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摘要：內部控制報告是提高內部控制質量水平、增強內部控制透明度的重要手段。行政事業單位組織結構具有層級化，其報告重點應集中體現在單位層級以及業務活動層級的重點領域和關鍵崗位，其報告質量水平的影響因素主要包含內部控制制度健全程度、內部控制重視程度、內部控制執行情況和內部控制報告編制水平等，行政事業單位需要落實內控責任主體、優化內控隊伍、規范編制內控報告、強化內控意識，以提高內部控制報告質量。

關鍵詞：行政事業單位；內部控制；內部控制報告

近年來，《企業內部控制基本規范》的使我國企業相關管理制度日趨完善，內部控制水平不斷提高。但是，我國行政事業單位內部控制還處于發展階段，自黨的十八大召開以來，我國行政事業單位內部控制問題日益顯現，政府部門等單位違法違紀問題已成為社會關注的焦點[1]。繼2015年12月印發《財政部關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》之后，我國財政部于2017年3月1日開始執行《行政事業單位內部控制報告管理制度（試行）》[2]。不難看出，我國行政事業單位內部控制報告越來越得到重視，規范內部報告的使用、完善內控體系建設已成為我國不可或缺的內容。內部控制報告是行政事業單位對社會公眾負責任的表現，是對權力運行的制約與監督有效機制，是證明行政事業單位內部公正廉明運行機制的合法依據[3]，能及時、有效、準確地反映行政事業單位內部控制的真實情況，以便社會公眾及利益相關者更深入的了解行政事業單位內部控制的運行機制，實現有效的監督。因此，文章基于《行政事業單位內部控制報告管理制度（試行）》對內部控制報告的相關問題進行分析，為《行政事業單位內部控制報告管理制度》的有效執行及后續研究提供一定的理論支撐。

