導(dǎo)語(yǔ)：國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算研究一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

【摘要】我國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾發(fā)生了轉(zhuǎn)化，必然引起國(guó)民經(jīng)濟(jì)管理目標(biāo)的變化，從而導(dǎo)致國(guó)家財(cái)務(wù)管理目標(biāo)、管理主體和管理職能發(fā)生變化，推動(dòng)了國(guó)家財(cái)務(wù)理論的發(fā)展。國(guó)家現(xiàn)代治理體系的逐步完善與國(guó)家財(cái)務(wù)理論的發(fā)展促進(jìn)了國(guó)家財(cái)務(wù)投資、籌資、運(yùn)營(yíng)、分配、調(diào)控、監(jiān)督等實(shí)踐的創(chuàng)新。基于此，探討國(guó)家財(cái)務(wù)理論發(fā)展和實(shí)踐創(chuàng)新，對(duì)實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活向往的奮斗目標(biāo)具有重要意義。

【關(guān)鍵詞】社會(huì)主要矛盾；國(guó)家財(cái)務(wù)；理論發(fā)展；實(shí)踐創(chuàng)新

一、引言

1978年12月黨的十一屆三中全會(huì)以后，對(duì)社會(huì)主要矛盾的提法是“人民對(duì)經(jīng)濟(jì)文化迅速發(fā)展的需要，同當(dāng)前經(jīng)濟(jì)文化不能滿足人民需要的狀況之間的矛盾”[1]。在黨的“十七大”時(shí)，又將社會(huì)主要矛盾表述為“人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化生活需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾”[2]。按照這一判斷，黨的基本路線是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，堅(jiān)持“四項(xiàng)基本原則”，堅(jiān)持改革開放，國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展是解放生產(chǎn)力，以經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)為主要目標(biāo)，從而盡快改變“短缺經(jīng)濟(jì)”的面貌，提高人民的物質(zhì)文化生活水平。經(jīng)過40年的改革開放和經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量已穩(wěn)居世界第二位，鋼鐵、煤炭、谷物等等幾十種主要工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的產(chǎn)量也穩(wěn)居世界第一，甚至產(chǎn)生過剩現(xiàn)象，全國(guó)人民的物質(zhì)文化生活水平顯著提高，從過去解決溫飽問題的狀態(tài)，一躍進(jìn)入基本實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)，向著2020年實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)的目標(biāo)前進(jìn)。我國(guó)的生產(chǎn)力和綜合國(guó)力空前提高，正由“富起來”向“強(qiáng)起來”轉(zhuǎn)變。從黨的“十八大”以后，中國(guó)特色社會(huì)主義逐步進(jìn)入了新時(shí)代。2017年10月，黨的“”正確判斷中國(guó)特色社會(huì)主義已進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾已改變?yōu)椤叭嗣袢找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾”[3]，迫切要求經(jīng)濟(jì)發(fā)展從追求數(shù)量增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向追求質(zhì)量的提高，實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活向往的目標(biāo)。社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化，導(dǎo)致社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的變化，必然要求國(guó)有企業(yè)和整個(gè)國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)從追求經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)向追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的提高轉(zhuǎn)變，從而要求以國(guó)家為主體的國(guó)有資本管理、監(jiān)督、營(yíng)運(yùn)為主要內(nèi)容的國(guó)家財(cái)務(wù)理論有新的發(fā)展，財(cái)務(wù)實(shí)踐有新的創(chuàng)新。

二、國(guó)家財(cái)務(wù)理論的發(fā)展

國(guó)家財(cái)務(wù)理論是關(guān)于以國(guó)家為主體，對(duì)國(guó)有資本管理、監(jiān)督、營(yíng)運(yùn)的理論，筆者于1986年在一次全國(guó)學(xué)術(shù)會(huì)議上首次提出國(guó)家財(cái)務(wù)的概念與內(nèi)容，隨后又先后發(fā)表了幾篇文章對(duì)國(guó)家財(cái)務(wù)理論加以論述[4][5]，并于1993年出版《國(guó)家財(cái)務(wù)論》專著，初步形成了國(guó)家財(cái)務(wù)理論框架[6]。隨后經(jīng)過學(xué)術(shù)界的討論，國(guó)家財(cái)務(wù)理論不斷發(fā)展，到目前為止，該理論已形成包括國(guó)家財(cái)務(wù)的概念與本質(zhì)論、國(guó)家財(cái)務(wù)獨(dú)立論、國(guó)家財(cái)務(wù)投資論、國(guó)家財(cái)務(wù)籌資論、國(guó)家財(cái)務(wù)運(yùn)營(yíng)論、國(guó)家財(cái)務(wù)調(diào)控論、國(guó)家財(cái)務(wù)分配論、國(guó)家財(cái)務(wù)預(yù)算論和國(guó)家財(cái)務(wù)監(jiān)督論等一系列比較完整的理論體系。