導語：行政決策過程性信息公開司法審查體系一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要:對于行政決策過程性信息是否應當公開、如何公開，理論界與司法實務部門有不同意見。在現行訴訟法體系下，行政決策過程性信息公開的司法審查存在標準不統一、范圍不確定等問題，司法實踐中采用的三種單一審查模式都比較寬泛、片面。為推動陽光行政，有必要建立以分割性標準為主、階段性標準和法益衡量標準為輔的司法審查框架，對行政決策過程性信息進行層層遞進的規范性審查，在多種利益價值取向中尋求一種平衡。

關鍵詞:過程性信息;司法審查;利益衡量

一、行政決策過程性信息的司法審查困境

1．行政決策過程性信息的認定

《條例》規定了應予公開、不予公開的政府信息，但未界定何謂行政決策過程性信息。2010年國務院辦公廳頒布的《關于做好政府信息依申請公開工作的意見》(以下簡稱《意見》)第2條指出:“行政機關在日常生活中制作或者獲取的內部管理信息以及處于討論、研究或者審查中的過程性信息，一般不屬于《條例》所指應公開的政府信息。”基于該規定及《條例》第14條列舉的3類免予公開的政府信息，本文中的行政決策過程性信息是指處于討論、研究或者審查階段，尚未制作完成的非正式、不準確、不完整、不具有使用價值的政府信息，不包括政府部門內部管理信息。關于行政決策過程性信息的四個要件之間的關系，有學者提出“非正式、不準確、不完整與不可使用屬于因果關系，前者為因，后者是果，而后者是關鍵”。行政決策過程性信息有3個特征:第一，處于形成過程中，即處于行政行為啟動之后、行政決策作出之前的階段。第二，結果的不確定性。行政決策過程性信息是行政機關在決策過程中對所獲得的事實材料進行反復論證、討論的結果，此結果可能需要進一步衡量以選取最優方案，因而具有不確定性。第三，外部行政性。外部行政性是區分行政決策過程性信息與政府部門內部管理信息的最主要因素。盡管《意見》將二者規定在同一個條文中，二者在外延上也存在交叉，但以是否產生對外效力，即可將二者區分開來。

2．行政決策過程性信息的司法審查理論分歧

對于行政決策過程性信息是否需要公開，學界主要有兩種觀點，即法定不公開說和裁量公開說。②法定不公開說認為，所有過程性信息都屬于不予公開的政府信息。裁量公開說則認為:過程性信息不公開僅是實務部門的做法，《條例》并未明確規定該類信息絕對不公開。④筆者認為，對于過程性信息能否公開，應當根據具體情況區別對待。一方面，《意見》第2條規定，處于討論、研究或審查中的過程性信息一般不屬于《條例》所指應當公開的政府信息。“一般不屬于”意味著，過程性信息的公開存在例外情況，但并非都不公開。另一方面，《條例》的立法目的是提高政府工作的透明度，促進依法行政，充分發揮政府信息對人民群眾生產、生活和經濟社會活動的服務作用，因而應嚴格限定信息不公開的范圍，最大程度維護公民的知情權。如果把行政決策過程中獲取或者制作的所有信息都確定為不予公開的信息，就不符合立法原意。

3．行政決策過程性信息的司法審查標準差異

在立法缺失的情況下，司法實務部門根據不同理論，對行政決策過程性信息采取不同的審查標準。主要有以下三種標準。

(1)以行政決策過程終結為標準。隨著社會分工越來越精細，行政機關的職權不斷細化，不同行政機關的行政行為具有相關性。一個行政機關作出某項決定，可能需要考量其他部門批準的文件，甚至以此作為作出最終決定的合法性要件。在一系列行政行為中，只有最后一個行政行為對行政相對人產生直接影響，此即行政行為效果的外部化。行政決定作出后，如果只將發生外部效力的行政結果予以公開，而不將作為其依據的過程性信息予以公開，就會使行政相對人難以理解或者不認同行政結果，也不利于社會公眾對行政機關的監督。鑒于此，有的法院對行政決策過程性信息的審查采取“過程終結標準”。最高人民法院公布的“全國法院政府信息公開十大案例”之一的“姚新金、劉天水訴福建省永泰縣國土資源局案”中，二審法院認為:永泰縣國土資源局是“一書四方案”的制作機關，福建省人民政府作出征地批復后，“一書四方案”已經過批準并予以實施，不再屬于過程性信息及內部材料，不予公開沒有法律依據。過程性信息的公開可能影響行政效率，這并不能證成過程性信息絕對不公開，行政決策完成后，行政機關應當考慮是否予以公開。該案中當事人要求公開的“一書四方案”，其功能是讓審批機關了解征地工作情況，審批機關作出準予征地的決定后，該“一書四方案”屬于“過程已既往”，如果還以過程性信息為由不予公開，就是對當事人知情權的侵犯。該案為行政決策過程性信息公開的司法審查開辟了一條具有可操作性的路徑:行政決策作出后，其所依據的信息不再屬于過程性信息。