一、行政事業單位內部控制報告主要內容

（一）本單位內部控制狀況。一是關于單位層面內部控制情況。這一層面主要是對單位負責人、領導機構、職員、崗位和信息系統幾個方面來進行報告。具體來說就是，內部控制建立與實施責任情況是由單位主要負責人來擔當的；內部控制領導機構是否存在于單位內部；單位職工是否在單位內部控制領導機構擔任重要職位；崗位設置是否具有合理性，是否建立權力制衡機制；是否將內部控制要素及建設要求形成一個整體的系統[4]。二是關于業務層面內部控制情況。對于業務層面內部控制報告的內容主要涉及預算業務管理、收支業務管理、政府采購業務管理、資產業務管理、建設項目管理、合同管理以及其他與資金管理活動有關的過程[5]。（1）預算業務管理的內容主要涉及預算管理編制過程中是否具有充分性、合理性，是否與單位資產配置情況相結合，是否與單位具體管理活動相適應，是否按照制度規定進行預算，執行進度是否合理，執行過程中是否在合理的預算范圍內執行，預算結果是否合理、可靠等等。（2）收支業務管理的內容主要包括收入的確認與記錄是否真實、合理，收入過程是否按照規定執行，與收入有關的憑據是否規范，是否按照規定使用印章和票據，支出業務是否在合規，支出的金額大小是否真實，支出項目的審核批準是否符合規定的程序，是否存在虛假發票的使用等。（3）政府采購業務管理的內容主要涉及政府采購業務是否按照規定進行組織執行，采購人員是否具有專業性，采購項目是否具有合理性，采購計劃是否可行，采購計劃過程的審批是否獨立，采購程序是否公正、公開，采購過程是否涉及關聯交易，采購驗收是否符合標準。（4）資產業務管理的內容主要包括資產管理負責人是否按規定進行管理，是否明確使用責任，資產管理崗位決策權與執行權是否相離，資產是否進行定期盤點與清查，是否及時處理盤虧盤盈情況，資產登記是否準確、真實，對外投資過程是否公開、透明，是否存在虛假行為，是否按規定處理報廢資產。（5）建設項目管理的內容主要涉及是否按照實際預算執行投資，建設項目的流程是否得到批準，立項是否符合規定，審批過程是否符合規章制度，是否建立有效的招標投標機制，建設項目是否透明，項目完成過程中是否存在偷減情況，驗收項目是否符合規定標準。（6）合同管理的內容主要包括訂立合同是否符合規范標準，合同所規定的范圍和條件是否明確，合同談判過程是否記錄，合同的履行是否受到監管，合同的登記是否完整、準確，是否建立解決合同糾紛的有效機制。以上六個方面的分析評價，幾乎涵蓋了行政事業單位所有的內部控制活動，它們并不是單獨存在的，而是有著相互聯系、共同影響著行政事業單位的資金運作，構成行政事業單位內部控制業務層面的經濟業務活動。（二）本單位建立健全內部控制制度情況。單位在建立與實施內部控制體系過程中，必然需要對一些管理活動制定管理制度，比如：經濟業務管理制度、預算業務管理制度、資產管理制度、收支業務管理制度等等涉及業務層面的管理制度。所以，內部控制報告在對外報送披露的過程中，也要對是否涉及該項業務，該項業務是否制定管理制度及制定該項制度所依據的政策名稱及文件編號做出說明。如果單位無法詳細列出所有管理制度的話，應編制一附表形式進行披露和報送。（三）本單位內部控制有效性結論通過對本單位內部控制單位層面及業務層面所涉及的經濟業務活動的分析與基礎性評價，需要對本單位內部控制工作的經驗、做法及是否取得成效進行整理和總結[6]，以及得出建立與實施內部控制在合規性、有效性、數據真實性、制度體系有效性及其他方面的有效性結論（四）本單位內部控制存在的問題及遇到的困難內部控制報告的披露不僅僅只是簡單的闡述單位層級與業務層級的經濟活動和得出有效性結論，更重要的是要發現在內部控制過程中是否存在缺陷與問題，比如在內控制度合規性方面，單位內部是否缺乏統一的制度管理機制，是否直接沿用外部相關規章制度等等。只有這樣不斷的發現問題并持續改進，才能提高行政事業單位內部控制的整體水平，才能真實有效的發揮服務于社會公眾、提高服務效率的作用。在建立和實施內部控制過程中難免會遇到困難，如存在不知如何開展評價工作的情況，因此，在發現本單位內部控制存在問題的同時，也要積極的反映內控實施過程中遇到的困難，以便本單位管理人員及上級部門及時采取適當的措施來解決這些難點，為以后內控建設的順利執行奠定良好的基石。（五）對本單位內部控制的下一步計劃或建議在對單位內部控制實施整體水平進行有效性總結以及發現內控不足之后，需要對下一次內部控制開展工作實施改進計劃，或者提出優化建議。每一次內部控制報告的披露都會或多或少的呈現出內部控制的缺陷，所以需要針對這些缺陷，適當的改進下一步內部控制的工作計劃，對開展不完善的地方提出優化措施。大部分的內控問題主要存在于內部控制合規性、內控制度體系有效性、內部控制監督和檢查等這幾個方面，故在下一步的改進工作計劃中，可以重點關注這幾個方面可能存在的缺陷，采取更有效的手段來加強行政事業單位內部控制的管理，提高公共服務的效率。

