何通過補充保險的形式，緩解由于經濟發展程度和收入水平差異所引發的地區乃至行業之間養老金待遇扭曲的問題，進而在事實上而不只是在形式上實現基本養老保險省級統籌。

3、有效解決合理費率基礎上的養老基金征繳手段問題。基本養老保險基金的按時足額繳費，是至今尚未解決的難點問題之一。一部分經營困難的國有企業，拖欠養老保險費的現象嚴重；一些“三資”企業和其他非國有企業拒交養老金的事情時有發生，僅靠行政手段征集基金，其效能日漸低下。為了保證養老保險制度的正常運轉和基金調劑的客觀要求以及適應統籌層次提高的需要，應當在合理確定并盡可能統一的費率基礎上，保證《社會保險費征繳暫行條例》的有效實施，通過地方立法的形式，賦予社保費征繳單位以合法的強制手段，來提高基金的征繳率，保證基金來源的穩定可靠。

4、科學合理限定“轉制成本”的必要范圍和支付補償辦法。在新的經濟體制轉軌過程中，不可避免地派生“轉制成本”或“隱性債務”。如果不是由政府而是由養老保險基金來負擔這種歷史欠帳，就有可能造成各地養老保險制度從費率界定、基金征繳到營運監管的規則不一，機理不全，約束軟化。目前一些地區用養老保險基金來承擔各種支付養老金以外的社會職能，正是這種情形的反映。因此，除必須切實加強基金管理外，還必須嚴格界定“轉制成本”和養老基金的支出范圍，并尋求有效的歷史債務補償辦法，確保制度安全。

5、積極發展補充養老保險事業，建立多層次的養老保險體系。為了健全和完善養老保險體系，各地區和有關部門應在國家政策指導下，大力發展補充養老保險，改善老年人的退休生活。政府有關部門應當給予必要的政策扶持，積極鼓勵發展各種類型的補充保險，如企業補充保險、職工互助保險、個人儲蓄保險及商業保險等形式，逐步建立多層次的養老保險體系，既體現市場效率原則，又為國家減輕負擔，保證制度安全創造有利條件。

二、問題產生的原因與根源

產生養老保險制度問題的原因是多方面的，既有養老保險基金供給方面的原因，又有養老金需求方面的原因；既有制度設計層面的原因，又有具體操作層面的原因；既有歷史的原因，又有現實的原因；同時還有一些其他特殊原因。具體說來，有以下幾方面：

1、養老保險制度的設計目標與制度運行機制之間的不適應。“統帳結合”的養老保險制度，其設計初衷是通過個人賬戶基金以及社會統籌基金的積累（或部分積累），預防老年化高峰到來時的養老保險基金支付危機。但由于歷史債務未曾補償，新收繳的養老基金絕大部分要用于支付離退休人員的養老金，每年積累的基金大約為數十億元至100億元左右，而歷史上留下的基金缺口大約在2萬億－3萬億元左右，按照目前的積累規模，大約需要近二三百年時間。世界銀行在極為嚴格的制度前提下所作的樂觀估計也需要100年左右。因此不難想象，由制度設計目標與制度運行機制的不適應所派生的預籌積累和現收現付兩種運行機制并存，長此以往，勢必造成養老保險制度運行中的諸多矛盾與問題。

2、養老保險制度運行前提與現實經濟條件之間的矛盾。這種部分預籌積累式的養老保險制度，需要養老保險費的繳費率在較長時期內必須高于其實際支付需要，方能使制度向設計的目標邁進；需要具備較高的資金歸集、投資營運、金融管理能力的基金機構，以實現養老基金的流動性、安全性和效益性；需要完備健全的資本市場和穩定有序的宏觀經濟秩序，使日益積累起來的基金得以安全順利地進入回報率較高的產業部門；還需要提高行政管理能力和健全社會監督機制。但我國目前正處在體制轉軌、經濟轉型和結構調整的關鍵時期，國企職工年齡老化，養老和醫療負擔以及失業、再就業負擔加重，同時作為資本稀缺的發展中國家需要降低勞動成本以吸引外資。加之金融體制改革還相對滯后，資本市場處于初創階段，宏觀經濟變數相對較多，行政管理和社會監督能力也還比較薄弱，對長期積累式資本還缺乏安全有效的保值增值渠道和手段。從長期看，預籌積累模式給予社會保障部門的工作壓力及要求是前所未有的。