該理論對(duì)推動(dòng)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革，深化國(guó)有企業(yè)改革，保證國(guó)有資產(chǎn)保值、增值，防止國(guó)有資產(chǎn)流失等政策與措施的制訂發(fā)揮了積極作用。同時(shí)，對(duì)完善財(cái)務(wù)學(xué)科體系，推動(dòng)財(cái)務(wù)學(xué)科建設(shè)和課程建設(shè)也具有重要意義。當(dāng)前，隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，國(guó)家財(cái)務(wù)理論也迎來了一個(gè)新的發(fā)展機(jī)遇。（一）國(guó)家財(cái)務(wù)管理目標(biāo)理論的發(fā)展。1978年黨的十一屆三中全會(huì)開啟了中國(guó)改革開放的新時(shí)代，黨和國(guó)家的工作重心由過去的“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”，轉(zhuǎn)移到“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”。為了解決人民的溫飽問題，必須高速發(fā)展生產(chǎn)力，解決“人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化生活水平同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間”這一社會(huì)主要矛盾。因此，在這一時(shí)期，國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)是追求經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和產(chǎn)品數(shù)量的高速增加。與此相適應(yīng)，國(guó)家財(cái)務(wù)目標(biāo)表現(xiàn)為追求國(guó)有資產(chǎn)的保值、增值和國(guó)有經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)效益的提高。2012年黨的“十八大”后，我國(guó)進(jìn)入全面深化改革、全面實(shí)現(xiàn)小康、全面依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨的新時(shí)期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，實(shí)行供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，不僅經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)，而且經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)逐漸優(yōu)化，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量也不斷提高。習(xí)在2017年10月黨的“”報(bào)告中指出：“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，這就是說，經(jīng)過40年的改革開放，隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，我國(guó)人民的溫飽問題已經(jīng)解決，從整體上實(shí)現(xiàn)了小康社會(huì)的目標(biāo)。人民現(xiàn)在是在追求更美好的生活，但遇到了經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡和發(fā)展不充分的矛盾，需盡快加以解決。社會(huì)主要矛盾的這一變化，導(dǎo)致國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)由追求經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)樽非蠼?jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的提高，及追求經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)各方面的協(xié)調(diào)發(fā)展與充分發(fā)展。與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的轉(zhuǎn)變相適應(yīng)，國(guó)家財(cái)務(wù)管理的目標(biāo)也由過去追求國(guó)有資產(chǎn)保值增值和經(jīng)濟(jì)效益的提高，轉(zhuǎn)變?yōu)樽非蠼?jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益相統(tǒng)一。不僅公益類國(guó)有企業(yè)要把社會(huì)效益放在首位，商業(yè)類國(guó)有企業(yè)也要把社會(huì)效益放在與經(jīng)濟(jì)效益同等重要的地位。這就是說，國(guó)家財(cái)務(wù)管理通過國(guó)有資本的經(jīng)營(yíng)，不僅要追求國(guó)有資本的保值、增值，提高經(jīng)濟(jì)效益，還要服務(wù)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展與社會(huì)公平發(fā)展，使全國(guó)人民都能共享國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，顯著提高人民物質(zhì)文化生活水平。（二）國(guó)家財(cái)務(wù)管理主體理論的發(fā)展國(guó)家財(cái)務(wù)管理主體，是指獨(dú)立進(jìn)行國(guó)有資本投入收益活動(dòng)，具有獨(dú)立財(cái)務(wù)權(quán)力，財(cái)務(wù)責(zé)任和經(jīng)濟(jì)利益的經(jīng)濟(jì)組織[7]。十一屆三中全會(huì)以后，隨著國(guó)有企業(yè)實(shí)行“政企分開”的改革，國(guó)有資。產(chǎn)原來由財(cái)政部設(shè)立各行業(yè)財(cái)務(wù)司進(jìn)行統(tǒng)一管理的體制暴露出了缺少獨(dú)立產(chǎn)權(quán)主體、干預(yù)企業(yè)財(cái)務(wù)自主權(quán)、財(cái)政分配與財(cái)務(wù)分配混淆不清、影響企業(yè)財(cái)務(wù)投資和及時(shí)補(bǔ)充流動(dòng)資金等問題。