二、行政事業單位內部控制報告存在問題的思考

（一）內部控制報告責任主體不明確問題。內部控制是否可以發揮其真實作用的關鍵在于明確行政事業單位內部控制報告的主體是誰。《管理制度（試行）》中提到：內部控制報告的責任主體是行政事業單位，然而，行政事業單位這一概念比較寬泛，是說行政事業單位的領導人或一把手對本單位內部控制報告負責，還是要參與內部控制建立與實施的全員都要對其負責呢？這一問題值得深思熟慮。在此文件之前，行政事業單位內部控制報告對外披露的形式主要以評價報告和自我評價報告所呈現，內控報告的對外披露并沒有說明報告的責任主體應由誰來承擔，存在著主體責任不明確的問題[8]，嚴重影響著內控報告的可靠性。（二）內部控制報告的規范性問題。我國對于行政事業單位內部控制報告的格式以及框架并沒有做出統一的規定，使得行政事業單位對于內控報告的編制與披露具有較大的隨意性。從報告內容上來看，部分單位對于內控報告的編制和內容的披露做的比較全面，但有的內容過于簡單化，只是為了完成這份工作，對于內容來說并沒有認真負責的披露。從報告內控缺陷認定標準上來看，衡量重大缺陷、重要缺陷、一般缺陷的定量標準的指標比較單一，簡簡單單的一個指標并不能真實完整的反映單位內部控制狀況，目前行政事業單位內控報告存在的問題主要是指標單一、形式簡化。內控報告的不規范不僅僅體現在上述兩個方面的問題，在報告的名稱、格式、目標等方面也存在著不規范性，嚴重影響著內部控制報告的質量。（三）內部控制報告的效果問題。內部控制報告的效果主要體現在反映內控建設情況，更好的為公眾人員服務。凡是對外部信息使用者有重大影響的內控信息，行政事業單位都應該充分披露，以供信息需求者通過這樣的披露來了解相關信息。內部控制缺陷是報告中最應解決的關鍵問題，但有些單位并不怎么關注內部控制重要缺陷和一般缺陷問題，也可能是因為涉及一些保密信息而不便透露。通過了解，部分單位能夠認清缺陷的性質，在發現重大缺陷的時候，會及時分析其性質和影響，做出及時、有效的整改。但是，部分單位對于重大缺陷和重要缺陷認識不足，不能及時發現內部控制實施過程中所存在的問題，內控報告中也不能充分的披露出來，外部信息使用者不能得到有用的信息，內部控制報告就不能發揮它所應有的效果。所以，及時發現每一個缺陷，充分分析其存在的原因，及時做好整改措施，建立有效的內部控制體系。（四）內部控制意識缺乏問題。在《管理制度》之前，行政事業單位內部領導不重視、員工不積極，對于內部控制工作漠不關心，內部控制的建立與實施進行的比較緩慢。單位領導人對于內部控制的順利進行起著至關重要的作用，其內部控制意識可以決定內部控制是否有效執行，因為一把手直接決定了內部環境的可行性，對單位層面內部控制的作用尤為關鍵。而且，內部控制報告的建立與執行也需要全員參與其中，從業務層面的角度來說，基層員工的內部控制的意識也是至關重要的，內控能否順利執行也需要全員發揮至關重要的內控意識。但是，部分基層人員可能認為內部控制不屬于自己的工作范圍，而是主要由單位的財務部門和內部審計部門負責，所以基層人員對其視若無睹，這樣一種認識誤區的存在在很大程度是制約了內部控制體系建設和開展，存在較大的內控問題。同時，行政事業單位雖然經常組織黨風黨紀的黨組織會議，但是有關內部控制的培訓卻相對較少，即使組織了這樣的會議也是主要面向單位領導層和財務審計部門，很少組織基層員工參與其中，這可能也是導致員工們內控意識不強的一個關鍵因素，使得業務員工對內控工作的不理會，不關注。正是由于領導層的不重視，基層員工的不關注這樣一種現象的存在，也可以看出行政事業單位對于內控報告漠視的可能性，不披露或少披露關鍵信息，報告不符合規范等等這些問題一直存在。