3、分散風險的初衷與風險因素加大的現實矛盾。“統帳結合”的制度模式尤其是個人賬戶的設置，是為了分散老年社會來臨時的養老風險。但現實中，社保機構為了保證支付而挪用個人賬戶基金，從而形成“空帳”風險。況且，即使個人賬戶做到實帳積累，也只有其按照銀行利率計息的增值率完全與職工工資增長率同步時，才能實現或達到制度本身所設計的目標替代率。數十年間兩者能否吻合不得而知，這又無疑加大了制度運行的風險。在今后幾十年的體制轉軌和經濟轉型的劇烈變革時期，宏觀經濟風險始終是存在的。這些都是社會保障部門所應當努力規避的風險。

4、均衡負擔的現實需求與“馬太效應”機制的內在沖突。退休養老從企業或單位福利轉變為社會保險，一個最基本的出發點就是要均衡單位乃至地區之間的養老負擔。但目前積累起來的養老保險基金，主要集中在一些人口構成相對年輕、經濟相對發達、職工個人收入相對較高的地區，相反而那些老工業基地、職工年齡構成相對老化的地區，養老基金的積累就不多，甚至入不敷出，難以為繼。結果越是老工業基地、職工年齡老化、結構調整負擔較重的地區，越是要提高養老保險費的收繳率以應付日益增長的養老金支付壓力，而越是新興城市或產業、職工年輕、經濟增長速度較快的地區，反倒可以維持一個較為適當的養老保險費籌資比例。盡管可以通過實行省級統籌來緩解這一矛盾，但由于個人賬戶所強化了的與個人利益直接相關的地區利益格局，省級范圍內統一費率、待遇和有效調劑資金等，仍然是十分艱難而又必須盡力解決和實現的。

5、制度統一原則與利益分化機制之間的矛盾。實行“統帳結合”的養老保險制度，即使在省級統籌之后，個人賬戶也通常建在地市一級，由市級社保機構向投保者個人負責。在這種情況下，省級社保機構要調劑資金將極為困難。因為：第一，養老金有所結余的地市，其基金積累數額以個人賬戶的形式對象化在職工個人名下。第二，一個地區養老基金的盈余與虧欠，影響因素很多，除了與養老負擔相關外，還涉及當地繳費基數的準確程度、繳費率的測定、覆蓋范圍的大小、征繳率的高低以及養老金替代水平等諸多因素，其間的任何隨機行為都有可能改變養老保險基金的盈虧狀況。第三，養老金余額調節辦法，還會使地區因余額上繳、缺口地區等待下撥資金而產生消極因素，導致基金收繳率下降。積極化解這些矛盾，無疑是社會保障部門的艱巨任務。

三、養老保險制度改革的出路與對策

面對養老保險制度存在的困難和問題，為保證制度的長期運行，促進社會養老保險事業的可持續發展，應著重采取如下措施：

1、進一步擴大養老保險的覆蓋面。根據我國《憲法》規定，所有勞動者都有享受社會保障制度的權利。目前，我國養老保險包括的范圍除國有企業、集體企業和部分事業單位外，還有部分事業單位、集體企業、外資企業以及私營企業和個體經濟組織的從業人員游離在養老保險之外；還有大部分政府公務人員也沒有真正進入養老保險范圍；占全國總人口80%的農村人口的老年保障問題也尚待解決。從我國是一個人口眾多的發展中國家和現階段生產力發展水平出發，要研究制訂出恰當的養老保險范圍、項目、費率、水平等符合國情的養老保險辦法，根據權利和義務相對等以及強制性的原則，調動各部門各方面的力量，進一步擴大養老保險的覆蓋面。這樣可以把擴大部分歸集的養老保險基金，用于彌補當前的養老基金缺口，從而增強養老保險基金的支撐能力。