財(cái)務(wù)學(xué)術(shù)界對(duì)如何解決國(guó)家財(cái)政統(tǒng)一管理國(guó)有資產(chǎn)中出現(xiàn)的問題進(jìn)行了討論。筆者1986年在江西南昌召開的全國(guó)企業(yè)財(cái)務(wù)理論與學(xué)科建設(shè)座談會(huì)上提出了財(cái)務(wù)可分為國(guó)家財(cái)務(wù)、部門財(cái)務(wù)（當(dāng)時(shí)還存在企業(yè)主管部門，后來逐步撤銷）和企業(yè)財(cái)務(wù)三個(gè)層次，從范疇上將國(guó)家財(cái)務(wù)與國(guó)家財(cái)政分開，為形成獨(dú)立國(guó)家財(cái)務(wù)管理主體提供了初步的理論依據(jù)。緊接著，筆者又在1988年《財(cái)經(jīng)科學(xué)》第3期發(fā)表《社會(huì)主義財(cái)務(wù)的三個(gè)層次》一文，提出設(shè)立國(guó)有資產(chǎn)管理部門進(jìn)行國(guó)有資產(chǎn)投資和收益分配活動(dòng)，進(jìn)行財(cái)務(wù)監(jiān)督和制定規(guī)范國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)行為的財(cái)務(wù)制度，這是在理論上對(duì)如何建立國(guó)家財(cái)務(wù)管理主體的初步研討[5]。在這一時(shí)期，其他學(xué)者也都逐步贊同設(shè)立獨(dú)立國(guó)有資產(chǎn)管理主體的主張。1988年下半年，國(guó)務(wù)院決定在中央和省、地（市）、縣四級(jí)成立國(guó)有資產(chǎn)管理局（簡(jiǎn)稱“國(guó)資局”）管理經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)，但國(guó)資局仍歸口財(cái)政部領(lǐng)導(dǎo)，從而形成了國(guó)家財(cái)務(wù)管理主體的雛形；但國(guó)資局沒有獨(dú)立的財(cái)務(wù)權(quán)力、財(cái)務(wù)責(zé)任和財(cái)務(wù)利益，仍屬于行政性管理機(jī)構(gòu)，國(guó)資局下面也沒有設(shè)立國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司。1989年國(guó)務(wù)院精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)改革中，其一度被財(cái)政部撤銷，使建立獨(dú)立國(guó)有資產(chǎn)管理體制的嘗試遭受挫折。筆者在2001年發(fā)表了《開創(chuàng)國(guó)有資產(chǎn)管理的新局面》一文，認(rèn)為撤銷國(guó)資局的做法削弱了國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管工作，沒有解決國(guó)有企業(yè)股份制改革后國(guó)有產(chǎn)權(quán)主體缺位的問題[8]。2002年召開的黨的第十六次全國(guó)代表大會(huì)作出了在中央和地方建立國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)資委”）的決定，作為國(guó)務(wù)院的特設(shè)機(jī)構(gòu)，不再歸口財(cái)政部門管理，而是與財(cái)政部門平行，專門從事國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督與管理工作，使獨(dú)立的國(guó)家財(cái)務(wù)管理主體初步形成，國(guó)務(wù)院賦予國(guó)資委的權(quán)力是代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合。但是，仍有兩個(gè)問題沒有很好地解決。一是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算仍由財(cái)政部門管理，國(guó)資委只是參與編制工作，并沒有對(duì)國(guó)有企業(yè)上繳利潤(rùn)的分配權(quán)，實(shí)質(zhì)上沒有受益權(quán)，沒有對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行資本再投入的財(cái)力。二是管資產(chǎn)、管人與管事相結(jié)合，使國(guó)資委仍然陷于行政管理與國(guó)有資產(chǎn)實(shí)物形態(tài)監(jiān)管的事務(wù)中，不能專門從事國(guó)有資本的經(jīng)營(yíng)工作。2003年6月，筆者與吳樹暢[9]提出在中央和地方兩級(jí)政府下設(shè)立國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員的同時(shí)，在國(guó)資委下設(shè)立國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司和國(guó)有企業(yè)。國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司專門從事資本運(yùn)作，在國(guó)資委和國(guó)有企業(yè)之間起中介經(jīng)營(yíng)和隔離行政干預(yù)國(guó)有企業(yè)的作用。這三個(gè)層次中，國(guó)有企業(yè)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)與管理屬于微觀層次的管理主體，而國(guó)資委及其所屬國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司（一般稱為“國(guó)有資產(chǎn)中介經(jīng)營(yíng)公司”）則屬于宏觀層次的管理主體，即國(guó)家財(cái)務(wù)管理主體?！笆舜蟆焙?，國(guó)家出臺(tái)了在國(guó)資委領(lǐng)導(dǎo)下建立國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的政策，使學(xué)術(shù)界提出的建立國(guó)有資本中介經(jīng)營(yíng)公司的設(shè)想得以實(shí)現(xiàn)，形成了專門從事國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)的母公司，由過去國(guó)資委重點(diǎn)進(jìn)行資產(chǎn)管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨苜Y本為主，能很好地行使出資人的財(cái)務(wù)權(quán)力、責(zé)任和受益權(quán)，這是國(guó)家財(cái)務(wù)管理主體理論的又一重要發(fā)展。