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［摘要］2019年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了修訂后的《黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員經濟責任審計規定》（以下簡稱《規定》），并發出通知，要求各級黨委審計委員會要加強對經濟責任審計工作的統籌謀劃和整體推進，要求有關部門加強協作配合，把審計監督與紀檢監察、組織人事、巡視巡察等監督貫通起來，形成監督合力。各級領導干部要帶頭貫徹執行《規定》，自覺接受審計監督，做到依法用權、秉公用權、廉潔用權。作為國有企業內部審計部門，首先考慮到在職責范圍內開展對領導干部的經濟責任審計所面臨的現實情況，探討如何突破條件限制找到破解難題的對策，從而形成長效防控機制，促進國有企業實現綜合發展戰略。

［關鍵詞］國有企業；經濟責任；內部審計

一、國有企業內部審計的定位發展及其工作屬性

我國內部審計的早期定位是輔助國家審計進行企業監督。早在1985年8月，國務院就了《關于審計工作的暫行規定》，其中第十條指出，“大中型企事業組織，應當設立審計機構，對內受本單位主要負責人領導，主要職責是對本單位的財務收支及其經濟效益審計。對外受上一級主管部門審計機構的指導，并向其報告工作?！?；1988年11月底，國務院又頒布了《審計條例》，其中第二十八條也規定了內審機構或者人員，在本單位負責人領導下，依照國家法律、法規的規定，對本單位及其下屬單位進行財務收支和經濟效益的審計監督，同時接受審計機關的業務指導，并負責指導本單位下屬單位的內部審計工作；1994年8月頒布的《中華人民共和國審計法》（2006年修訂）及1997年10月的《審計法實施條例》（2010年修訂），主要對國家審計機關進行了審計工作規范，其中《審計法》第二條規定了國有企業事業單位的財務收支，也依照《審計法》規定接受審計監督；在不同經濟發展階段，國家審計署及時頒布（修訂）了《審計署關于內部審計工作的規定》（1989第3號令，1995第1號令，2003第4號令，2018第11號令），都明確了國有企業內部審計工作對外接受審計機關的業務指導，對內為企業完成經營發展目標服務的屬性。在國企內部，審計部門與其他部門一樣，就是組織機構中的一個職能部門，對總經理或董事會負責，主要業務內容是對企業財務收支及經濟效益進行內部審計，為企業發展服務。經濟責任審計的對象為一個單位的主要負責人，因其任期長短不同，使審計工作具有時間跨度長、業務范圍廣、政策變化大、審計風險多等特點。在國企內部開展經濟責任審計對保障國有資產的安全完整，有效制約領導權力的濫用，從源頭上防控決策失誤和職務犯罪都具有重要意義。但內部審計工作的組織和開展又主要取決于企業領導的決策與指令，具有被動性、附屬性，且依賴于領導的主觀重視程度。

二、國有企業開展內部經濟責任審計面臨的主要難點

（一）領導干部任職期內對內審重視不夠，認識存在偏差，使內部經濟責任審計對發現的問題輕描淡寫，不能觸及核心。由于某些企業領導干部喜歡粉飾數據，文過飾非，對內部審計不夠重視，不提供內審必要的查賬權限，不允許內審人員接觸財務和融資決策的敏感點，加上國內審計準則沒有明確規定內部審計在信息披露方面應負有的監督職責，使得內部審計工作很難深入開展，對發現的問題也只能避重就輕、輕描淡寫，對領導干部的經濟責任審計最終變成查找財務人員做賬的錯誤，盡量少給領導挑毛病找麻煩，進而影響了工作進程和審計質量。（二）國有企業集團的特點決定了內部審計對下屬公司嚴格、集團總部寬松；管理層對制度難以做到率先垂范，一以貫之。我國國有企業集團是政府改革和經濟發展的產物，其行為直接受到政府政策指引和扶持的影響，與政府行業主管部門有著緊密的聯系。國有企業集團的管理層直接由政府任命，集團總部的職能定位還是單純以“管控”為主要目的。因此對集團下屬子公司開展內部經濟責任審計成為集團領導層實現人事管控的主要手段，也成為內審部門的主要職責。這雖然未違背國企內部經濟責任審計對象為企業法定代表人的初衷，但對集團總部領導人員的內部監督出現缺位，只能由國家審計來完成。內部經濟責任審計的主要內容包括：領導干部任期內主要經濟目標完成情況、政策執行情況、經濟決策情況以及經營管理方面的履職情況。其中一項基礎性工作就是檢查制度建設及執行情況。在國有企業集團管控模式下，制度一般由集團統一制訂，控股子公司參照執行，但在實際執行過程中，子公司往往聽任集團領導口頭或電話授意、指揮而做出相應決策，事后還要按結果補充相應書面資料以應付審計檢查，使規章制度成為掛在墻上的一紙空文，對制度的檢查變成領導考核子公司執行力的形式。（三）經濟事項的延續性，使經濟責任審計很難劃清責任界限。國企內部經濟責任審計的首要目的，就是劃清本屆與上一屆法人代表在財務數據指標的真實性和重大經濟決策影響方面的責任。企業經營活動是一個持續的過程，從管理層做出決策到產生結果可能會跨越很長一段時間，經濟責任審計卻很難按照權責發生制原則去劃分被審計領導的責任。也就是說，企業在本屆領導被審計期內如果發生了經濟損失或突發事件，究其原因，可能不屬于本屆領導任期內做出的決策結果；相反，經濟損失等嚴重后果在審計后才顯現出來，但決策者是本任領導，后期也很難再組織一次審計去認定責任。國企內部經濟責任審計的另一個特點是跨期長，一般國企領導人任期為3～5年，有的任期甚至5～10年，以現在的審計標準去衡量多年前的決策依據是不適用的，同時也不能用廢止過時的制度條款來評價當前的決策事項。這就要求國企內部經濟責任審計人員要及時了解政策背景，掌握政策目標，具備對宏觀經濟形勢的總體把握水平和分析評價能力，才能做出公正科學的審計結論。（四）內部經濟責任審計對國企重大經濟決策及領導干部廉潔從業方面難以做出客觀長效的評價黨辦、國辦于2010年7月印發了《關于進一步推進國有企業貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》，要求國有企業完善集體決策制度，健全議事規則，明確“三重一大”事項的決策程序。國有企業的重大決策都是與國計民生息息相關的，不僅要考慮經濟效益，還要預測社會效益；經濟責任審計一般只對決策的執行效果進行評價，而不能對決策方案的選擇進行認定；只能對決策結果進行事后審計，而不能對決策過程實施監督。比如重大項目招投標，領導干預招標結果的問題一直存在，但操作方式更趨于隱蔽性和專業化，內部審計僅靠對資料的事后審查較難認定為某個環節存在問題，也很難預測換一個招投標結果而導致的機會成本。受財政部、國資委對于國企制定的評價指標影響，內部經濟責任審計側重于評價指標的完成情況，對于領導干部是否廉潔從業卻很難做出肯定或否定評價。廉潔情況看似超出了審計范圍，實則卻是經濟責任審計評價的重點內容。因審計手段能查證的情況有限，很容易放松了對廉潔問題的監督。