(2)以信息產生的時間為標準。該標準的主要內容是，只要被申請公開的政府信息曾經屬于過程性信息，則其即使在行政決策作出后也不予公開。該標準忽視了過程性信息的過程性，實際上將結果性信息也囊括其中，顯然擴大了過程性信息的范圍。過程性信息中的“過程”不是指信息本身的形成過程，而是指信息依附于行政行為的過程，一旦行政行為的結果出現，該信息就不屬于過程性信息。

(3)以利益衡量為標準。采用該標準的法院認為，行政決策過程性信息不是一概不公開，應當通過利益衡量再決定是否予以公開。隨著經濟的快速發展，人們對國家的要求不再僅是維護社會秩序、排除妨害等，還包括更好地保障權利。隨著經濟體制改革的推進，分配方式多樣化，社會經濟、政治、文化生活中形成了處于不同層級、有不同需求的利益主體。為了減少利益沖突，國家要不斷完善公民權利保障機制，明確權利的邊界，規范權力的運行。因此，在最大限度地追求政府信息公開的同時，不應忽略國家機關為保障和維護社會公共利益而對一些信息不予公開。追求社會公共利益與保障個人權利之間存在千絲萬縷的聯系，政府要在實現社會民主和國家法治這一目標上找到二者的契合點，在信息公開中要兼顧個人利益和社會整體利益。

二、行政決策過程性信息公開的司法審查路徑

綜上所述，行政決策過程性信息是否公開并無統一的標準。實踐中，法院該不該尊重行政機關對信息公開范圍的認定?如果應該，則給予多大程度的尊重?法院對信息公開進行審查的界限在哪里、需要考量的因素有哪些?這些是行政決策過程性信息的司法審查所面對的主要問題，其解決可以考慮以下兩條路徑。

1．確定行政決策過程性信息的司法審查強度

行政機關過早公布一些不成熟的決策性信息，不僅會引發社會公眾的推測和臆斷，影響社會穩定，還會使參與決策的人員受到外界干擾，從而影響決策結果的中立性和客觀性。因此，法院對行政決策過程性信息進行司法審查時，既要考慮不妨礙行政機關正常的議事規則和程序，又要避免行政機關濫用信息公開豁免權而侵犯公民的知情權;既不能對行政機關認定的事實完全不進行審查，也不能對事實問題和法律問題進行相同的審查。行政機關在處理具體事務的過程中往往有大量背景資料和專業人員，對一般事實性問題或某些特定領域事項的判斷比法院更具專業性。因此，法院對行政機關裁量權的審查應保持必要的謙抑與克制。法院在涉及過程性信息公開的案件中對事實問題的裁量應進行較低限度的審查，只要行政機關對事實的認定在一個合理的范圍內，就應予以尊重。

對事實問題的審查力度過大，有違司法權不干涉行政權的法理要求。對于涉及過程性信息公開的案件中的法律問題，法院擁有較大的審查空間，在具體問題的法律判斷和法律適用上具有司法權威性。需要注意的是，法院對行政決策過程性信息的審查強度越大，所觸及的行政決策文件就越多，承擔的保密責任也越大。因此，在涉及過程性信息公開的案件中，法院要尊重行政機關的自由裁量權;行政機關要提供其作出過程性信息不予公開之決定的依據，配合法院審查有無濫用行政裁量權的情況。綜上所述，確定行政決策過程性信息的司法審查強度，需要考量審查對象的不同情況、權利救濟的必要性、司法權對行政行為的介入程度等因素。對于事實性信息，應當適用最小司法審查力度原則，主要審查行政機關對事實的判斷是否在合理的范圍內;對于決策性信息形成過程中涉及的法律問題，應當適用中等審查標準或嚴格審查標準，衡量該信息與決策過程能否予以技術性分離，分離后的信息哪些可以公開，構成過程性信息的利益要素等。

