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進口食品管理協調機制

美國食品安全管理體系分為聯邦、州和地方政府三級，共同構成聯邦政府機構的聯合監管以及各層面的監控體系。聯邦政府負責跨州的或者全國性的食品安全管理事務，州政府和各級地方食品安全機構負責其轄區范圍內所生產、加工和銷售的食品安全。此外，各進口食品管理部門同時要負責管轄范圍內的殘留限量的制定工作：EPA制定用于農作物農藥的殘留限量標準；FDA制定并執行包括酒類、海洋食品中農藥的殘留限量標準；FSIS制定并執行肉、禽和蛋產品（帶殼蛋除外）農藥殘留限量標準；FDA與EPA共同制定“農藥殘留管理指南”，對于一些在停止使用后還會在環境中持續存在的農藥實施管理，詳見表1。同時，美國政府在聯邦政府、州、地方各個層面建立監視食品生產和流通的一種互相制約的監控體系。這些食品安全機構的責任是由聯邦法律和地方性法規、指南和其他指令所賦予的，共同組成了美國的食物安全管理團隊。

進口食品的要求及流程

FSIS規定進口的肉、禽和蛋產品應達到與國內食品相同的標準，必須符合《聯邦肉類檢驗法》（FMIA）、《禽產品檢驗法》（PPIA）和《蛋產品檢驗法》（EPIA）的法定要求，以確保進口的這類產品安全、衛生，并確保正確標識和包裝。FSIS的進口監管不僅僅局限于口岸查驗，而是采取與出口企業所在國家的政府主管機構共同聯合的監管方式，確認向美國出口肉類、家禽和蛋類產品的國家，必須實行一套與美國監管制度相同的檢查制度。FSIS就檢查制度是否與美國國內相等做出兩種裁定：一種是目前還未成為其貿易伙伴的輸出國是否達到初級相等的要求。FSIS要評估相關的法律法規及標準，當認為其提交的文件達到要求時就會組織專家隊伍前往該國進行考察，包括廠房設施和設備、化驗室、人員培訓計劃和廠內檢查系統的操作情況等。隨后FSIS會一份將該國列入合格供應商名單的法規草案供公眾評議，公眾評議的意見將作為FSIS的參考意見，決定是否將該國列入向美國出口肉、禽和蛋產品的合格國家。第二種是裁定已符合資格的輸出國其相等制度是否貫徹實施，FSIS會對符合資格的國家制定檢查制度，定期進行實地考察，并且在產品運抵美國口岸時再次檢查[10]。FSIS在其網站上公布允許向美國出口肉、禽和蛋產品的國家/企業名單。目前，共有33個國家獲得了出口資格。在進口動物肉類和禽肉方面，APHIS與FSIS有密切配合。輸出國先向美國海關提出申報，產品到達入境口岸時，由APHIS的口岸辦公室人員通過電子系統查驗證書、貨物種類和總量、貨物來源等信息，并根據貨物情況填寫處理單。單證將送達執行口岸檢驗的FSIS進口檢驗所，FSIS官方檢驗員實施進境口岸查驗，將檢驗申請表的內容輸入中央計算機系統。FSIS要對產品現場檢驗或采樣送檢。采樣的數量依據不同的國家、樣品的種類及實驗項目而定，取樣以包裝箱為單位隨機抽樣，樣品送交FSIS指定的實驗室進行各項殘留檢驗；口岸檢驗官通過電子查詢系統隨時查詢檢驗結果，并根據網絡通知的檢驗結果出具證書放行貨物或進行處理[11]。FDA要求除FSIS管理的肉、禽和蛋產品外的其他所有進口食品都要達到與國內食品相同的標準。除大部分肉、家禽外，《聯邦食品、藥品和化妝品法》及相關法律中規定的其他食品若想出口到美國必須通過FDA的檢查。未經FDA檢查的，海關不得放行。FDA對進口食品采取直接放行、抽查和自動扣留（DWPE）3種措施。絕大部分食品采取直接放行的方式，不過產品進入市場后FDA還會對其進行抽查和監管；3%～5%的食品采取口岸抽查的方式，抽查的樣品合格，該批產品即可放行；如果抽查的樣品不合格，該批產品將予以扣留處理。FDA對食品的進口流程是非常嚴謹的，國外的進口商或者商在貨物達到的五個工作日之內向入境口岸海關提交申報單，FDA通過海關入境申報單復印件或商業發票副本等途徑得知監管食品已入境。FDA審核進口商的入境申報單以確定是否要進行實物檢查、碼頭檢查或抽樣檢查。如果FDA在審閱文件后認為無須檢查，它會分別向海關和進口商發出放行通知，如果FDA決定要對貨物進行抽樣檢查，它會發出抽樣通知，該貨物必須保持原封不動，等待進一步處理。FDA是否要對貨物進行抽樣檢查取決于多重因素，主要包括貨物性質、貨物以往歷史以及進口商進口歷史業績等。FDA通常將抽樣送往其所在地區實驗室檢驗，如符合法定要求，FDA會通知海關和進口商，同意放行被抽樣貨物；若FDA的檢驗結果表明進口貨物可能違反有關法規，將發出扣留和聽證通知；進口商必須在收到扣貨和聽證通知后10個工作日陳述可以接收該貨物的理由并在聽證時作證。任何對進口商有利的證據，如進口商自己的檢驗結果、具有良好信譽之獨立實驗室的檢驗結果等，都可以在聽證時提交。如果辯護證據不足以說明貨物符合法定要求，FDA會發出拒絕放行通知。FDA認定樣品“不合格”時，進口商可以遞交“改善或采取其他措施授權”申請，或重新包裝，或將貨物運回出口國，或就地銷毀。整個補救程序都須經過FDA批準，并在海關和FDA監督下進行。進口貨物在重新包裝或瑕疵被糾正后，進口商或商需通知FDA進行檢查或抽樣，FDA進行后繼檢查以確定其是否符合改進授權條款，若符合則發出放行通知；若還是不符合規定，進口商必須將貨物運回出口國或就地銷毀，具體進口流程見圖3。不僅如此，進口商還須支付FDA為上述貨物進行相關工作的所有費用[12]。