但是，由于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算仍由財(cái)政部管理，國(guó)資委獨(dú)立作為財(cái)務(wù)主體的問題仍未得到徹底解決，影響國(guó)資委職能的發(fā)揮，財(cái)務(wù)學(xué)者對(duì)這一問題還應(yīng)做深入的研究。（三）國(guó)家財(cái)務(wù)職能理論的發(fā)展。國(guó)家財(cái)務(wù)職能，是國(guó)家財(cái)務(wù)本質(zhì)所決定的基本功能。國(guó)家財(cái)務(wù)的本質(zhì)是國(guó)有資本的投入產(chǎn)出（收益）活動(dòng)，及其體現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系體系[10]。作為國(guó)有資本的投入活動(dòng)，首先必須有資本可投入，因此國(guó)家財(cái)務(wù)具有籌資職能；國(guó)有資本的投入，通過資本結(jié)構(gòu)優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，決定國(guó)家財(cái)務(wù)具有調(diào)節(jié)職能；對(duì)國(guó)有資本收益進(jìn)行分配活動(dòng)，決定國(guó)家財(cái)務(wù)的分配職能；國(guó)有資本投入與收益活動(dòng)要能很好地統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本保值、增值的經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益相統(tǒng)一的目標(biāo)，就要求國(guó)家財(cái)務(wù)發(fā)揮監(jiān)督職能，使國(guó)有資本投入收益活動(dòng)符合黨和國(guó)家的方針政策與國(guó)資委的各項(xiàng)規(guī)章制度。國(guó)家財(cái)務(wù)作為宏觀的資本投入收益活動(dòng)，必須符合國(guó)家的發(fā)展戰(zhàn)略，為國(guó)家宏觀調(diào)控與實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”的奮斗目標(biāo)服務(wù)，為世界各國(guó)合作共贏，構(gòu)建“人類命運(yùn)共同體”的目標(biāo)服務(wù)，從而決定國(guó)家財(cái)務(wù)具有服務(wù)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略職能。在國(guó)家推行“一帶一路”的重大戰(zhàn)略舉措中，國(guó)資委指導(dǎo)國(guó)有企業(yè)向“一帶一路”沿線國(guó)家所進(jìn)行的基本建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資，在取得一定經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，對(duì)接受投資的國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了積極作用，這就是國(guó)家財(cái)務(wù)這一職能的體現(xiàn)。綜上所述，國(guó)家財(cái)務(wù)具有籌資職能、調(diào)節(jié)職能、分配職能、監(jiān)督職能和服務(wù)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的職能。過去對(duì)國(guó)家財(cái)務(wù)職能沒有做獨(dú)立研究，更多的是結(jié)合增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的引導(dǎo)力、控制力和活力去研究國(guó)家財(cái)務(wù)應(yīng)發(fā)揮的作用。但國(guó)家財(cái)務(wù)的職能和作用是有區(qū)別的。國(guó)家財(cái)務(wù)的職能是由本質(zhì)所決定的功能，具有客觀性；國(guó)家財(cái)務(wù)的作用是國(guó)家職能發(fā)揮的影響，同一職能的發(fā)揮可能產(chǎn)生多方面的影響，作用具有多樣性。例如，發(fā)揮國(guó)家財(cái)務(wù)服務(wù)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略職能，當(dāng)國(guó)家財(cái)務(wù)服務(wù)國(guó)家精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，增加貧困地區(qū)的投資項(xiàng)目時(shí)，就發(fā)揮了幫助貧困地區(qū)人民脫貧奔小康的作用；同是這一職能，當(dāng)國(guó)家財(cái)務(wù)服務(wù)國(guó)家“一帶一路”戰(zhàn)略、增加對(duì)外投資時(shí)，就發(fā)揮了支持“一帶一路”沿線國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。因此，國(guó)家財(cái)務(wù)職能是相對(duì)固定的，而國(guó)家財(cái)務(wù)的作用則是變動(dòng)和多方面的。（四）國(guó)家財(cái)務(wù)預(yù)算應(yīng)由國(guó)資委管理的理論依據(jù)。研究國(guó)家財(cái)務(wù)職能，不僅對(duì)國(guó)家財(cái)務(wù)的基礎(chǔ)理論發(fā)展具有重要作用，而且對(duì)進(jìn)一步界定國(guó)家財(cái)務(wù)與國(guó)家財(cái)政的界限、完善國(guó)家財(cái)務(wù)管理體制有著重要作用。例如，上文所提出的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是應(yīng)該由財(cái)政部門編制和管理，還是由國(guó)資委編制和管理這一問題，在2012年“十六大”后至今未能解決，就是由于沒有正確區(qū)分國(guó)家財(cái)政和國(guó)家財(cái)務(wù)的職能所造成的。國(guó)家財(cái)政在本質(zhì)上是國(guó)家作為主權(quán)所有者，憑借其政治權(quán)力，對(duì)一部分國(guó)民收入所進(jìn)行的再分配活動(dòng)，其職能是保證國(guó)家上層建筑的資金供應(yīng)、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和監(jiān)督國(guó)民收入再分配合法合規(guī)地進(jìn)行，所以財(cái)政具有供應(yīng)職能、社會(huì)穩(wěn)定職能和監(jiān)督職能，這是其本質(zhì)所決定的。國(guó)家財(cái)政的上述職能，是通過編制和執(zhí)行國(guó)家財(cái)政預(yù)算與決算來實(shí)現(xiàn)的，其收入主要是稅收和規(guī)費(fèi)收入，其支出主要是各種行政性支出。