導(dǎo)語：外國養(yǎng)老金制度改革論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、前蘇聯(lián)養(yǎng)老金制度回顧

蘇維埃政權(quán)在建立之初即1917年11月就發(fā)出通告，規(guī)定國家為勞動者和為國家作出貢獻的戰(zhàn)爭殘疾者提供養(yǎng)老基金和殘廢撫恤費。1956年實施的《蘇聯(lián)退休法》規(guī)定，從企業(yè)的稅金中形成退休養(yǎng)老基金，由國家對養(yǎng)老金負責(zé)，但此時養(yǎng)老金只在國有企業(yè)和國家機關(guān)的工作人員中實行。1965年蘇聯(lián)通過了《集體農(nóng)莊莊員養(yǎng)老金和補助費法》，將享受養(yǎng)老金的范圍擴大到集體農(nóng)莊莊員。20世紀70年代后，蘇聯(lián)在1977年頒布了經(jīng)補充后的新憲法，進一步健全了工人、職員和集體農(nóng)莊莊員的社會保障制度，包括國家和集體農(nóng)莊向年老、殘廢和失去供養(yǎng)依靠的人提供贍養(yǎng)金，為他們提供全部或部分免費的療養(yǎng)券和休養(yǎng)券。

概括來說，前蘇聯(lián)的這種養(yǎng)老保障模式屬于典型的國家保險型養(yǎng)老保障，其主要特點有如下四點（注：閻坤：《國際養(yǎng)老保障模式及其對我國的啟示》，《財政研究》，1998年第7期）：

1.養(yǎng)老保障制度是由生產(chǎn)資料公有制作保證、并且是同高度集中的計劃經(jīng)濟相適應(yīng)的；

2.養(yǎng)老保險受按勞分配原則的影響，與工齡直接掛鉤；

3.養(yǎng)老保險的資金來源于政府和企業(yè)兩個方面，勞動者個人不負擔(dān)任何社會保險費用；

4.養(yǎng)老保險只有基本養(yǎng)老金一個層次，且不進行定期調(diào)整。

盡管這種養(yǎng)老保障制度曾發(fā)揮過相當重要的作用，但是20世紀80年代中期以后，隨著計劃經(jīng)濟的弊端日益明顯，蘇聯(lián)經(jīng)濟增長速度變慢，加上人口老齡化下退休人員增多，國家財政不堪重負，這使得原先的養(yǎng)老保障制度難以為繼。作者認為從制度設(shè)計的角度來看，出現(xiàn)這樣的后果并不足奇，或者說早有隱患，原因是：

第一，面對不斷增加的人口老齡化壓力，現(xiàn)收現(xiàn)付制存在根本的缺陷。日益龐大的老年人口的贍養(yǎng)使在職職工壓力加劇，但又沒有專門積累的儲備資金，所以很容易出現(xiàn)支付危機；

第二，現(xiàn)收現(xiàn)付制的“代際轉(zhuǎn)移支付”特性割斷了養(yǎng)老金繳費和給付之間的聯(lián)系，即繳納養(yǎng)老保險費和享受養(yǎng)老金的主體分屬兩代，這樣勢必會弱化企業(yè)繳費的動機，降低籌資率。

1987年，蘇聯(lián)部長會議和全蘇工會中央理事會頒布《關(guān)于實行工人、職員和集體農(nóng)莊莊員附加退休金自愿保險的決議》，規(guī)定采取個人和國家共同集資的辦法設(shè)立保險基金，保險基金一半來自個人繳納的保險費，一半來自國家預(yù)算，在職人員自愿投保，按月繳納保險費（注：《俄羅斯的社會保障制度》，《東歐中亞研究》，2001年第1期資料）。但是計劃經(jīng)濟下“國家統(tǒng)包”的方式長期以來形成了許多痼疾，人們對國家和企業(yè)存在極深的依附觀念，要想打破這些桎梏成本非常高昂，所以這種共同集資的方法沒有取得實效。

從以上的回顧中可以發(fā)現(xiàn)，蘇聯(lián)在解體之前的養(yǎng)老金制度是典型的國家包攬式的現(xiàn)收現(xiàn)付制，養(yǎng)老保險實際上是企業(yè)保險面非社會保險。雖然前蘇聯(lián)在面臨這種制度缺陷帶來的弊病時也曾著手進行改革，但當時的宏微觀環(huán)境還沒有做好準備，無法支持這種改革。