2．重構行政決策過程性信息的司法審查模式

根據當事人要求公開的行政決策過程性信息的內容，可以從三個層面判斷該信息是否需要公開。其一，區分該信息屬于事實性信息還是意見性信息。其二，如果屬于事實性信息，則判斷其是否構成行政決策的事實依據。如果答案是肯定的，則該信息在行政決策作出之前不能公開;如果答案是否定的，則該信息原則上應予公開。其三，如果屬于意見性信息，則判斷其屬于決策性信息還是非決策性信息。如果屬于決策性信息，則衡量其是否可以進行技術性分割，如果無法進行技術性分割，則判斷其屬于決策前信息還是決策后信息，決策后信息不能免予公開。如果屬于非決策性信息，則在不影響行政過程的前提下可以公開。這三個層面的判斷都要兼顧法益衡量，考慮利益關系的復雜性，不應簡單地把某類信息歸為應當公開或者不應當公開的信息。

法院對行政決策過程性信息進行司法審查之前，要考慮一個問題，即何為行政決策行為。回答這一問題，是判斷意見性信息是否屬于決策性信息、能否公開的關鍵。我國行政法上并無行政決策行為的概念，行政學上行政決策行為的定義是，“具有法定行政權的國家行政機關或有合法權限的政府官員為了實現行政目標，依據既定的政策和法律，對面臨要解決的問題，擬定并選擇活動方案做出決策的行為”⑥。美國行政法將行政決策行為定義為規則制定行為和規則裁決行為之外的行政處理行為，指行政機關行使行政權作出影響當事人權利和義務的行政決定。借鑒行政學相關理論和美國經驗，我國法院系統可以從四個方面判斷某一行政文件的出臺不屬于行政決策行為:其一，該文件具有協商性，反映了討價還價的過程;其二，該文件是預先準備好的、行政決策作出之前的文件;其三，該文件的公開不會影響行政機關內部以及行政機關之間的坦誠交流;其四，該文件對行政決策僅具有輔助性作用。

三、行政決策過程性信息公開的分層審查標準

通過上文的論述可以發現，對行政決策過程性信息公開不能采用單一的審查標準，而應建立多層級的規范審查模式，形成結構合理、全方位的審查體系。這個體系劃分為三個層級，分別是可分割性標準、階段性標準和法益衡量標準。三者相互配合，形成行政決策過程性信息的司法審查框架。

1．可分割性標準及其應用

《條例》第22條設立了可分割性標準，要求凡是可以從免予公開的信息中分離出來的非保密信息，都應毫無保留地予以公開。該標準的設立目的是在保證公共利益不受影響的前提下，充分保護公眾的知情權，提高政府信息的利用率。據此，可以將行政決策過程性信息分為事實性信息和意見性信息，針對不同信息進行不同程度的司法審查。

從立法原意來看，《條例》規定行政決策過程性信息免予公開是擔心處于決策過程中的信息尚不成熟，貿然公開會被不當利用，或者造成公眾誤解。事實性信息具有客觀性、確定性等特點，因而在行政過程結束后，將作為行政決策依據的事實性信息予以公開，不會對其他利益產生負面影響。很多國家的立法中都有過程性信息中的事實部分不能豁免公開的規定，如美國《信息自由法》第5項豁免條款規定“除了正與該機構進行訴訟的機構，其他當事人依法不能利用機構之間或機構內部的備忘錄或函件”。之所以規定“機構之間或機構內部的備忘錄或函件”免予公開，是因為擔心這些材料的披露會破壞機構的審議程序并損害其協商功能。根據“環境保護局訴明克”案等司法判例，保密性行政機關內部的咨詢意見和審議備忘錄是免予公開的，而可以從這些溝通性信息中分離出來的事實性材料則不能免予公開。“協商過程特權只適用于在討論過程中表示意見、建議、觀點、方案的文件，不適用于表示純粹事實資料的文件。事實資料，如統計資料、科技資料、調查報告和數據等，具有客觀性，不需要特權的保護。”但在有些案件中，意見性信息和事實性信息并不易區分，二者可能在同一文件中混雜在一起。在這種情況下，法院不要過多關注資料的內容，而應著重關注資料公開的影響，考量資料公開是否會透露行政機關的決策過程，是否會抑制行政機關內部的自由討論，是否會危害行政機關履行職權的能力。

判斷行政決策過程性信息是否予以公開，需要進行事實認定和行政裁量。實踐中，法院缺乏相應的可操作性規則和專業能力，在認定國家秘密、商業秘密和個人隱私方面存在困難。根據《條例》第22條的規定，行政決策過程性信息能否予以區分處理是判斷其能否公開的關鍵。具體而言，下列兩種情況下應當認定行政決策過程性信息無法予以區分。其一，當事人根據信息的部分內容就可推測出其他內容的;其二，將信息進行技術處理后，可以公開的部分只是一些無實際意義的數字、陳述或者已經被公開的信息。⑩對事實性信息與意見性信息進行細化區分并不是要提高行政機關的敗訴率，而是為了完善行政決策過程性信息的司法審查模式。