三、新形勢下突破內部經濟責任審計難點的對策措施

（一）轉變思想觀念，健全容錯糾錯機制，提升領導干部對內部審計工作的重視和支持力度。一是明確國企內部審計機構是為本企業服務的理念，是為領導決策把關的思想定位，賦予內部審計機構具有履行職責所必需的權限；二是領導要轉變觀念，勇于納諫，直視問題，把內部審計部門作為智囊團的一員，善于傾聽不同意見；三是我國上市公司內部審計機構設置應采取向董事會負責，受監事會指導的模式，明確內審機構對信息披露的監督職能，既要保持其獨立性，又要建立容錯糾錯機制，及時防范化解風險。加大審計整改的執行力度，將審計意見和問題整改情況及時反饋給管理層，對問題進行跟蹤落實，真正將經濟責任落到實處。（二）優化國企集團總部的職能，發揮內部經濟責任審計的監督和防范作用，提升審計服務價值。單純以“管控”為管理目的的集團總部職能定位已不適應國有企業集團的市場化發展戰略，集團總部要成為戰略管理、資源協調及績效考評的中心，首當其沖要完善、執行內部控制制度，整合內、外部資源，制定獎懲激勵標準，為下屬實體企業提供更多的服務，提升集團整體競爭力。開展內部經濟責任審計要從集團總部開始，問責追責到下屬公司直接負責人；建立內部經濟責任審計報告機制，突破現行的領導干部考核方式，適當聽取內部審計部門在企業干部選拔任用方面的建議，提高內部經濟責任審計評價結果的影響力。（三）加強對國企領導任期內審計，以“實質重于形式”原則作為界定經濟責任的標準，提升內部審計人員綜合素質。有些國企領導干部任期長，只在離任時集中審計，會造成審計工作量大、證據不充分、隱蔽性問題多等難題。建立任期內定期審計制度，至少每年實施一次經濟責任審計，會提早發現問題，及時掌控決策影響，減少損失浪費?！皩嵸|重于形式”原則不但適用于界定會計主體和會計處理，還可以界定領導的經濟責任。在重大經濟決策事項審計中，應當深入調查經濟事項的背景、政策和執行效果，不能僅以表象認定過程的合理性，要進一步調研是否屬于“面子工程”、“拍腦袋”決策事項，科學合理判斷重大決策事項的實質目的。審計人員還應該意識到，內部審計工作不只是單純查找錯誤、防止舞弊，其中一項重要職能是為企業的發展創造更多的經濟效益和社會效益，所以國有企業在開展內部經濟責任審計的時候，要全面了解政策導向，提出切實可行的解決辦法和政策性建議，將審計內容從之前簡單的監督變成領導的重要助手和參謀。（四）建立內部經濟責任審計長效評價機制，完善監督制度，把黨內紀檢監察與內部經濟責任審計有機結合起來。評價領導干部經濟責任要做到科學、嚴謹，需要建立完善的內部經濟責任評價體系，綜合分析經濟決策是否推動國有企業改革發展，重點審核重大決策及項目招投標全過程及其遠期影響，判斷其利弊與優劣，不能僅靠時點指標數據評價經濟責任。由于審計手段的限制，對國有企業法定代表人的廉潔從業方面評價應與紀檢監察部門對接，實現監督結果共享，優勢互補。紀檢監察部門的信訪和舉報制度可以幫助審計人員了解其政治表現、工作作風及生活作風，為發現重大經濟問題提供線索，并結合經濟決策做出客觀真實評價。內部經濟責任審計的評價結果也可以為紀檢監察工作提供科學、可靠的依據。

參考文獻

[1]顧力為.高校黨委書記、校長經濟責任界定的難點及解決途徑[J].商業會計，2019（1）.

[2]河北省永年縣審計局.淺談經濟責任審計與紀檢監察監督的結合點[EB/OL].2008.

作者：陳黎明 單位：湖州市交通投資集團有限公司