二、普京自2000年5月7日正式宣誓就任俄羅斯總統(tǒng)以來，俄羅斯復(fù)蘇勢頭良好，這主要得益于普京政府“市場經(jīng)濟+民主原則+俄羅斯現(xiàn)實”的改革道路，即在不斷向完善的市場經(jīng)濟體制邁進的同時保持國家的有限干預(yù)，重視社會公平和社會保障。

本文試圖以俄羅斯豐富的經(jīng)濟改革實踐中的社會保障制度的變遷為背景，考察社會保障制度中的關(guān)鍵一環(huán)——養(yǎng)老金制度的歷史沿革及發(fā)展現(xiàn)狀，分析養(yǎng)老金制度的理論設(shè)計和改革得失，進而就改革的方向給出作者的建議.之所以選擇養(yǎng)老金這個研究對象，理由有二：

第一，目前全球養(yǎng)老問題面臨兩個趨勢：人口老齡化的壓力愈發(fā)沉重；養(yǎng)老成本明顯提高。在此背景下，最近四年來全球興起了一股養(yǎng)老金制度的改革風(fēng)潮，涉及亞太、拉美和歐洲的27個國家，因此研究養(yǎng)老金制度的改革具有很強的現(xiàn)實意義和普遍意義。

第二，俄羅斯的養(yǎng)老金改革是普京上臺以來大刀闊斧改革的重點。葉利欽政府時期為了保證金融寡頭的利息收入不惜施欠工人的工資和養(yǎng)老金，時任俄羅斯總理的普里馬科夫在1999年3月說，“人民不能靠每月234盧布(9.75美元)的(最低)養(yǎng)老金來生活”。普京執(zhí)政后積極打擊金融寡頭，2000—2002三年間將多年積欠的工資和養(yǎng)老金全部補發(fā)到位，同時大幅提高養(yǎng)老金。2004年的一項民意調(diào)查顯示，俄羅斯民眾把普京總統(tǒng)在解決拖欠工資和養(yǎng)老金問題上的有效做法評為其任期內(nèi)“最偉大的成就”。

因此，深入剖析俄羅斯養(yǎng)老金制度的變遷并就未來改革方向做出探索是非常有意義的。

三、葉利欽執(zhí)政時期養(yǎng)老金制度的變革及評價(第一、第二階段)

蘇聯(lián)解體后，俄羅斯采用了“體克療法”和激進的私有化措施.國家在私有化過程中把大部分企業(yè)轉(zhuǎn)讓給能以企業(yè)普通股賬面價值1.7倍的價格購買企業(yè)51％股份的管理者和職員，這使得外來的投資者無法獲得控股權(quán)，政府失去了稅基，同時新建企業(yè)逃稅和拖欠稅款的現(xiàn)象非常嚴重，這使得社會保障的資金來源幾近枯竭；另一方面劇烈的通貨膨脹使養(yǎng)老金的購買力大幅縮水。據(jù)統(tǒng)計，轉(zhuǎn)軌后的俄羅斯名義月平均養(yǎng)老金和月平均最低生活費相差無幾。

其實，俄羅斯早在1990年就制定了《國家養(yǎng)老金法案》，規(guī)定社會保險同國家預(yù)算相脫鉤，由俄羅斯聯(lián)邦預(yù)算外自治養(yǎng)老基金(PFR)進行管理，且不得挪作他用。但是由于過分依賴政府財政補貼，同時侵占、挪用現(xiàn)象很嚴重，導(dǎo)致養(yǎng)老金的給付水平很低。

1991年12月27日，俄政府頒布《退休養(yǎng)老基金法》，建立了獨立于國家預(yù)算的退休養(yǎng)老基金，實行國家、企業(yè)、個人三方分擔(dān)的籌集方式，改變了過去單純依靠國家預(yù)算撥款的局面。該法規(guī)定：男性從60歲、女性從55歲開始享受養(yǎng)老金待遇；企業(yè)雇主按工資總額的31.6％繳納費用，工人和公司職員按本人工資的5％繳納。后政府又對該法做了修訂，如延長養(yǎng)老金收入基數(shù)的計算期限、提高養(yǎng)老金最低標準等等。必須注意的是，這種改革方案是把國家包攬式的現(xiàn)收現(xiàn)付制變?yōu)槎喾焦餐摀?dān)的現(xiàn)收現(xiàn)付制，其基本形式仍是現(xiàn)收現(xiàn)付制。

