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政治發展與經濟發展之間的關系歷來是學術界十分關注的課題。貧窮的經濟基礎上無法建立穩定的政治秩序和民主體制，經濟發展的成就會造成政治方面的積極變化，均已成為學術界的共識。然而泰國在高速的經濟發展過程中，原來的既得利益集團不僅很容易地將經濟發展的成果據為己有，而且依然大體上保持著舊有的政治體制，形成一種經濟方面的高速發展與政治方面的低度發展同時并存的奇特局面。從而對傳統的發展理論提出了挑戰。

作為東南亞新興工業化國家和"亞洲第五虎"，泰國這種獨特的現象越來越引起致力于發展研究的學者的興趣。在東南亞主要的五個發展中國家，泰國的政治發展問題最為突出，其政府更迭的頻繁及軍事政變的頻率之高也令人驚異。1932年至1992年，泰國共發生了19次政變，13次成功。同一時期，20位首相相繼組建了48屆內閣，其中24屆內閣屬軍人政府，8屆是軍人為主的政府，16屆為文官政府；共通過了15部憲法；舉行了18次大選。從1932年到現在，泰國有80％的時間處在軍人的統治之下。最近的軍事政變發生在1991年，并導致了大規模的沖突。[1]

即使在這樣的情況下，泰國的經濟仍然取得了驕人的成績，并且保持著較高的增長速度。1951年到1961年，國民生產總值由282億銖增加到571億銖，年增長率為7.4％；1960年－1970年，泰國的年平均經濟增長率為8.4％；1970－1982年為7.1％。世界銀行《1983年世界發展報告》認為：在過去20多年的經濟發展過程中，"泰國是發展中國家中經濟發展最為成功的國家之一。"[2]

泰國經濟的高速增長與政治的低度發展，經濟增長的持續性與政治的動蕩性形成了鮮明的對比。經濟增長的持續性與政治的低度發展之間究竟有什么聯系？為什么泰國在經濟發展取得了長足進步的情況下政治體制依然大體保持原樣？本文試圖從如下一些方面對這些問題進行探索。

◎泰國的官僚行政機構

在發展中國家，普遍存在著這樣一種現象，政治決策機構和決策實施機構的權力杠桿往往向后者傾斜。政治組織軟弱分散，其應有的政治職能多落入官僚手中。第三世界國家中軍官與文官之權力斗爭十分激烈，許多學者認為這種權力之爭將危及國家的政治穩定、經濟增長、行政效率和民主發展。在所謂的西方民主國家中政策只能由政治的、非官僚機構制定，而官僚只是政策的執行者；官僚必須受到前者的制約。發展中國家的政治觀念雖然大多來自西方，組織結構形式上大同小異，但權力和職責的分配卻與西方社會有很大差別。在的國家，由于高度的集權，官僚完全被黨所操縱，兩者已成為一體，沒有明確的分界線。而泰國卻處在另一種極端的情況之下，軍隊一直在政治舞臺上唱著主角，偶爾有文官執政，也不過是多黨聯盟，但無論誰執政，具體的行政機構組織卻完全把握在行政官僚手中。泰國的非官僚組織，諸如佛教、工會、政黨、企業等利益集團，總體力量不強，難以對這種官僚體系構成有力的監督，更不用說對其加以控制。由此可見泰國官僚在泰國政治經濟的發展過程占有的重要地位。因此有人認為"泰國是官僚政體，官僚是泰國占有統治地位的政治精英"。[3]這也在一定程度上解釋了為什么經濟發展的成就并未能對官僚的政治結構造成革命性的沖擊。

從其結構上看，泰國現在的官僚分為三個層次：中央、府（省）和地方。在中央設有十三個部，部下設司和處，各部有一個部長和一至兩個副部長，其中內政部規模最大。在各部之上又設有總理辦公室，直接監督十三個司。泰國共有七十二省（府），每省有一個省長，一至兩個副省長和一個助理省長。省下設區及相應的區長。區下設鎮、村及相應的鎮長和村長。雖然省長是一省的最高行政官員，但是不能直接領導內政部所管轄范圍以內的官員。地方政府單位包括府行政組織、市政府、區和鎮行政組織。這些單位直接由內政部和省掌管，而非自治的獨立的機構。在各省設有民選的議會，議會會員每年集會一次，通過年度預算，審核前年的收支。預算來自各省的稅收。泰國經濟的區域發展極不平衡，一般而言，各省稅收極其有限，它們必須通過地方行政司來得到中央政府的撥款和貸款。各省在財政上都不得不依賴中央政府。泰國各級地區性政府均由內政部所設，并在內政部向心力的影響范圍內運行。中央政府除了以財政手段外，還在各地區任命中央政府代表，以加強控制。市議會是民選議會，每當國民議會解散之時，市議會也得解散。而且內政部有權在市議會和市長之間發生沖突之時，解散市議會。而曼谷市議會成員、市長均由中央政府任命。也就是說，中央官僚對全國行政具有絕對的控制權力。

