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摘要：我國已建立了相對完善的食品安全法律體系，但是食品安全問題依然嚴重。食品安全問題是多方面原因造成的，既有立法層面的，也有政府監管層面的，還有法的適用層面的原因。食品安全的共享共治已達成共識。在分析食品安全有效治理存在問題的基礎上，提出我國食品安全有效治理的對策：加強刑法對食品安全的保護立法，食品監管部門加大執法力度，并加強與其他共治主體的溝通，強化企業社會責任并廣泛推進失信企業黑名單制度，加強對消費者教育，建立統一的食品安全平臺。

關鍵詞：食品安全；社會共治；經濟監管；社會責任

食品安全關系到公民身體健康及經濟的可持續發展。而目前食品安全問題層出不窮，給人民群眾的生活帶來了困擾甚至是威脅。食品安全社會共治是食品安全的工作方針之一，是創新社會管理的新舉措，既能促進政府職能轉變、實現公共利益最大化，也是解決食品安全監管不力問題的有效途徑。在食品安全社會共治下研究食品安全問題有效治理，具有重大的現實意義。同類課題普遍認為，食品安全存在食品法律法規體系不健全、監管部門監管不力、食品安全責任機制不完善等問題。從法律的角度研究食品安全的有效治理，不僅關注到食品安全法律體系的構建，而且注重政府監管的缺位及適度，還考慮到行業協會發揮作用、企業社會責任的構建等方面。

一、食品安全法律體系

改革開放以來，我國經濟迅猛發展，隨著國民生活水平的顯著提高，食品安全問題成為了我國當前必須重視的問題。為了遏制日益嚴峻的食品問題，制定了一系列相關法律法規，為行政機關進行食品監管提供了支持。1965年，《食品衛生管理試行條例》出臺，該管理條例立足我國當時的經濟發展狀況，解決溫飽問題，故側重于食品供給方面。1995年我國《食品衛生法》的出臺，進一步細化和完善了食品安全及食品衛生問題，是我國在該領域首部較為全面的立法，以立法形式將衛生部規定為我國的食品安全領域的行政監管部門。1993年，我國出臺了《中華人民共和國消費者權益保護法》《中華人民共和國質量法》《中華人民共和國反不正當競爭法》，2015年通過了《中華人民共和國廣告法》，為食品生產營造了良好的經濟秩序和環境，有利于保護消費者的合法權益。《中華人民共和國刑法》規定的與食品安全有關的犯罪有生產、銷售偽劣產品罪，生產、銷售不符合安全標準的食品罪，生產銷售有毒有害食品罪。最高人民法院、最高人民檢察院以司法解釋的形式詳盡規制了各級司法實務部門辦理相關案件的具體適用規則，通過這一規則不難發現我國司法實務部門打擊食品安全類犯罪的決心，以及對相關領域犯罪“零容忍”的處理態度。①除此之外，還有食品監管瀆職罪和徇私舞弊不移交刑事案件罪等。2009年《中華人民共和國食品安全法》通過和實施，并于2015年進一步完善。這是專門保護食品安全的一部法律。根①國際食品法典委員會對食品界定為：用于人食用或者飲用的經加工、半加工或者未經加工的物質，并包括飲料、口香糖和已經用于制造、制備或處理食品的物質，但不包括化妝品、煙草或者只作為藥品使用的物質。1995年我國食品安全法中對“食品”的定義是各種供人食用或飲用的成品和原料以及按照傳統既是食品又是藥品的物品，但是不包括以治療為目的的物品。據國際食品法典委員會對“食品”這一概念的界定，1995年食品衛生法進一步界定了食品概念。①2009年的食品安全法和之后修改的食品安全法基本沿用了食品衛生法中對于“食品”的定義。食品不僅包括直接食用的各種食物，還包括食品原料；既包括加工食品，也包括食用農產品，囊括了從農田到餐桌的整個食物鏈中的食品。我國食品安全法則從狹義概念上對其進行了分析和界定。首先，從食品安全及衛生方面來看，應當對人身體無毒、無害；其次，從食品營養方面來看，要求能從中獲得基本營養；最后，從危險性和安全性方面看，對人體健康不造成任何危害，包括急性、亞急性或者慢性危害[1]。另外，還有關于食品安全監管的法規和規章。比如國務院頒布的《關于加強食品等產品安全監督管理的特別規定》《關于地方改革完善食品藥品監督管理體系的指導意見》，國家食品藥品監督管理總局頒布的《關于推動食品藥品生產經營者完善追溯體系的意見》《關于進一步加強食品藥品案件查辦工作的意見》，這些食品安全法規規章在全國范圍內都具有法律效力，是我國食品安全法律規制體系的重要組成部分。