1992年葉利欽政府規(guī)定，每個時期對養(yǎng)老金確定一個最低生活費用標準，然后每3個月根據(jù)物價的變化情況進行調(diào)整。這一規(guī)定的意義在于改變了沿用前蘇聯(lián)時期養(yǎng)老金為固定數(shù)額，不進行定期調(diào)整的情況，首次實行了養(yǎng)老金指數(shù)化。但是，俄羅斯自1992年1月1日起實行價格自由化后，物價常常處于失控狀態(tài)(如1992年一年間價格指數(shù)就增長了22.6倍)，養(yǎng)老金指數(shù)化的調(diào)整遠遠跟不上物價的變動，因而無法很好地執(zhí)行下去。

俄羅斯也曾考慮過學(xué)習(xí)智利的模式，即實行個人養(yǎng)老金賬戶和養(yǎng)老基金的私營化管理，但是當時俄羅斯的市場機制還比較薄弱，私人管理養(yǎng)老基金也沒有相應(yīng)的監(jiān)管制度作為保證，這種激進的方案遭到了國內(nèi)和國際組織(如世界銀行)的反對。由于資金匱乏，俄羅斯必須獲得資金援助才能進行改革，所以俄羅斯答應(yīng)世界銀行考慮采取比較溫和的改革方案。

1995年俄羅斯政府同意采納世界銀行的“三支柱”養(yǎng)老保障制度(WorldBank(1994)（注：WorldBank(1994)是世界銀行在馬德里召開的1994年年會上發(fā)表的，主要針對發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型國家公共養(yǎng)老保障制度下出現(xiàn)的巨額赤字問題；具體內(nèi)容及爭論請參看[日]高山憲之：《全球性養(yǎng)老保障制度的最新爭論與改革動向》一文。）)改革思路，并著手制定本國新版本的養(yǎng)老保障制度。

1997年俄羅斯公布了調(diào)整后的“三支柱”養(yǎng)老保障制度思路，這被很多學(xué)者認為是俄羅斯養(yǎng)老保障制度改革的分水嶺。以此為界，作者把1991—1996年改革第一階段的特點總結(jié)為：前蘇聯(lián)解體后的初期，舊的養(yǎng)老金制度在很大程度上被繼承下來，但其存在的基礎(chǔ)在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌劇烈的震蕩中受到極大破壞，俄羅斯政府也逐漸采取了一些改革措施，如預(yù)算外養(yǎng)老基金、多方共同分擔(dān)、養(yǎng)老金指數(shù)化等等，但是一方面國內(nèi)經(jīng)濟動蕩，特別是存在劇烈的通貨膨脹，另外更深層的原因是改革后的制度沒有摒除現(xiàn)收現(xiàn)付制的實質(zhì)，因此改革的成效不甚明顯。歸納起來，這一階段俄羅斯的養(yǎng)老金制度改革受到制度上的缺陷和改革環(huán)境不穩(wěn)定的雙重阻礙，步履維堅。

下面看看俄羅斯“三支柱”養(yǎng)老保障制度的具體構(gòu)想：

第一支柱：社會養(yǎng)老保險，僅限于政府對無力繳納養(yǎng)老保險費的特困人群提供救助；

第二支柱：強制養(yǎng)老保險，這是“三支柱”中最重要的部分。它要求所有雇員必須加入并且為其建立個人賬戶。個人賬戶包括兩個部分：第一部分為現(xiàn)收現(xiàn)付制部分，它采用名義繳費確定型(NDC)賬戶形式，資金來源于國家財政和企業(yè)繳費；第二部分為基金制部分，它采用繳費確定型(DC)賬戶形式，資金來源于企業(yè)和個人繳費（注：從2002年起，企業(yè)除了交納社會保險稅(向第一支柱“社會養(yǎng)老保險”計劃供款)之外，還要向第二支柱交納相同比例的繳費，以后第二支柱中企業(yè)繳費的比例逐漸下降，個人繳費的比例逐漸上升，直至2006年。）。