2、繼續完善養老保險制度，防范和化解養老保險制度的各種風險因素。作為長期運行的養老保險制度，其面臨的經常性風險主要有：基金來源狀況及財務機制中的不確定因素，其中主要是企業能否按時足額繳費；目前運行中社會統籌基金與個人賬戶基金的“混帳”管理所造成的基本養老金收支狀況模糊形態；離退休費用對個人賬戶基金的長期性透支；基本養老保險制度所承擔的額外社會負擔的增加，如提前退休；養老保險基金的投資運營風險。

為了防范和化解制度中遇到的各種風險因素，社會保障部門應當高度重視，主動應對，完善制度。主要有：賦予社會保險費征繳單位以嚴格、權威的征繳職責，強化征繳手段，提高養老基金的收繳率；加強養老保險基金的管理與監督，確保基金的保值增值；改進養老保險制度，按科學、合理原則測定養老保險費率；在保證長期運行和持續發展的前提下，逐步做實個人賬戶，減少和避免長期透支個人賬戶；嚴格、科學制定享受養老保險待遇的年齡和繳費年限條件，根據社會發展狀況，適時提高退休年齡；迅速建立起基本養老保險制度的風險監測指標體系和預警機制。

3、可采取變現部分國有資產補充養老保險基金和調整財政支出結構等財政手段，增辟補充增大社會養老保險基金的新渠道。變現部分國有資產來補充社會養老保險基金，有兩方面的理由，即在過去實行計劃經濟時期，長期實行低工資政策，職工的工資收入中沒有包括各種補償勞動力需要的社會保險費用，社保費進入企業利潤中全部上繳給了國家，國家又將其中的一部分或大部分變成了國有的固定資產，使社保費凝結在國有資產中。另一方面，隨著體制轉軌、經濟轉型，政府的投資要逐漸退出競爭性領域，減持國有股、中小型企業拍賣、國有土地轉讓等也為補充養老基金提供了現實條件。這樣不僅補充了基金缺口，解決了養老金的供求矛盾，而且還體現了國家對舉辦養老保險事業應盡的政府責任。

按理論和國際經驗，轉制成本和養老保險的一些債務應由政府承擔，才有利于制度的健康發展。通過財政手段主要包括：(1)、調整財政支出結構，撥入補充養老保險基金；(2)、新的稅收來源，可考慮開征面向社會高收入階層的稅種，為開征遺產稅、利息稅等，所得收入全部直接劃入基金；(3)、發行長期(償還期為10年以上)的有關社會保障特種國債；(4)、可以考慮發行社會保障彩票籌集養老基金。

4、開辟養老保險基金投資的新渠道。在養老保險體制改革目標、模式甚至更具體的政策組合都比較清晰后，改革成敗的關鍵無疑取決于改革的管理體制是否有效，尤其是能否確保基金被有效地使用、保值、增值。根據國際經驗，保險基金投資比例一般為：公司股票60%，公司的債券17%，政府債券6%，短期貸款3%，抵押貸款11%，房地產3%。我國的養老保險基金可采取多種投資方式，甚至學習智利的經驗，把基金交由多家非政府部門進行經營并引入競爭機制，可以委托給符合營運條件的銀行、信托投資公司、基金會、保險公司等機構進行保值增值營運。

5、積極構建多層次的養老保險體系。為有利于分散保險責任，適應人口老年化快速發展的需要，增強企業的凝聚力，提高離退休人員的生活水平，政府鼓勵實施企業補充養老保險、個人儲蓄性養老保險、職工互助性補充保險、商業人壽保險以及家庭養老等形式的補充養老保險，逐步建立起多層次的養老保險體系。

總之，我們要繼續完善社會養老保險制度，加強社會養老保險執法力度，積極推進社會化管理服務工作，一個適用城鎮各類企業職工和個體勞動者，資金來源多渠道、保障方式多層次、社會統籌與個人賬戶相結合、權利與義務相對應、管理服務社會化的養老保險體系就一定能建立起來，為建立社會主義市場經濟體制和改革、發展、穩定的大局作出應有的貢獻。