泰國官僚主要來自武裝部隊、警察和民政領域。泰國武裝部隊，尤其是陸軍的優勢地位可從內閣這一權力中心中清楚地體現出來，在1959年至1974年的內閣成員中，38名成員來自軍隊，103名成員來自民政領域，（這141名成員均為官僚），只有四名非官僚成員。僅在1957－1976民主時期，非官僚內閣成員（35名）超過了官僚成員（23名）。然而內閣主要職位、總理、內政部長和國防部長均由軍隊首領所壟斷，在1932年后的四十八年里，39年由軍官擔任首相，9年由文官擔任首相。而既使在文官當政時，國防部長的職位也一直由軍方把持。

民政包含內政部、財政部、農業部、通訊部、教育部和總理辦公室，這六部的行政對軍隊并不構成威脅，相反，行政成了軍隊的同盟，兩者一致認為秩序是政治穩定和經濟發展的基礎。美國學者斯芬指出，泰國行政和軍隊對于官僚制度有著共同的價值取向，這種價值觀"不是以成就目的（生產力、理性和效率）為取向，而是以社會制度的維持為目的"。[4]發展和秩序并不矛盾，后者為前者提供了基本的必要條件。泰國雖經反復的政治動蕩，但其社會體制并無多大變化。我們所見到的是塔尖人員的不斷交替，而權力塔的基層從未受到沖擊。這種官僚體制的穩定性在很大程度上確保了社會體制的穩定性。一般來說，軍隊不干預行政職能，而文官也不進入安全領域。官僚的各個組成部分擁有共同的觀念，如尊重權威、高度區別的上下級關系、以地位加以規范的行為、"了解個人的位置"觀、尊從而非武斷、遵守而非主動等等。這些共同的觀念使得軍隊和行政的勞動分工能被雙方接受。這種勞動分工的觀念不僅在軍官和文官之橫向上，也在中央和地方上級和下級的縱向上得到體現。

文官是泰國官僚的主要組成部分，泰國內政部曾做過統計，1981年泰國5100萬人口中，有799.491人是文官（其中還不包括國營企業任職的干部等）。進入90年代，由于行政管理的需要，文官人數迅速增長。泰國文官制度主要是在19世紀末朱拉隆功行政改革的基礎上發展而來的，1928年"文官法"的頒布標志著泰國文官制度的正式確立。1928年頒布的"文官法"規定①成立"貫徹文官法委員會"，負責招聘選拔文官和文官的人事管理。②通過公平競爭考試以招聘和選拔文官。③取消官銜制，建立職位分類

制，根據個人的職務，職責、工作質量和數量確定文官的工資。④文官的晉升是以才能而不是以資歷為基礎。[5]文官法后來雖多次修訂，但公平競爭考試招聘文官和以才能晉升的原則并未改變。

目前泰國文官制度在管理制度上有幾大特點：①官銜分類制和職位分類制并存。根據職位分類制，除王室外，泰國的高校、科研單位和警察部門等也實行官銜分類制。一般來說，級別、官銜與物質利益直接掛勾。②沿襲1928年文官法，文官的招聘和選拔必須經過公開競爭考試。任何符合條件者均可報名參考，機會均等，獲得政府獎學金者或文官學校的畢業生可以不參加招聘考試，但必須得到有關部門的批準方可成為文官，考試的公正性是無可非議的，除了極少數專業（如安全部及與國家安全、情報有關的專業等）的招聘考試外，其他的考試均是公開的考試，考試的成績由考試委員會集中評定，然后公布成績，擇優錄取。③文官的晉升制度較為復雜，低級別的官員的晉升除資歷外，還得通過晉升考試。但高級別文官的晉升主要強調學歷資歷、工作經驗，然后再考慮工作能力。④泰國文官分類繁雜，對各類文官的調動有著多方面的限制。跨部門、跨行業的調動更為困難。這種管理方式雖然有些僵化，但加強了各行業文官的穩定性。⑤1975年，泰國通過了"反貪污法"，成立了"反貪委員會"，它的主要任務是向內閣提出反貪的建議，調查案例，對案例一經查實，即通過內閣要求被懷疑者公布其財產等，在結構和組織上，該委員會直接由總理辦公室領導，委員會的成員由政府提名，并經過議會的批準，更值得我們注意的是，這些成員絕對不是政治官員、議員、商人，這樣，"反貪委員會"的相對獨立性是極為顯著的，它不可能受到政黨、政府要員、大資本家的操縱，這在的國家是不可想象的。當然，無可否認，泰國的腐敗現象極為嚴重，但與軍官比較而言，文官是較為廉潔的，反貪委員會對于清除文官隊伍的腐敗也起了重要的作用。

