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[摘要]依法治國是基本國策，審計監督是依法治國方略的有機構成，是保證我國法律體系合理有序的重要基礎。從國家治理的角度，分析我國目前在審計監督的法律方面存在的問題，進而提出合理的健全國家審計監督法律的路徑選擇，旨在為我國審計事業發展提供更有力的法律保障，促進審計監督的發展。

[關鍵詞]國家治理；審計監督；法律問題

國家審計是國家治理過程的重要環節，不僅能促進國家宏觀經濟政策的落實，維護社會經濟安全，并且能有效的揭示體制、政策的存在問題與矛盾，推動黨風廉政建設。我國根據本國國情，制定了行政型審計體制，為切實推動審計體制建設，保證審計工作權威性，大力推行基于行政性審計的監督體系。我國的審計工作由審計署負責，它是審計工作的最高領導者，其為國務院下屬機關，各級政府根據其本身的責任范圍開展審計工作[1]。國家審計與國家治理是良好的互動關系，國家審計的戰略目標和主要任務是由國家治理規定。并且，公共受托經濟責任不僅是國家審計的理論基礎，也是國家治理的理論基礎。國家治理狀況，政府的工作情況以及政府部門運行模式等都受到國家審計的監督，構建完善國家審計監督的法律體系將會有助于構建國家治理框架。

1我國國家審計監督法律的現狀

我國的審計監督基本形成了“四個內容，三個層次”的法律體系框架，按照內容可以分為審計組織法、審計實體法、審計程序法和審計責任四個方面，從法律層面看主要包括審計、行政和規章制度方面的法律規范。我國的法律制度具有三個獨特的特征，首先具有審計職能的政府機關人員才能成為國家審計監督主體，因此主體具有特定性；其次，行使審計監督權必須要遵守法律法規，在權利范圍之內實施，因此具有法定性；最后，公共受托經濟責任是國家審計的前提和基石，可以通過“委托或授權”產生審計監督法律關系。自1982年開始，我國的審計監督法律體系經過30多年的發展，已經形成了《憲法》為基礎，以保障國家審計的法律地位；《審計法》為核心，以具體規定國家審計的內容；并與《審計法實施條例》、《國家審計準則》等相關法律條文、規章相配套，進一步細化《審計法》的一整套審計法律制度，已經成為我國法律體系的重要組成部分。