二、食品安全有效監管存在的問題

（一）刑法對食品安全保護不夠。隨著生活質量的提高，食品種類日益繁多，越來越多的犯罪事實也隨之出現，但是刑法對食品安全的保護不足。我國相關立法仍不夠完善，導致犯罪分子鉆法律的漏洞繼續實施犯罪行為。與食品安全有關的是生產、銷售偽劣產品罪，生產、銷售不符合食品安全標準罪，生產、銷售有毒有害食品罪等，可以看出資格刑缺失。食品安全犯罪是一種特定職業人員從事的犯罪，其一般為食品生產者或者是銷售者，或者是與食品生產、加工相關聯的其他環節的參與者，由于資格刑是對行為人從事一定職業或者資格的剝奪，所以其可以很好地將行為人再犯的可能性降至最低水平，有利于打擊食品安全罪，節約了司法資源，防止司法資源的重復使用[2]。另外，相較于國外立法較為成熟的國家和地區，我國對食品安全領域犯罪的罰金相對保守，僅設置了以1000元為起點的罰金。（二）食品監管部門執法不力依然存在。食品監管部門執法不力依然存在，原因是多方面的，諸如用于食品安全檢驗的設備陳舊，監管部門存在多頭執法、重復執法等等，這些問題亟待解決。目前，在食品安全領域沒有形成嚴格的監管體制，社會監管機制較為混雜，監管不到位的現狀使得食品安全犯罪亂象叢生。相關行政人員徇私舞弊、濫用職權的行為嚴重[3]。從司法實踐來看，承擔相關職責的國家機關工作人員因為不作為或亂作為導致重大食品安全事故和后果的事件時有發生。部門間尚未形成完善的信息共享機制。在多個部門共同管理食品安全事務的狀態下，信息交流是協調相關管理工作的關鍵性機制[4]。為了避免出現管理上的重復與空白，該機制尚待進一步加強與完善。（三）食品安全教育不普遍。消費者知情權即消費者享有的知悉購買、使用的商品或接受的服務的真實、充分、準確、適當信息的權利[5]。消費者的受教育權是知情權的重要內容。生活水平的提高、科技的發展、生產工藝的改進，消費者會接觸到新的食品，一些消費者由于受消費水平及消費觀念的影響，往往只在乎食品的物美價廉，注重食品的數量與價格，沒有查看產品合格證、生產日期、保質期等信息的習慣，而且消費者缺乏維權知識，尤其是農村消費者，維權意識薄弱，當自身遭遇食品安全事件時只求息事寧人，真正發生嚴重的人體損傷或生命安全的食品安全事故，才會引起人們乃至整個社會的普遍關注，究其原因是食品安全的教育不普遍[6]。我國一直高度重視保障公民的受教育權，已推行九年制義務教育，但是學校教育食品安全課缺失。