與此不同的是，國(guó)家財(cái)務(wù)在本質(zhì)上是國(guó)家作為生產(chǎn)資料所有者，憑借財(cái)產(chǎn)所有者權(quán)力，進(jìn)行國(guó)有資本投入產(chǎn)出（收益）活動(dòng)及其所形成的經(jīng)濟(jì)關(guān)系體系，其職能是籌資職能、調(diào)節(jié)職能、分配職能、監(jiān)督職能和服務(wù)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略職能。從分配職能角度來看，國(guó)家財(cái)務(wù)是憑借所有者權(quán)力所取得的國(guó)有企業(yè)上交的一部分利潤(rùn)、國(guó)有股息紅利收入或資本市場(chǎng)投資收入，其支出主要是對(duì)國(guó)有企業(yè)再投資，或進(jìn)行新投資項(xiàng)目等經(jīng)濟(jì)性支出。國(guó)家財(cái)務(wù)的職能，是通過編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與決算來實(shí)現(xiàn)的。但國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與決算的編制主體應(yīng)該是國(guó)資委和所屬國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司?，F(xiàn)行制度是國(guó)家財(cái)政編制和執(zhí)行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與決算，國(guó)資委和國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司只有提供編制資料和提出建議的責(zé)任，這是以國(guó)家財(cái)政職能取代國(guó)家財(cái)務(wù)職能，使國(guó)家財(cái)務(wù)部門沒有獨(dú)立的國(guó)有資本受益權(quán)和再投資權(quán)，嚴(yán)重影響國(guó)資委和國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司職能的發(fā)揮，在理論上是站不住腳的，實(shí)踐中也是弊大于利的。因此，筆者建議國(guó)務(wù)院將國(guó)家財(cái)政預(yù)算與國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算分別交由財(cái)政部門和國(guó)資部門編制與執(zhí)行，在每年召開全國(guó)人民代表大會(huì)時(shí)，由這兩個(gè)部門分別向“人大”提交本年度預(yù)算執(zhí)行情況和下年度預(yù)算編制情況，接受“人大”監(jiān)督。有的人擔(dān)心由國(guó)資委管理國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算會(huì)出現(xiàn)資金混亂，筆者認(rèn)為這一擔(dān)心是多余的，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收支與財(cái)政收支一樣都要通過國(guó)庫(kù)，國(guó)庫(kù)對(duì)財(cái)政部與國(guó)資委分別立賬，分別監(jiān)管，不僅不會(huì)出現(xiàn)混亂，而且更能保證資金的合理使用。

三、國(guó)家財(cái)務(wù)實(shí)踐創(chuàng)新

（一）國(guó)有資本投資“一帶一路”項(xiàng)目，是國(guó)家財(cái)務(wù)投資活動(dòng)的創(chuàng)新。習(xí)在“報(bào)告”中指出：“中國(guó)堅(jiān)持對(duì)外開放的基本國(guó)策，堅(jiān)持打開國(guó)門搞建設(shè)，積極促進(jìn)‘一帶一路’國(guó)際合作，努力實(shí)現(xiàn)政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通，打造國(guó)際合作新平臺(tái)，增添共同發(fā)展新動(dòng)力?！薄耙粠б宦贰边@一戰(zhàn)略舉措，不僅是促進(jìn)國(guó)際合作的新平臺(tái)，而且對(duì)構(gòu)建世界人類命運(yùn)共同體有重大意義。在推進(jìn)“一帶一路”沿線國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，我國(guó)國(guó)資委和國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司積極領(lǐng)導(dǎo)和支持國(guó)有企業(yè)走出國(guó)門，到“一帶一路”沿線國(guó)家進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)投資。有學(xué)者研究參與“一帶一路”的相關(guān)中國(guó)企業(yè)分布特征，以“一帶一路”概念股板塊的相關(guān)企業(yè)共69家為樣本進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)其中國(guó)有企業(yè)占比為75.97%，成為參加“一帶一路”項(xiàng)目建設(shè)的主力軍[11]。這是國(guó)家財(cái)務(wù)發(fā)揮服務(wù)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略職能的重要表現(xiàn)。早在2011年，國(guó)資委為加快促進(jìn)企業(yè)社會(huì)責(zé)任報(bào)告的披露，強(qiáng)制要求中央企業(yè)從2012年開始企業(yè)社會(huì)責(zé)任報(bào)告，要求企業(yè)參照國(guó)外企業(yè)通用的社會(huì)責(zé)任報(bào)告披露內(nèi)容，對(duì)關(guān)系股東、職工及消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)情況，以及環(huán)境保護(hù)、可持續(xù)發(fā)展及公共安全方面的情況進(jìn)行披露，還要求參加“一帶一路”項(xiàng)目投資的國(guó)有企業(yè)，遵守國(guó)外的法律、規(guī)章制度和民族習(xí)慣，這些要求，使走出國(guó)門參加“一帶一路”的國(guó)有企業(yè)減少了經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和政治風(fēng)險(xiǎn)，取得了經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益相統(tǒng)一的好成績(jī)。