2國家治理視域下我國現行審計監督法律存在的問題

為了釋放審計部門的活力，體現出審計國家治理中的地位，應嚴格恪守法律制度，即便我國在審計方面有豐富的經驗，配套法律也日益進步，但是隨著社會經濟的發展，審計監督法律在面對新情況，新常態的經濟下，不斷有新的問題暴露出來。2.1缺乏國家審計的獨立性。審計獨立性是保證審計公平與客觀的前提，沒有獨立性，就會使審計監督缺乏權威性，目前我國審計獨立性問題主要體現在以下三個方面：2.1.1審計權限方面的獨立性。雖然在《審計法》中對審計權限做了許多規定，但是仍然存在很多漏洞[3]。特別是審計人員具有報送資料的權利，在這方面審計法律有明確的限制規定，但是卻沒有考慮到資料內容可能會泄露出去，法律規定在這一方面仍未空白，這為不法分子提供了可乘之機，易使資料被人用作非法用途，令審計單位遭受損失，影響我國審計的權威性。同時，我國的法律沒有對被審計單位做出相應的法律規定，只是規定他們有義務配合審計及提供資料，但是對不配合者和拒絕審計的單位并沒有明確的懲罰措施。這給審計人員開展審計監督工作帶來很大不便，對于處罰，審計人員只能按照經驗或者是領導的決策進行，沒有法律作為保證。審計權限規定的不完善，使審計獨立性降低，不利于依法審計。2.1.2審計組織方面的獨立性。由于審計工作必須依靠當地政府的支持，因此，我國的審計工作由審計機關和地方政府雙重領導。審計機關廣泛存在于各地政府機關，全面負責各地的審計工作，包括國務院部門。因為國家金融機構和企事業單位的財政收支占據我國國民收入比例巨大，所以對其的審計工作是重中之重。這就表明，審計機關是由政府設立，而同時又要對與政府進行監管，這就存在著既要接受政府領導又要對其財務進行審計的矛盾關系，使國家審計不能獨立于被審計單位。在實際工作中，雙重領導審計體制更是暴露出很大弊端。地方政府為了政績甚至是為了掩蓋政府領導的嚴重違紀問題，用自己的權利去干預審計工作的開展，出現審計機關發現問題越多越大，所受干預越大，獨立性越差的情況。審計機關和被審計的政府機關的各個單位相互制約，兩者作為國家機器里位于同一序列的單位相互關聯，這嚴重制約了國家審計的獨立性。2.1.3審計人員方面的獨立性。審計人員是開展審計工作的執行人員，人員的獨立性是國家審計獨立性重要保證。審計人員不同于普通的公務員，目前我國對審計人員的選拔、任用有嚴格的程序及條件。從《憲法》的規定條例中可得出審計長是國務院總理負責提名，國家主席負責任免，可見其地位之重要。審計機關正職必須要經過地方審計機關的調查后，由人大代表常委會進行任職，本級人民政府可直接任免審計機關副職。從任免的規定，我們可以看出，審計人員的提名及任免受到被審計單位和地方政府的影響較大，這也對審計人員任免的公平性產生不利影響，嚴重損害國家審計的獨立性。2.2審計結果公告的法律法規不健全。審計結果公告是公民行使知情權和監督權的重要保障，將審計結果對公眾展示，將問題告知公眾，可以促使公眾對問題進行關注與監督，避免“大事化小,小事化了”的情形出現，同時還可增加公眾對審計工作的了解，提高審計的威懾力。各個國家通常都采用審計結果公告制度，我國也不例外。對其做了原則性上的規定。但是在實際審計的過程中存在很多問題。2.2.1審計結果公告不具有強制性。我國法律并沒有對審計結果公告是義務還是權利做出明確規定，對于是否公開審計結果，沒有做強制性地要求，通常由審計機關自主決定[4]。同時，由于法律沒有明確規定要審計結果給公眾，這就使得在實際操作過程，政府機關干預結果公布，而審計機關又沒有法律保障，不具備絕對話語權，進一步阻礙了公眾對審計結果的知情權。2.2.2審計結果審批程序不合理。在我國審計結果是有審計機關上報給同級政府審批后，才能對公眾，這中審批程序雖然在一定程度上，能夠保證公告的質量，控制審計風險，但是政府部門作為被審計的單位，會對審計結果進行部分處理、過濾甚至是改造，對審計結果具有較大的自由裁量權，使公告的充分性降低，難以保證審計結果的公開性和透明性。2.3欠缺相關的績效審計法律法規。績效審計是對資金的經濟性、效率性、效果性進行審計、分析，從而提出改進意見，促進被審計單位的發展和效率。法律依據是保證績效審計開展的關鍵，只有將績效審計義法律的形式規范下來，才能夠在實際審計過程中做到有法可依。美國政府的績效審計不僅從審計體制、準則還是審計的技術方法都處于世界領先地位，是目前各國中最為完善的。由于我國實行審計制度時間較短，因此目前存在許多問題。2.3.1績效審計準則和規范建設落后。我國的財政收支規范性審查制度較為完善，是目前我國主要的審查制度，具有較強的真實性和合法性，與此同時，在績效審計準則和規范方面仍舊比較落后，遠遠比不上其他審計方式的規范建設。在《審計法》中只是涉及到了績效審計的概念，實行績效審計，但并沒有對績效審計的目的、對象、內容做出專門的規范和準則[5]。在我國現行的審計法規準則中，很少有涉及到績效審計內容的，這使的審計人員不能根據法律章程進行績效審計。績效審計準則和規范建設的不完善和滯后性，已經嚴重阻礙了績效審計的拓寬和深化。2.3.2績效審計標準和指標不完整。績效審計法律法規的欠缺不僅體現在績效審計的具體準則和規范建設滯后性上，在績效審計標準和指標評價體系上也有所體現。我國績效審計的標準主要針對企業對于國家的政府機關，并沒有明確的評價指標標準，對于可操作性指導文件更是沒有，這使得即使在政府審計中使用績效審計，也仍然會具有局限性，這也導致在我國難以深入開展政府績效審計。