第三支柱：補充養(yǎng)老保險，采用基金制個人賬戶管理，使職工在得到基本生活保障之外可自行通過購買補充養(yǎng)老保險靈活調(diào)整退休后的收入。

上述改革構(gòu)思出臺后，俄羅斯未及將其細化為可操作的方案就遭遇了1998年的金融危機。危機中盧布大幅貶值，銀行在儲戶瘋狂的擠兌浪潮中倒閉，俄羅斯的經(jīng)濟出現(xiàn)了嚴重衰退，直至2001年俄羅斯的經(jīng)濟才基本恢復(fù)到1998年金融危機前的水平（注：根據(jù)俄羅斯經(jīng)濟發(fā)展和貿(mào)易部公布的資料。）。在這樣的背景下，1997—2001年這一階段的養(yǎng)老金制度改革并沒有取得多少成就。但是值得一提的是1997年7月21日俄羅斯通過了第113號聯(lián)邦法《國家養(yǎng)老金的精算及提高養(yǎng)老金給付額度的方法》，規(guī)定從1998年2月1日起采用修改后的“新精算公式”（注：具體公式參看邊恕、孫雅娜：《雙重危機下的俄羅斯養(yǎng)老保險改革》，《社會保障制度》，2004年第6期），其優(yōu)點在于養(yǎng)老金的給付中加進了了動態(tài)工資調(diào)整指數(shù)，使養(yǎng)老金可以隨工資的變動作動態(tài)調(diào)整，保護養(yǎng)老金領(lǐng)取者不受損失。當然，這一措施仍然是在現(xiàn)收現(xiàn)付制的基礎(chǔ)上進行的政策性修正。

概括起來，1997—2001年第二階段的改革與第一階段相比并沒有顯著的突破，而且兩個階段頗為相似的地方是都處在國內(nèi)政治經(jīng)濟局勢大動蕩的環(huán)境中，也許這正是現(xiàn)收現(xiàn)付制遲遲無法進行根本變革的癥結(jié)所在。

四、普京總統(tǒng)上任后養(yǎng)老金制度的新進展(第三階段)

2000年俄羅斯總統(tǒng)大選前，俄羅斯國內(nèi)的政治經(jīng)濟形勢用一個字來形容就是“亂”：蘇聯(lián)解體后的十年動蕩中經(jīng)濟總量嚴重縮水，政治危機頻頻發(fā)生，激進的私有化只造就了極少數(shù)暴富的寡頭，老百姓的處境每況愈下，本來已經(jīng)很微薄的工資和養(yǎng)老金還被嚴重拖欠。

普京上臺后便開始推行一系列改革，其中首先進行的是養(yǎng)老金改革和稅制改革。2001年初國際石油價格大漲，普京政府借此機會用石油出口換回巨額收入用于清理長期積欠的工資和養(yǎng)老金，并大幅提高了工資和養(yǎng)老金水平，居民的實際收入有了很大的增長。同時普京政府還出臺了一系列刺激內(nèi)需的政策，使增加了的工資和養(yǎng)老金可以通過更通暢的渠道流入物質(zhì)生產(chǎn)部門，促進經(jīng)濟增長。2001年，俄羅斯國內(nèi)需求對經(jīng)濟增長的貢獻率達到70％，而這里面國民工資和養(yǎng)老金的大幅增加成為拉動內(nèi)需的主要動力。

2001年底，俄羅斯開始落實“三支柱”養(yǎng)老保障新制度(注：下述的“三支柱”制度與1997年的構(gòu)想有所區(qū)別，比如放棄采用建立在現(xiàn)收現(xiàn)付制上的NDC)，這標志著俄羅斯對現(xiàn)收現(xiàn)付制的根本性變革。

2001年12月起俄羅斯政府連續(xù)出臺了四個改革養(yǎng)老保險制度的聯(lián)邦法案，分別是12月15日的第166號聯(lián)邦法《俄羅斯聯(lián)邦國家養(yǎng)老保障》第167號聯(lián)邦法《俄羅斯聯(lián)邦強制養(yǎng)老保險》；12月17日的第173號聯(lián)邦法《俄羅斯聯(lián)邦勞動保險》以及12月31日的第198號聯(lián)邦法《俄羅斯聯(lián)邦稅法及關(guān)于稅收和保險繳納金規(guī)定的增補與修正》。