例如，在國(guó)資委的大力支持下，中國(guó)海外港口控股有限公司于2013年投標(biāo)取得巴基斯坦瓜達(dá)爾港40年的運(yùn)營(yíng)權(quán)，投巨資對(duì)該港口的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行建設(shè)，并對(duì)起重機(jī)等各主要設(shè)備進(jìn)行購(gòu)置，還建設(shè)了海水淡化設(shè)施，到2016年6月已具備港口的基本業(yè)務(wù)能力，并積極投資對(duì)與港口相連的面積達(dá)923公頃的自由貿(mào)易區(qū)開發(fā)，先后吸引我國(guó)一批企業(yè)參與開發(fā)，這不僅能使石油、天然氣等能源產(chǎn)品通過港口轉(zhuǎn)運(yùn)到我國(guó)新疆等地提煉，保證我國(guó)能源產(chǎn)品的供應(yīng)，而且對(duì)支持巴基斯坦等國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，發(fā)揮了重要作用。從社會(huì)效益來看，一方面能夠保證我國(guó)海上能源運(yùn)輸安全，對(duì)防范國(guó)外敵對(duì)勢(shì)力海上封鎖的海洋運(yùn)輸風(fēng)險(xiǎn)有重要作用，而且在項(xiàng)目建設(shè)中對(duì)大量的巴基斯坦工人進(jìn)行了技術(shù)培訓(xùn)，對(duì)于解決該國(guó)工人就業(yè)問題發(fā)揮了積極作用。（二）彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，進(jìn)行國(guó)家財(cái)務(wù)調(diào)控實(shí)踐創(chuàng)新。國(guó)家財(cái)務(wù)調(diào)控是指國(guó)資委和所屬國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司通過國(guó)有資本投入與收益分配和資本重組活動(dòng)，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的調(diào)控。國(guó)家財(cái)務(wù)調(diào)控配合國(guó)家對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控政策，保證能源、交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動(dòng)國(guó)有資本更多投向關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，有利于國(guó)有企業(yè)更好地提供公共服務(wù)，發(fā)展重要前瞻性、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境、支持科技進(jìn)步、保障國(guó)家安全。上述各種投資的投資周期很長(zhǎng)、投資金額巨大，投資收益水平較低，而投資風(fēng)險(xiǎn)卻較大，私人資本一般不愿投資，因此可能出現(xiàn)“市場(chǎng)失靈”，這就需要通過國(guó)有資本投資來彌補(bǔ)。特別是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)后，正進(jìn)行供給側(cè)改革，實(shí)行“去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板”的政策，需要國(guó)家財(cái)務(wù)部門堅(jiān)決貫徹執(zhí)行。近年來，國(guó)資委和國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司大力支持國(guó)有鋼鐵、煤礦企業(yè)壓縮過剩產(chǎn)能，在去產(chǎn)能這一艱巨任務(wù)中發(fā)揮了帶頭作用，為調(diào)整國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)做出重要貢獻(xiàn)。同時(shí)，國(guó)家財(cái)務(wù)部門大力支持的關(guān)系國(guó)家高科技核心技術(shù)發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)投資項(xiàng)目也做出了重要貢獻(xiàn)。例如，2016年8月18日，國(guó)資委副主任孟建民等出席中國(guó)國(guó)有資本風(fēng)險(xiǎn)投資基金股份有限公司成立大會(huì)，該基金由中國(guó)國(guó)新控股有限公司、中國(guó)郵政儲(chǔ)蓄銀行股份有限公司、中國(guó)建設(shè)銀行股份有限公司等幾家大型國(guó)有企業(yè)和深圳投資控股有限責(zé)任公司共同出資設(shè)立，總投資2000億元人民幣，主要用于支持企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展、調(diào)整優(yōu)化國(guó)有資本布局結(jié)構(gòu)，特別是對(duì)支持高科技核心技術(shù)產(chǎn)品的研究與開發(fā)具有重要作用。中國(guó)國(guó)有資本風(fēng)險(xiǎn)投資基金有限責(zé)任公司的成立也是推進(jìn)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司試點(diǎn)的有益嘗試，是國(guó)家財(cái)務(wù)調(diào)控實(shí)踐的重要?jiǎng)?chuàng)新。當(dāng)然，國(guó)家財(cái)務(wù)調(diào)控實(shí)踐創(chuàng)新的實(shí)例還有很多，如《關(guān)于做好2018年困難中央企業(yè)棚戶區(qū)改造配套設(shè)施建設(shè)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算申報(bào)工作的通知》（國(guó)資廳資本［2018］116號(hào)），規(guī)定由國(guó)家給予一定的資金補(bǔ)助，新建職工保障房，解決房地產(chǎn)公司修建這類住房利潤(rùn)太低的問題，從而彌補(bǔ)了市場(chǎng)的失靈[12]。（三）補(bǔ)助社保基金，是國(guó)家財(cái)務(wù)分配實(shí)踐的創(chuàng)新。我國(guó)社?；鸬闹饕獊碓窗毠€(gè)人與企業(yè)、單位按規(guī)定比例上交的社保費(fèi)和國(guó)家財(cái)政補(bǔ)助。但由于改革開放以前沒有實(shí)行社?；鹬贫龋瑳]有為老一輩退休人員建立社保基金；實(shí)行社保基金制度后，對(duì)于即將退休的職工，為他們上交的社保基金遠(yuǎn)不足以支付他們退休后的退休金。因此，社?；鸬男枰嬖谳^大缺口。