3國家治理視域下健全國家審計監督法律的路徑選擇

3.1強化國家審計機關獨立性。審計機關只有保持獨立才能夠真正的實行監督職能，為了保證國家審計的獨立性，建議改變我國當前實行的行政型審計模式，這種模式適合建國初期的經濟狀況，具有很強的內部監督色彩。我國應該吸取其他國家的審計模式，比如立法型、司法型、獨立型。對現在的雙重領導體制進行結構性調整，強化審計的垂直管理系統。完善國家審計人員的任免制度是強化國家審計機關獨立性的重要措施之一，對于審計人員的任免，可以參考立法型國家審計監督模式，國家審計長實行任職終身制，除了有不當行為、身體原因和退休之外，不受任期限制，這就會避免立法機關和政府機關對其約束性及干涉。同時審計人才的錄用也要保證獨立性，提高審計人員的準入資格，實行職業化，可實行職業資格考試，而且審計人員一旦入職，要保障其職業權利，各級地方政府不能因非法定理由而撤換審計人員，減少政府的牽制。3.2強化審計公告制度。世界大部分國家通過各種方法將審計結果，除了立法機構、政府機構之外，普通群眾也能通過媒體等途徑關注到真實的審計結果。審計結果要想轉化成審計價值，必然要通過審計結果公告，通過審計結果公告，可以促進審計信息的傳遞、披露與反饋。讓人民群眾對審計工作有更深入的認識。但是在我國審計結果落實情況卻差強人意，強化審計公告制度，增強其強制性，是促進健全國家審計監督法律的重要舉措。我國要進步完善審計結果公告的法律依據，用法律的形式將審計結果公告給以明確，要求除了國家機密以及商業秘密，審計結果“必須”進行公告，提高審計公告的強制性，讓審計結果公告規定為審計機關的義務，成為日常工作部署中的常態，明確審計公告的地位和效力。審計結果的內容和范圍，也必須要有相關法律制度來做明確規定和保障。對于嚴重違紀和重大案件的處理必須要作為重點公告，除了違紀等，對于模范典型的單位個人，也應該是公告重點的一部分，促進大家積極配合審計，增強法律意識。與審計結果公告對應的法規仍不完備，應著力發展審計結果公告審批程序的建設。對于審計后提交給政府的審計結果，可根據政府指令，進行相關聽證會、增強審計職責履行的剛性。3.3完善績效審計的法規建設。績效審計是區別于傳統審計的新興審計類型，我國經濟發展需要開展績效審計，績效審計已經成為接下來審計的發展方向和趨勢。我國目前急需發展成熟、有效的審計制度，以促進我國審計工作的有序進行，并對審計工作作出全面嚴格的規范，這對我國審計事業的發展具有很大的現實意義。績效審計雖然表面上區別于財務審計，但從根本上并無區別，所以基于當前的國家審計體系，可制定出有效的政府績效審查準則，將績效審計的具體準則和基本準則加入到國家審計體系中，本著“成熟一個,制定一個”的原則逐步完善績效審計的準則體系。同時績效審計的評價標準要完整且有可操作性，對此，我國的評價標準可以參考美國的優先實踐原則。在實際的績效審計過程中，方法靈活多樣，按照審計重點，選擇合適的績效審計方法。因此，審計人員在平時實踐過程中，要注意總結積累，豐富績效審計的方法體系。

【參考文獻】

[1]葉青,呂陽.打造新時代財政監督和審計監督的“黃金組合”[J].財政監督,2018(10).

[2]董大全.基于國家治理視角的審計監督法律制度研究[J].審計與經濟研究,2015(6):19-25.

[3]程安林.基于國家治理視角下的國家審計制度創新探討[J].中國審計評論,2015(1).

作者:孟媛媛 單位:集美大學法學院