對違規進口食品的處理

自動扣留制度，是FDA對進口食品實施管理的一項主要措施。外國產品進入美國海關被自動扣留，主要是依據進口商以往的歷史記錄或者出現了其它表明產品可能違規的信息。通常有如下情況：至少有一個樣品經檢驗發現對人體健康有明顯危害，如有害元素、農藥殘留量超標、存在毒素、致病微生物、化學污染等；有資料或歷史記載或接到其他國家有關部門的通告，表明某一國家或地區的產品可能存在危害，經FDA評估后，確認該類產品在美國也可能造成同樣的危害；多個樣品經檢驗不合格，但對人體健康未存在有明顯危害，如變質異味、夾雜物、標簽不合格等，可根據不同的情況分別對生產商、出口商或國家(地區)宣布采取“自動扣留”措施。FDA對來自一個國家或者地區的產品實施自動扣留的情況較少，只有當FDA認為來自該地區的產品普遍存不符合規定的情況下，才會發生自動扣留。凡被施以“自動扣留”措施的產品運抵美國后，入關時必須接受逐批檢驗，由美國當地實驗室檢驗合格并經FDA駐當地的分支機構審核認可后，海關才準予放行。產品被列入“自動扣留”名單后，生產廠家或者發貨人可以提交證據證明產品達到了FDA的有關要求，經批準可以解除自動扣留措施[13]。召回是企業將其產品從市場上收回或者采取就地修正的行為。通常情況下，召回是企業的自主行為。在法律的授權下，FDA和FSIS可以命令或者要求廠商召回其產品，以保證市場上所銷售的產品不會對消費者造成任何可能的健康損害。4.3拒絕進口報告制度FDA對于檢驗有問題的產品會采取扣留措施，對經過修復仍達不到有關要求的產品則拒絕其進入美國市場。拒絕進口報告反映的是最終結果，說明產品被FDA的拒絕情況。FDA依據其“進口支持及行政系統”收集整理的數據，包括國別、日期、產品描述、拒絕原因等，每月公布拒絕進口的產品信息，供公眾了解具體情況。

美國的進口食品安全管理機構由聯邦、州和地方政府從上到下實施垂直管理，各層面政府分工明確，各司其職。同時，美國按照監控食品的種類進行分管，各分管部門負責監管的產品以及主要職責明確，互不干涉卻又能互相配合。進口食品的管理主要集中在FSIS和FDA兩個管理機構，將大部分進口食品種類包含其中，為保護美國消費者的食品安全構筑了堅實的“防護網”。美國進口食品申報管理體系建立在先進的口岸網絡申報系統之上，確保了信息的準確性和完整性，保證溝通機制暢通，使得進口食品管理具有很高的透明度和公信度。美國進口審查首先對提供的文件進行審查，在具體實施檢查方面具有靈活性，對符合進口規定不需要進行現場查驗和抽樣檢驗，如不符合進口規定將根據實際需要抽查。這樣既縮短了審核時間，同時也有利于對人員、實驗室等資源的合理利用，不僅節約成本，而且確保可操作性。在美國的進口食品安全管理體系中對存在問題或者有疑點的食品實施嚴厲的管理措施。“自動扣留”實際上是先將所有的食品質量控制責任劃定一個界限，當超出這個界限時，所有的問題就要有出口國/廠家來承擔，這樣做不僅節約了美國方的成本和時間，同時提高了產品的技術標準，達到限制進口的目的。這種措施有一定科學性，對出口商起到了威懾作用，但同時也存在主觀、隨意性較大的問題。另外，美國對確定不合格的進口產品會采取預警、拒絕進境、退運、召回、銷毀等方式，并通過多種方式迅速傳遞到各個口岸，防止不合格食品的進口。近年來，我國政府也非常重視食品安全問題。自2003年以來，先后三次對食品監管體制實行改革和重組并提出：通過對政府各職能部門權限的整合和制衡，形成從田間到餐桌全程的食品安全監控[14]。我國要求監管無縫銜接，衛生行政、農業行政、質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理等相關部門分別承擔相應的職責。分散管理的模式雖然有利于各部門進行競爭，不會產生龐大僵化的機構，但是要保證諸多部門的協調統一，防止出現監控的空白區、重復監管及遇到問題互相推諉的情況。對于部分存在分工不明確的進口食品建議采取按照產品的種類進行責任分工的方式，明確監管責任。另外，我國的進口食品入關檢驗檢疫手續相對復雜，對于同一種進口食品檢測項目及監管內容存在不全面及不統一的現象。我國各口岸對于進口食品信息還采取分散管理方式，導致進口食品的處理缺乏時效性及準確性。我們要與國際接軌，加大對檢驗檢疫法規和標準的制定，提升檢測技術，強化進口食品監管的電子信息化程度，提高監管效率。同時，加強對我國出口食品企業的監督和指導，使這些企業熟悉出口國相關法規，有效應對各國貿易壁壘，將優質安全的食品送出國門，樹立中國食品安全新形象。

本文作者：王冉姚舜王鐵軍陳芳工作單位：中國農業大學食品科學與營養工程學院