◎泰國官僚的價值觀念和行為方式

傳統的官僚價值觀在現代泰國依然保持著，泰國官僚在社會政治機構中，占據著統治性的地位，他們的價值觀還未曾受到其他組織的挑戰。目前，那些潛在的反官僚組織在泰國依舊缺乏合法性和大眾支持。就傳統而言，官僚與民選政客之間，泰人更偏愛前者，泰人從不用政治一詞去描述官僚的政治性行為，他們并不清楚無論議院是否存在，官員均會參與政治決策。在泰人眼中，政治是卑鄙、腐敗、混亂的代名詞，政治家被視為貪圖權力、濫施職權、自謀私利、好于爭吵、無所效率的人。每當軍事政變發生之時，人們常會這樣來解釋，"政變的原因是政客們導致混亂，帶來麻煩，阻礙了政府行政的平穩運行……"[6]

泰國人喜歡用"Kanmuang"（玩政治）即用玩政治來描述政治角色與政治行為。而對于行政，人們常說"tham"`"Kanborihan"`"tham"意為"為……工作"，Kamborthan意為行政。可見，泰國人是將政治看成是無關緊要的事，而行政卻不同于政治。在泰國人的語言中，從不把政治和行政混在一起。泰語中還有一個單詞Woonwai更能反映人們對于政治的態度。這個詞指的是一種令人討厭的狀態，它可能導致混亂和不安。當該詞用于政治場合時，它指的是壓力集團的某種官僚外行為。對于眾議院，人們常在新聞報道中使用該詞來描述這一參與型政治中的沖突爭吵和妥協。一旦議會內沖突升級，軍官和文官就有權干預并解散議會，借口是，議會是如此"woonwai"，擾亂了政府行政，不利于政府政策的實施。[7]

泰人親行政遠政治的態度，證明泰國傳統官僚價值觀是根深蒂固的。而泰國的家庭教育，學校教育和對職業的期望都有利于這些價值觀的形成，在學校中，教師常向學生灌輸所謂"正確的"行為規范，如"年輕人應懂得如何尊敬老人和上司，當年輕人和不同級別、不同地位的人在一起時，應該知道如何行事"。[8]

一旦普通家庭出生的青年有幸受到高等教育，進入行政領域，他們也會被官僚所同化。這樣，對來自各種社會階層的青年灌輸官僚價值觀對于傳統的官僚政體起著重要的維護作用。而更重要的是，泰國缺乏社會流動性，窮人沒有什么機會可以進入文官領域，高層文官主要來自官僚和商人家庭。另外，泰國尤其看重洋學位，據李克提·地日未競統計,1973年,在泰國擁有最顯赫，最高權利位置的2200名官員中，93%是大學畢業，其中1/3擁有學士學位，且幾乎全部來自西方國家的大學，2/3不滿56歲的官員擁有洋文憑。[9]這一方面說明高級官員均有著較高的知識水平，同時也應注意到，主要是政府官員或他們的子女才能留學國外，并由此而形成了一個特殊的利益集團。總的來講，泰國官僚有著如下的價值觀念：

1、宗派主義

泰國官僚中派系林立，美國學者大衛·威爾遜（DavidWilson）在其著作中寫到："一個部長，他進入此部之時，已擁有了這一職位的權力，他希望得到下屬的尊重，敬仰和聽從。然而。傳統上而言，他有義務照顧自己的下屬。為了保證自己或整個宗派的權力不受侵犯，他必須履行自己的義務。這樣，部里的所有成員就成為他的擁護者，他也就在內閣中成為他們的代表。部長極力保護其雇員的利益，并為本部爭取盡可能多的預算。當然，部與部之間最終只能相互妥協，不可能出現利益獨占的情況。"[10]另一位學者諾曼·杰克斯（NormanJacks）認為宗派主義與政治腐敗有關，他認為：部長與下屬之間這種垂直性忠誠與利益的分配相關。任何管理政府項目的權力，特別是利益攸關的項目，都得在不同各部的決策者之間均分，當然這絕不是根據客觀標準來加以分配。[11]