根據(jù)173號聯(lián)邦法第5條的規(guī)定，新的養(yǎng)老保險制度將由基礎(chǔ)部分養(yǎng)老金、保險部分養(yǎng)老金及積累部分養(yǎng)老金三個支柱構(gòu)成。其中基礎(chǔ)部分的養(yǎng)老金為固定給付制，即每月給付450盧布；保險部分的養(yǎng)老金給付要與工作期所繳納的保險費的數(shù)額相對應(yīng)，多繳費者多得養(yǎng)老金，這樣就加強了養(yǎng)老金給付水平與工作期工資的聯(lián)系；積累部分的養(yǎng)老金則根據(jù)個人賬戶基金的運用情況確定給付水平。該法案第17條還規(guī)定，基礎(chǔ)部分和保險部分的養(yǎng)老金采用物價調(diào)整指數(shù)加以調(diào)整，在特殊情況下也允許保險部分的養(yǎng)老金采用工資調(diào)整指數(shù)；在第167號法案的第32條的規(guī)定中涉及了養(yǎng)老金基金的運用方式，該法案規(guī)定在2004年1月1日之后根據(jù)被保險者的意愿可將積累部分的資金移交給民間養(yǎng)老金基金部門加以運用。

第198號聯(lián)邦法規(guī)定養(yǎng)老保險由繳費形式變?yōu)榘唇y(tǒng)一社會稅的形式繳納.統(tǒng)一社會稅的開征標志著俄羅斯自1903年開始實行的社會保障系統(tǒng)的巨大轉(zhuǎn)變。紛—社會稅屬于聯(lián)邦稅種之一，類同于通常意義上的社會保障稅，它把原來的三種國家預(yù)算外基金即養(yǎng)老基金、社會保險基金、強制醫(yī)療保險基金的保險費合并到一起。目前統(tǒng)一社會稅按工資總額的35.6％征收，其中28％用于養(yǎng)老基金，4％用于社會保險基金，3.6％用于強制醫(yī)療保險基金。由于養(yǎng)老保險分成了三部分，相應(yīng)的納稅也要分為三部分。前述用于養(yǎng)老基金的28％這部分統(tǒng)一社會稅中的一半(即14％的部分)作為基礎(chǔ)部分養(yǎng)老金的保險費交入聯(lián)邦財政部門并通過聯(lián)邦財政預(yù)算的方式予以發(fā)放，另外一半作為保險和積累部分養(yǎng)老金的保險費（注：中宏數(shù)據(jù)庫俄國獨聯(lián)體庫，《俄羅斯的退休金制度改革》，2004年3月23日）。

2002年12月23日，普京在電視直播中宣布2003年將提高養(yǎng)老金并實行養(yǎng)老金指數(shù)化和養(yǎng)老金儲蓄制度。俄羅斯最近一次養(yǎng)老金調(diào)整是從2004年8月1日起上調(diào)6.28％，目的是為了抵消通脹率對養(yǎng)老金購買力的影響。

五、俄羅斯養(yǎng)老金制度深化改革中需要解決的問題

1.俄羅斯的人口危機

20世紀90年代以來俄羅斯男性的平均壽命只有60歲左右，現(xiàn)行養(yǎng)老金制度規(guī)定男性領(lǐng)取養(yǎng)老金的起始年齡是60歲，這說明俄羅斯男性繳納的養(yǎng)老保險費與他們所能享受到的養(yǎng)老金嚴重失衡，這會嚴重降低俄羅斯男性的繳費欲望。據(jù)人口專家的調(diào)查，近幾年來俄羅斯每年失去約100萬人口，一方面是出生率很低，另一方面是酗酒、吸毒、生活壓力等導(dǎo)致壯年勞動力的死亡率猛增。這樣一來，俄羅斯養(yǎng)老金的籌集必定難以長期維持。很多西方國家都允許臨時性或永久性的外來移民進入本國以緩解勞動力的缺失，也可以起到促進稅收的作用。但也許是由于歷史上受到外族的入侵帶來的心理障礙，俄羅斯拒絕把吸引外來移民作為解決問題的辦法。此外，俄羅斯若想采用延長退休年齡也有嚴重的瓶頸，因為平均壽命(特別是男性)已經(jīng)很低了。