2016年以前，國(guó)家也曾先后出臺(tái)要求一部分盈利的國(guó)有企業(yè)分類按比例上交一定的利潤(rùn)，用于補(bǔ)充社?；?。2016年1月，國(guó)務(wù)院又印發(fā)了《劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社?；饘?shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱“實(shí)施方案”），將中央和地方國(guó)有及國(guó)有控股大中型企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)納入劃轉(zhuǎn)范圍。公益類企業(yè)、文化企業(yè)、政策性和開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)以及國(guó)務(wù)院另有規(guī)定的除外。實(shí)施方案規(guī)定，中央和地方企業(yè)集團(tuán)已完成公司制改革的，直接劃轉(zhuǎn)企業(yè)集團(tuán)股權(quán)；同時(shí)，探索劃轉(zhuǎn)未完成公司制改革的企業(yè)集團(tuán)所屬一級(jí)子公司股權(quán)。劃轉(zhuǎn)比例目前統(tǒng)一為企業(yè)國(guó)有股權(quán)的10%。劃轉(zhuǎn)國(guó)有股權(quán)的承接主體是社保基金會(huì)。社保基金會(huì)受國(guó)務(wù)院委托持有劃轉(zhuǎn)的國(guó)家股權(quán)，并享有所劃入股權(quán)的收益權(quán)和處置權(quán)，但不干預(yù)劃轉(zhuǎn)企業(yè)的日常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理，經(jīng)批準(zhǔn)可向企業(yè)派出董事。社?；饡?huì)可憑劃入股權(quán)獲取股息紅利收入，用于補(bǔ)充基本養(yǎng)老金。社?；饡?huì)也可配合國(guó)家優(yōu)化國(guó)有資本配置的政策，通過資本市場(chǎng)對(duì)劃轉(zhuǎn)股權(quán)進(jìn)行資本運(yùn)作，保證該部分國(guó)有資本的保值、增值，提高國(guó)有資本收益，更好地補(bǔ)充社保基金。但不能“吃老本”，減持國(guó)有股，將國(guó)有股變現(xiàn)收入用于補(bǔ)充社保基金，只能將國(guó)有股權(quán)從一個(gè)國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)移到另一個(gè)國(guó)有企業(yè)，不能完全退出資本市場(chǎng)。這樣做一方面能保證穩(wěn)定、持續(xù)地補(bǔ)充社保基金，另一方面也有利于資本市場(chǎng)的穩(wěn)定。筆者認(rèn)為，上述劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社?；鸬呐e措是國(guó)家財(cái)務(wù)分配實(shí)踐的重要?jiǎng)?chuàng)新，一方面體現(xiàn)了國(guó)有企業(yè)屬全民所有，其收益應(yīng)由全民共享的分配理念；另一方面也完善了2016年以前實(shí)行的社保基金補(bǔ)充辦法，使社保基金有了長(zhǎng)期可靠的補(bǔ)充來源，同時(shí)對(duì)完善國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)主體多元化，優(yōu)化產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)有積極作用。國(guó)資委和國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司作為國(guó)家財(cái)務(wù)主體，應(yīng)在國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，同社保基金會(huì)等有關(guān)部門配合，做好國(guó)有股權(quán)的核實(shí)與劃轉(zhuǎn)工作，并監(jiān)督被劃轉(zhuǎn)國(guó)有企業(yè)每年按規(guī)定向社?；饡?huì)分配股息、紅利，保證社?；鸬募皶r(shí)補(bǔ)充。同時(shí)，國(guó)家財(cái)務(wù)部門也要監(jiān)督社?；饡?huì)是否按政策規(guī)定在資本市場(chǎng)上進(jìn)行資本運(yùn)作，使國(guó)有資本分布結(jié)構(gòu)得以優(yōu)化，防止國(guó)有資本的流失。（四）實(shí)行國(guó)務(wù)院向人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資本管理情況制度，是國(guó)家財(cái)務(wù)監(jiān)督實(shí)踐的重要?jiǎng)?chuàng)新。2018年1月以前，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理并沒有單獨(dú)建立監(jiān)督制度，而是通過財(cái)政部上報(bào)的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督，國(guó)務(wù)院作為人大常委會(huì)委托管理國(guó)有資產(chǎn)的主體，并沒有直接接受檢查監(jiān)督，不利于加強(qiáng)國(guó)務(wù)院對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的統(tǒng)一監(jiān)管。2017年12月30日，中共中央下達(dá)了《中共中央關(guān)于建立國(guó)務(wù)院向人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度的意見》，很好地解決了這一問題。該制度規(guī)定，國(guó)務(wù)院作為人大常委會(huì)授權(quán)監(jiān)管國(guó)有資產(chǎn)的主體，每年必須向人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況，依法由國(guó)務(wù)院工作人員進(jìn)行報(bào)告，也可以委托有關(guān)部門負(fù)責(zé)報(bào)告。國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)管理情況的年度報(bào)告，采取綜合報(bào)告和專項(xiàng)報(bào)告相結(jié)合的方式。綜合報(bào)告全面反映各類國(guó)有資產(chǎn)基本情況，專項(xiàng)報(bào)告分別反映企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)（不含金融企業(yè)）、行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有自然資源等國(guó)有資產(chǎn)管理情況。