2、個人至上主義

在泰國歷史中其政治領導均持個人至上論。政府高官習慣于自我決策，他們在工作中常以自我為取向，而非以任務為取向，而高級官員之間相互極為熟悉，或許他們在同一所學校讀書，然后又一起在職務晉升的階梯上攀爬；同事間相互聯姻；泰國官員常常涉足商業，并在生意場上互相關照，這種關系甚至在一定程度上影響了政府的決策。值得強調的是，泰國人特別注重校友同學這一層關系，同學間的庇護關系非常凝固，這不僅是物質利益的互換，也是他們人與人之間的道德上的義務所在。宗派主義和個人至上論容易導致徇私思想和裙帶關系。因此，泰國官僚常視自己的職位為個人財富，并以之來為自己和宗派謀取利益。建立在宗派基礎之上的徇私思想和庇護主義在一定程度上成了官僚腐敗的催化劑。

3、喜歡分散對決策應負的責任。

泰國官員很少自己做出決策，他們傾向于在委員會內分散決策權力和責任，對于一個新問題，他們的第一反應就是要成立一個委員會。這樣勢必會出現許多臨時性的委員會，問題是往往在不同委員會之間會出現職責重疊的現象，而不利于問題的處理。

4、自上而下之發展綜合癥(Top-downdevelopmentsyndrome)[12]

多數泰國國家發展計劃和項目都強調有必要讓農村民眾參

與到發展過程中來，然而，實際上有關農民切身利益的諸多決策都是自上而下來制定的，官員們常根據自己所受的教育，都市背景來看待農村問題和農民的需求，加之上層決策權威和下層運作機構之間缺乏協作精神，使得自上而下的決策方式所導致的問題進一步惡化。1980年2月，泰國總理差瑪蘭召開了一次各部副部長會議，他強烈地批評道：

"我在幾個地方均發現每個人都是各干各的活，毫無協作精神。例如花費巨資所興建的灌溉工程卻因缺少灌溉渠道而無法向農民供水。有些地方供水較好，農業產出也令人滿意，而兒童教育和衛生保健卻遠遠落后于需要……

"有一次由于缺乏協作，五個機構同時向政府申請預算，而他們要興建的卻是同一座橋。……同一個部里的一些總監，五年來視對方如路人，從不互相打一聲招呼。而部與部之間、廳與廳之間也互不通氣，自訂計劃，然后再跑到部長面前請求批準……"[13]

宗派主義、個人至上論、責任分散和在各個層面上缺乏合作的自上而下的發展綜合癥，導致了泰國官僚機構的低效率。這些官僚價值觀使泰國官僚對民眾的需求反應遲緩，在行政上難以達到最大效率。當然，這并非泰國官僚獨有的問題，在所有官僚和其他政治機構間缺乏權力平衡的政體中也都存在著類似特征，只是泰國官僚的這些特征更為明顯而已。

◎官僚與泰國社會的政治經濟發展

泰國官僚是世界上少有的延續了幾個世紀的傳統機構。本世紀泰國社會經濟的迅猛變化，無疑對官僚制度提出了嚴峻的挑戰，但官僚的地位并未受到根本性沖擊，傳統的官僚價值觀依舊根深蒂固，只是在選拔官員的程序上吸取了西方現代文官制度的某些長處，這深刻說明泰國官僚制度具有獨到的穩定性，也說明經濟發展并不能自發地改變社會的價值觀念。直到現在，泰國官僚的權力仍是至高無上的，我們仍可稱泰國為"官僚政體"（1992年文人政府加強了議會的立法和決策權，對官僚形成了一定的約束。）從1932年到80年代初，泰國官僚制度操縱在軍官手中，這一方面是通過任命文官擔任內閣的高級職務，另方面是吸收官僚替軍人政治賣命。那些從軍營里走出來的官僚又充當著政治家的角色，他們精于談判、妥協、庇護等各種政治伎倆。學術界普遍認為，泰國軍人統治具有有限的分權性。我們曾提到軍官與文官之間有著勞動分工，即軍官不得干預文官的行政事務，文官也無權進入安全領域。軍隊允許文官擁有較多的自由空間，以實施經濟發展計劃，進行財政預算和各種經濟改革，即使在文官實施反暴亂計劃的時候，也沒有隔三差五地向軍隊首領請示。因此，泰國眾多高級專家都愿留在這一制度之內。