2.養(yǎng)老基金與融資體制

目前俄羅斯的養(yǎng)老基金中并沒有直接從個人征收的部分。1991—2001年的養(yǎng)老金中含有本人從工資中上交的1％金額，1991年開始實施時是打算逐年增加這一比例的，但后來進行了社會大變革就沒有執(zhí)行這一想法。目前統(tǒng)一社會稅35.6％的征收比例對于企業(yè)來說負擔(dān)是比較重的，一個可行的思路就是對養(yǎng)老金制度的融資體制進行改革.通過提高對個人和家庭的征稅來補充養(yǎng)老基金，這樣既可以降低企業(yè)的成本，也有助于發(fā)展出更加個人化的養(yǎng)老保障制度，使其向更加純粹的保險觀念靠攏。

3.養(yǎng)老基金的投資問題

現(xiàn)收現(xiàn)付制下不存在投資問題，但俄羅斯“三支柱”的養(yǎng)老保障模式就要面臨如何通過投資使養(yǎng)老基金保值增值的問題。由于目前俄羅斯的金融市場還比較落后，可供投資的金融品種不多，許多私人養(yǎng)老基金一般只能選擇政府債權(quán)和股票市場。一旦出現(xiàn)象1998年那樣的金融危機，養(yǎng)老基金必定血本無歸。所以俄羅斯必須盡快完善金融市場，增加投資渠道和強化風(fēng)險控制體系，否則個人賬戶在持續(xù)通貨膨脹將不能保證退休人員的養(yǎng)老金給付，這種局面持續(xù)下去將會迫使基金制退回到現(xiàn)收現(xiàn)份制的老路上去。

4.養(yǎng)老基金的管理問題

目前俄羅斯的養(yǎng)老保障制度中是由政府統(tǒng)一管理職工的個人賬戶和養(yǎng)老基金的投資。政府尚未對養(yǎng)老基金如何投資以及是否讓私營公司參與投資運營做出決定。這種管理方式由于缺乏一定的競爭，不利于提高養(yǎng)老基金的投資收益率。同時數(shù)額巨大的養(yǎng)老基金僅有政府一家負責(zé)管理，可能會對資本市場產(chǎn)生負面影響。所以建議由政府的集中管理轉(zhuǎn)向政府與私人養(yǎng)老基金管理公司共同管理，當然這需要一個高效廉潔的政府為前提。俄羅斯長期以來政府腐敗丑聞不斷，而且與寡頭勢力關(guān)系復(fù)雜，這些都可能導(dǎo)致養(yǎng)老基金遭到侵蝕。不過可喜的是，普京總統(tǒng)上臺后一直不遺余力的打擊金融寡頭，弱化它們對政府所能施加的影響，大大增強了政府的透明度，這為養(yǎng)老基金管理的改革做了很好的鋪墊。

5.養(yǎng)老基金的隱性債務(wù)問題

養(yǎng)老基金的隱性債務(wù)是指養(yǎng)老金制度從現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)變?yōu)榛鹬茣r，那些已經(jīng)退休的“老人”沒有繳納過以個人賬戶形式存在的養(yǎng)老保險無法按“自我積累、自我保障”的原則獲得養(yǎng)老金，但他們已經(jīng)為國家經(jīng)濟和社會的發(fā)展作出了貢獻，無論何種養(yǎng)老金制度下均有權(quán)利獲得保障，于是國家對他們的養(yǎng)老義務(wù)構(gòu)成了某種負債，稱為“隱性債務(wù)”。俄羅斯在1992—1994年大規(guī)模私有過程化中曾以“代金券”的形式向職工分配國有資產(chǎn)，希望以此來補償“老人”的養(yǎng)老金，但由于權(quán)錢交易、黑箱操作，職工拿到手的“代金券”很少且同時有很多“代金券”以極低的價格轉(zhuǎn)讓出去，這個舉措沒有解決隱性債務(wù)問題?，F(xiàn)今俄羅斯的“三支柱”養(yǎng)老保障體制下這個問題仍然凸現(xiàn)，成為普京今后改革無法回避的問題。