三、完善食品安全有效監管的建議

（一）加強刑法對食品安全的保護立法。食品安全犯罪屬于經濟類犯罪，一旦構成犯罪其危害后果極為嚴重。究其原因：一是犯罪分子個人以牟取非法利益為目的，違背我國食品安全相關的法律規范，實施違法犯罪行為嚴重危害了國民的生命健康權。二是部分犯罪分子法律意識薄弱，缺乏相關法律知識的教育，還可能會構成認識錯誤，容易走上違法犯罪的道路。三是單位犯罪高發。單位有組織有目的違法行為的危害程度也遠遠高于自然人犯罪，危害后果更為嚴重。對于食品安全犯罪我國刑法予以了相應的規制，從罪名上，刑法的罪名應與食品安全法相銜接。從犯罪構成要件來看，我國刑法規定構成食品安全犯罪往往主張該犯罪的主觀方面表現為故意，對于過失只在瀆職罪中給出了相關規定。然而現實生活中過失犯罪造成的后果甚至會大于故意犯罪所帶來的危害，食品安全的過失犯罪也應入罪。罰金刑制定過低難以達到對于犯罪分子的威懾力以及懲罰力度，應該相應地提高罰金刑的刑罰幅度，使犯罪分子不敢輕易觸犯法律的底線，達到罰金刑在食品安全犯罪中的最佳效果。罰金刑在自然人和單位中要求是基本一致的，對于自然人和單位罰金刑在食品安全犯罪中的設置應當實行不同的刑罰標準，實行區別對待。一般而言，單位犯罪所造成危害結果往往高于自然人犯罪，所以應該考慮對于單位的罰金設置應當高于對自然人的罰金設置，從而體現出對單位犯食品安全犯罪的刑罰力度。（二）食品監管部門加強執法并加強與其他共治主體的溝通。中國裁判文書網檢索結果顯示，食品安全犯罪銷售有毒有害食品罪的案件數量最多，應作為監管機關的重點工作，同時加大對生產銷售偽劣產品罪的查處和處罰力度。食品監管部門要重視對專業技術人員的培訓；對現有設備進行整合，并加大對設備的投入；不同的監管部門要信息共享。行政執法與刑事司法是食品安全法律責任的重要部分，兩者的銜接有利于保障群眾的食品安全。有學者曾指出，若想兩權真正實現銜接，就必須構建一套健全的程序銜接機制[7]。充分發揮食品安全行刑銜接機制的作用，更好地打擊危害食品安全違法犯罪活動。及時出臺食品安全行刑銜接案件移送標準規范，形成部門動態協作流轉機制，能夠有效打擊食品安全違法犯罪行為。另一方面，政府要提高與其他共治主體溝通協商的能力，激發其他共治主體的力量共同治理[8]。借鑒證券行業的自律原則，充分發揮食品行業協會的作用。行業協會是介于政府和市場主體之間的第三方主體，可以經過授權行使部分監管職權，也可以代表企業與政府溝通。食品行業協會是解決食品安全的第三條道路，要完善食品安全相關部門與行業組織聯絡協作機制，更好地發揮行業組織在政府、企業、消費者之間的橋梁作用。發揮行業組織的自律作用，引導企業誠信經營；積極開展雙向溝通，傳遞企業需求和監管要求，共同提升食品安全保障水平；加強食品安全風險預警交流，更好地維護消費者和各類市場主體的合法權益，營造公平競爭的市場秩序。食品行業協會目前的作用很有限，應通過立法明確食品行業協會的職責。（三）強化企業社會責任，廣泛推進失信企業黑名單制度。政府監管、社會監督、新聞監督是外部治理，而企業的社會責任是內部治理。《中華人民共和國公司法》《中華人民共和國合伙企業法》都有對企業社會責任的規定，但較為原則，可操作性不強；公民訴訟請求企業承擔社會責任的，法院一般不予立案。如何將企業的社會責任落到實處，公益訴訟制度是一個較為成功的探索。但目前公益訴訟推行受到多種因素的掣肘，對企業影響有限。因此，應制定一部《企業社會責任法》，促使企業社會責任成為企業的內驅力。《企業社會責任法》應明確企業的目的除了追求利潤，還應承擔社會責任，除了對債權人的責任，企業對消費者、社區居民、環境等都具有相應的責任。當前，隨著社會的逐漸發展，消費者的關注點已經逐步從產品的質量和價格轉為了公司承擔的社會責任。公司對社會責任的承擔會增加成本，影響其短期營利，但是從長遠來看，不僅會得到消費者和社會公眾的贊賞，也能獲得政府的支持，更會在無形中為公司發展助力，亦會為股東的利益帶來較大影響。可以說，社會責任成為了當下公司發展的重要支柱。隨著市場經濟的發展，新型的法律責任產生了，諸如市場禁入、黑名單。黑名單是對失信企業進行曝光，企業的商譽受損進而影響到經濟效益，黑名單對企業不僅有懲戒作用，而且有警示作用[9]。市場經濟發展過程中，黑名單已獲得廣泛應用。國家稅務總局了《納稅信用管理辦法》和《重大稅收違法案件信息公布辦法》，明確了重大稅收違法案件公布原則、公布機關、公布標準、公布內容、懲戒措施、公布期限、異議處理等，并確定了7項稅務總局直接公布的“黑名單”標準。有些省份對食品生產經營企業按食品安全信用等級實施分類監管，食品安全信用等級分為A（守信）、B（基本守信）、C（失信）、D（嚴重失信）四級，信用等級為D級的食品生產經營企業將被納入食品安全“黑名單”。被納入黑名單、吊銷許可證的D級企業，其產品列入重點抽檢對象，企業列入飛行檢查名單；特殊情況下，縣（區）局還可增加檢查次數和抽檢數量。黑名單是一種行之有效的責任方式，實踐中也有成功的經驗，建議將黑名單寫入食品安全法[10]，黑名單制度會促進企業社會責任制度的建立。（四）加強對消費者的教育，建立統一的食品安全平臺。隨著信息社會的發展，信息化管理成本低、效率高的優勢顯而易見，在現代食品安全領域不可或缺。我國政府雖已建立食品安全信息平臺，但是覆蓋面窄，信息公開不充分，不權威。非官方的網站、公眾號等為了流量，甚至會散播一些錯誤信息，如有的養生網站或健康欄目為了牟取利益，進行虛假宣傳，夸大食品的藥用價值、夸大食品相克的負面作用等，嚴重擾亂了競爭秩序，危害了消費者的利益。食品安全教育要從幼兒做起，幼兒園、小學乃至初中，需要做好食品安全知識的宣傳教育。利用媒體、消費者協會、食品行業協會等宣傳食品安全科普知識，讓消費者掌握正確的食品安全消費知識，提高消費者的自我保護意識。由于食品安全關乎社會大眾的公共利益，所以食品安全教育應該從小做起，要培養孩子的食品安全意識，學校要專門開設與食品安全相關的課程，以增強學生的食品安全意識。同時，各個媒體和各個相關的社會組織要利用各種途徑對食品安全問題進行宣傳，增強消費者的食品安全意識。對于一些嚴重違反食品安全的企業和個人，要對其進行實時曝光，依法給予懲罰；對于一些守法經營的企業和個人要進行表彰，提高其知名度。同時，要調動廣大消費者的監督積極性，建立與此相對應的舉報激勵機制，提高消費者參與食品安全管理的積極性。

作者:黃潁麗 單位:國家檢察官學院河南分