各類國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告要匯總反映全國(guó)情況。金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告，應(yīng)以中央本級(jí)情況為重點(diǎn)并單獨(dú)報(bào)告。國(guó)務(wù)院在每年年末應(yīng)向全國(guó)人大常委會(huì)提交書面綜合報(bào)告，并就某一專項(xiàng)情況進(jìn)行口頭報(bào)告。國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告要突出重點(diǎn)，具體包括總體資產(chǎn)負(fù)債、國(guó)有資本投向、布局和風(fēng)險(xiǎn)控制、國(guó)有企業(yè)改革、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管、國(guó)有資產(chǎn)處置和收益分配、境外投資形成的資產(chǎn)、企業(yè)高級(jí)管理人員薪酬等情況。全國(guó)人大常委會(huì)要依法對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告進(jìn)行審議，并組織開展視察和專題調(diào)研，發(fā)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)管理中的問題，供審議時(shí)參考。審議報(bào)告時(shí)，國(guó)務(wù)院相關(guān)負(fù)責(zé)人到會(huì)聽取意見，回答詢問。審議報(bào)告后，全國(guó)人大常委會(huì)組織將審議意見送往國(guó)務(wù)院研究處理。國(guó)務(wù)院要在6個(gè)月內(nèi)公布人大常委會(huì)報(bào)告研究處理情況以及對(duì)存在問題進(jìn)行整改的措施和問責(zé)情況。全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)監(jiān)督國(guó)務(wù)院對(duì)所存在問題進(jìn)行認(rèn)真處理和整改。筆者認(rèn)為，這一制度是國(guó)家財(cái)務(wù)監(jiān)督實(shí)踐的重要?jiǎng)?chuàng)新。其一，進(jìn)一步健全了國(guó)家財(cái)務(wù)監(jiān)督體系。國(guó)家財(cái)務(wù)監(jiān)督是國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管主體對(duì)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)情況的監(jiān)督。實(shí)行這一制度以前，國(guó)資委和所屬國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司是對(duì)國(guó)有企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理情況的直接監(jiān)管主體，國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)人并沒有直接對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況，因此可能產(chǎn)生監(jiān)督責(zé)任不能落實(shí)的問題。實(shí)行這一報(bào)告制度后，落實(shí)了國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)人對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理所承擔(dān)的保值、增值和提高社會(huì)效益的責(zé)任，提升了國(guó)家財(cái)務(wù)監(jiān)督層次。其二，人大常委會(huì)成為國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，具體落實(shí)了實(shí)施監(jiān)管的程序和辦法，承擔(dān)了全國(guó)人民委托進(jìn)行監(jiān)管的重要責(zé)任，直接向全國(guó)人民負(fù)責(zé)，提升了國(guó)有資產(chǎn)出資人代表的層級(jí)，使國(guó)家財(cái)務(wù)監(jiān)督更具權(quán)威性。其三，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管中存在的問題，通過人大常委會(huì)國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告的審議、檢查與監(jiān)督能得到及時(shí)解決，大大提高了國(guó)家財(cái)務(wù)監(jiān)督水平和監(jiān)督質(zhì)量?？傊?，建立國(guó)務(wù)院向人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況的制度，能夠提升國(guó)家財(cái)務(wù)監(jiān)督層次、落實(shí)全民所有制企業(yè)的權(quán)威監(jiān)督主體，是解決國(guó)有資本監(jiān)督問題的有效途徑，是國(guó)家財(cái)務(wù)監(jiān)督的重大實(shí)踐創(chuàng)新，對(duì)實(shí)現(xiàn)國(guó)家財(cái)務(wù)管理目標(biāo)具有重要意義。新時(shí)代我國(guó)在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化和生態(tài)各方面的全面發(fā)展，以及我國(guó)對(duì)世界和平與發(fā)展所做出的重大貢獻(xiàn)，必將進(jìn)一步推動(dòng)國(guó)家財(cái)務(wù)理論的發(fā)展與實(shí)踐創(chuàng)新，促進(jìn)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)效益的不斷提高，不斷增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的活力、控制力、影響力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力，從而努力實(shí)現(xiàn)中國(guó)“兩個(gè)一百年”的奮斗目標(biāo)和中華民族的偉大復(fù)興。

作者:郭復(fù)初 單位:西南財(cái)經(jīng)大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院