三、對行政事業單位內部控制報告的建議

（一）明確內部控制報告的責任主體。行政事業單位主要是內部控制報告對外披露這一目的的責任主體，很多人會覺得這是對內部控制的建立、監督與實施，其實這是兩種不同的工作方式。內部控制報告的監督與實施是一個對內部控制體系有效運行的不可缺少的部分，它包括領導層是否有效建立內部控制體系，各級部門是否有效運行內部控制，是否及時準確地披露內部控制缺陷。所以說，對于內部控制運行過程中可能出現的問題應由本單位領導層或“一把手”負責，在內控體系的各個環節出現的問題也可以具體落實到某個部門負責人，他們都需要對內部控制報告的可靠性進行負責，建設真實有效的內控體系。（二）規范內部控制報告的使用。行政事業單位是行政單位和事業單位的總稱，這兩個單位在披露內控報告的內容時必然會有所側重，為避免披露的隨意性，建議應當采取統一的報告格式，摒棄掉以前過時的規范，明確規定行政事業單位應當遵循的規范格式，單位在遵循統一規范格式的同時，可以把其未披露的內容（如內部控制的實施程序與評價方法）納入其中，使報告更加全面完整。單位自己制定的報告對于內控缺陷的認定標準可能也會有所差異，為了確保信息的可比性和有用性，應采取統一的計算標準（如基準指標百分比法）來對內控缺陷的認定[7]，如果實在做不到統一的標準的話，可以適當增加一種計算基礎，但在報告中應當說明此計算基礎的合理性以供投資決策者參考。（三）加強監管部門的監督職能。有效監督管理單位內部控制報告的對外披露，可以督促行政事業單位對自身的內部控制問題進行整改，增強內控報告的可靠性。如果想要保證內部控制體系合理有效的運行，就需要基層工作人員與內部審計部門進行有效的溝通與協作，尤其是內控參與人員之間要保證協同性。現階段行政事業單位內部審計部門并不具有很強的獨立性，對于內部控制出現的問題不能有很好的獨立性判斷，因此，加強內部監管部門的監督職能很有必要。在內控執行的過程中，可以安排獨立的一個職能部門進行后續的跟蹤監督，對于可能存在的內控缺陷能夠及時指出和有效的解決，幫助本單位更好地完善內控建設。內部監管職能固然重要，但外部監管機制同樣不可缺少，市場監管部門要加強對內控缺陷整改情況的監管，督促行政事業單位盡早解決內部控制存在的問題，從而提高本單位內部控制管理水平，更有效的服務于社會公眾人員，必要時，可以對其進行考評，不符合規定的應當進行相應的處分。（四）強化內控意識，重視報告披露。內部控制報告的強制披露和不符合規范等等現象都反映出的根本問題就是行政事業單位對于內部控制的不重視，或者根本沒有意識到內控的重要性。我國內控報告的披露多是在強制性的制度下才進行披露的，而不是行政事業單位自愿進行披露的。部分單位對于內部控制報告的披露呈現出一種無所謂的態度，不得不披露的情況下可能會或多或少披露一下，并沒有對內控報告形成一種重視的態度，因此，強化不管是領導層還是基層員工的內部控制意識很重要。單位可以不定期召開內部控制培訓會議，加大對內控的宣傳，將內部控制的意識深入到每一位員工的內心，讓每一個職員都能認識到內部控制的重要性。除此之外，還可以進行相似案例的教育，讓單位上上下下都能親切感受到內部控制是不可或缺的。在進行強化每一位員工的內部控制意識的同時，也要重視內部控制報告的披露，尤其是領導層必須首先關注內控報告的披露，然后動員基層員工積極參與到內控建設中來，合理的、規范的編制和報送內部控制報告，在自愿的基礎上準確地、真實地披露內部控制報告。行政事業單位內部控制報告主要是反映內部控制過程中是否存在重大缺陷的問題，讓社會公眾了解單位內部控制的執行狀況，是行政事業單位提高內控的重要途徑。內部控制報告的編制與披露不僅可以及時發現內部控制缺陷和潛在的隱患問題，而且還可以為管理部門有效制定管理制度彌補及時發現的問題，保證行政事業單位處于健康發展水平狀態。文章只是對行政事業單位內部控制報告的相關問題做了初步分析，其更好的實施與應用還須在實踐中作更進一步的仔細研究，為行政事業單位內部控制報告的有效實施作出貢獻。

參考文獻：

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[6]李蘭云，馬燕.芻議行政事業單位內部控制自我評價報告的編制[J].會計之友，2015，（17）：81-83.

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作者:郭恒泰 任相斌 單位:蘭州財經大學