2．階段性標準及其應用

階段性標準是對區分后的信息進行細化處理的標準，其不能代替區分性標準。依據階段性標準，行政決策作出之前的文件可不予公開，但行政決策作出之后的文件不能一概免予公開。階段性標準的合理性在于，在現代國家，行政決策的作出是由多元行政行為動態地組合在一起的過程，其中一些疑難事項經過多個步驟的行政審批后最初的決策可能被最終的審批結果所改變。要求行政決策作出之前的文件免予公開，是為了保證參與行政決策的人員能夠坦誠地提出意見并圍繞意見進行交流、討論，但行政機關一旦作出最終決定，那些被行政機關采納的意見和建議作為行政決策的理論或政策基礎，就應當向社會公眾公開。如果行政決策過程中的意見沒有被行政機關采納，該意見就只是參考性信息，不屬于行政決策的組成部分和理由，即不屬于依賴性文件，可以不予公開。實踐中，當事人要求公開行政決策過程性信息的情況多出現于集體土地征收補償、國有土地上房屋征收補償、行政許可等案件中。這些案件的突出特點是:一個行政決定依據一系列文件作出，經歷了多個行政行為。例如，集體土地征收補償安置程序中，征收集體土地需要依據一系列批準文件，包括建設項目批準文件、征收土地批準文件、安置補償方案批準文件、補償標準批準文件等，這些文件背后是一系列行政行為。再如，建設規劃許可案件中，城鄉規劃部門向建設單位核發建設工程規劃許可證以后，建設工程設計方案才可被確定為政府信息。因此，在涉及行政決策過程性信息公開的案件中，法院應著眼于行政決策的作出狀態，將那些已經產生確定結果并以一定形式完整保存下來的政府信息不再認定為過程性信息。

3．法益衡量標準及其應用

公眾是社會事務的主要參與者，知情是參與的基礎。在行政決策過程性信息的司法審查中，法院要從權利種屬關系出發，在個案中分辨公共利益與專屬利益、優先利益與一般利益，在不同的利益價值之間找到一個平衡點，促進陽光行政。為此，可以采取法益衡量標準。法益衡量標準表現出追求個案正義的傾向，要求司法者將目光更多地聚焦于法律判斷與社會現實之間的關聯。在一個具體的案件中，也許找不到最優的價值判斷，但應能找到最優的價值平衡方法。在判斷行政決策過程性信息是否應予公開時，需要對信息公開可能促進實現的公共利益與不公開所維護的專屬利益之價值進行權衡。法益衡量方法常常被運用于解決權利沖突，涉及信息資源的優化配置。法益衡量過程中通常出現兩種情況:其一，一項權利主張被另一項更重要的權利主張壓倒;其二，兩項權利主張的重要性都需要考慮，這兩項權利主張基于比例原則而共存。瑏瑡基于此，當事人向行政機關申請公開某項行政決策過程性信息時，行政機關應主動查明該信息是否與公共利益有關。在個案中，法院要考量滿足一項利益需求會不會犧牲另一項利益，會不會妨礙、在多大程度上妨礙實現另一項利益，從而確定某一利益的優先性及其實現程度。

在一定意義上，法律文本的背后是各種利益的博弈，實施法律的過程就是對各種利益進行平衡的過程。法院在涉及行政決策過程性信息公開的案件中進行法益衡量時應關注三個方面。第一，確定行政決策過程性信息的公開是否會對行政機關討論、研究、審核具體行政事項產生影響;如果產生影響，那么有多大程度的影響，是否影響行政決策的中立性或者干擾行政決策的進度。第二，判斷行政決策過程性信息的公開對公共利益的影響及其不公開對個人知情權的影響，進而在現有法律制度下對相關利益的實現進行調節、平衡。第三，采取技術手段或替代方法對某些行政決策過程性信息進行分離，如采取遮擋姓名的方式將意見性信息予以公布，在維護一方利益時盡可能減少對另一方利益的損害。

四、結語

《條例》實施以來，在社會各方面力量的推進下，公眾維護知情權的意識不斷增強，政府信息公開的步伐不斷加快。但要最大程度地實現政府信息公開，還需加強相關監督力度，促使關于政府信息公開的各項制度落到實處。因此，必須建立有效的司法審查制度，保障公眾對政府信息的知情權，平衡公眾知情權保護和社會公共利益實現之間的關系。尤為關鍵的是，應構建科學的行政決策過程性信息公開的審查標準體系，為行政決策過程性信息公開的司法審查提供規范化、制度化的依據，使信息公開制度的價值得到最大程度的彰顯。

作者:任佳藝