泰國的官僚結構極為穩定，雖然軍事政變不斷，內閣更迭頻繁，但每一屆新上臺的軍政府除了調換某些部長人選外，仍保留各部常務次長以下的政府常務官員，以便他們能夠維持政府的日常行政事務和業務工作。毫無疑問，任何政變都沒有損害官僚尤其是文官的既得利益。在這里值的一提的是，泰國的技術官僚(technocrats)始終在泰國社會經濟發展中起著重要作用。他們都曾在西方留學，深受民主思想影響，但他們卻能容忍軍人獨裁，愿意在軍人專制下工作。究其原因是，軍人統治并沒有剝奪技術官僚的職能，相反賦予了他們充分的權力，能夠制定和實施他們認為對國家和人民最為有利的發展計劃，能夠發揮他們的才能，實現專家治國的理想。也正因如此泰國才能確保經濟政策的延續性，雖然軍隊不斷嘩變，學生也起來鬧事，政府不斷更迭，但專家們的各項工作并未因此而中斷，經濟政策也沒有因為政府的更替而改變。泰國一直是東南亞最能吸引外資的國家之一，因為外商相信他們的投資等種種利益決不會因為軍事政變而受到損害。從五十年代中期以來，泰國經濟發展的一個特點是軍隊精英參與了貿易、商業和銀行活動，許多軍隊將領成了華人公司企業董事會的成員，這也是他們財富的主要來源之一，另方面，商人也可從這軍隊──商人的聯姻中獲得好處，他們可以在軍隊這支保護傘下從事經濟活動。因此許多大公司常邀請軍官加入他們的董事會，以確保他們的經濟安全和經濟利益。而對國有企業的控制又成了軍隊精英獲取經濟權力的途徑之一。許多國有企業都由軍隊經營；其他由泰國經濟事務部或文官機構經營，但常常也有軍官參與其間。這些國有企業雖然常常虧損，但卻是某些軍隊要人的重要收入來源，軍人通過控制國有企業既可增加個人財富，又可擴大自己的庇護范圍，加強自己的實力，但這也成了軍人腐敗的溫床，且導致企業的嚴重虧損。（不過，這種現象在八十年代以來已不多見，國有企業在國民經濟中的地位已微不足道，許多虧損了的國有企業已被解散、出租、聯營或私有化。）在泰國，各種政治機構對官僚束手無策，更談不上去控制官僚。泰國官僚通過對憲法的修改來抵制非官僚機構。從1932年到80年代末，除了1946、1949年和1974年憲法外（這三屆憲法總共才存在五年這久），其他的憲法主要是由官僚制定，且刻意限制議會的權力，大多數憲法都制定了特定條例，以防立法機關成為強有力的政治機構。例如，1968年憲法就明文規定民選代表不得擔任部長職務。憲法甚至規定兩院制立法機構中任命的議員就達到眾議院3／4的數量。1978年憲法規定任命的議員數目必須達到眾議數的2／3。在某種意義上，我們可以稱泰國國民議會為"幫派性立法機關"，它成了泰國官僚的附屬品，很多學者認為，泰國議會在政治體制中所起的作用是有限的，"法律和預算由官僚起草，再遞交立法機構進行討論，而討論卻極其敷衍，只不過稍作修改，最后都獲得批準。"[14]

泰國立法機構權力的有限性也與傳統上泰國政黨的脆弱有關，過去，政黨只不過是幾個宗派的松散的結合體。政黨的凝聚力、忠誠性、紀律性普遍薄弱，民選議員常背離自己的政黨，投入到另一政黨的懷抱。另外，由于周期性的軍事政變，使許多政黨缺乏延續性，這在一定程度上也導致了政黨的脆弱，阻礙了政黨的制度化過程。泰國政黨黨派林立，選舉的結果往往是組成多黨聯合政府，沒有一個政黨能在眾議院占據多數。例如，1975年，泰國二十個政黨被選入眾議院，但沒有一個黨派獲得多數席位。這種多黨聯盟政府顯然是不穩定的，結果，在1976年1月就被眾議院解散，同年十月，軍隊就發動了政變。實際上，許多政黨只不過

雖然一度受到民主運動的沖擊，泰國官僚精英仍然掌握著各種政治資源，大多數官僚精英（包括軍官和文官）依然極力反對議會和壓力集團。他們認為民主會導致混亂和不安，并妨礙政府的管理，民選議員也成了批評的對象。從1978年起，泰國國民議會被牢牢控制在軍官和文官手中，并以壓倒多數通過了新的憲法，將強權授予行政機構。在38個部長職位中，只有三名民選議員，其余的由高級官僚、專家和軍隊擔任。然而隨著民主思想的逐步深入，泰國官僚政治又面臨新的挑戰。一場廣泛的行政改革勢在必行，但這又使泰國官僚進退維谷，改革應該從官僚制度內部進行還是從外部著手，以賦予官僚外政治組織以更大的權力？在泰國官僚結構中，權力只集中在一小撮人手中，而能同執政者爭奪權力的集團或組織也很少。權力的爭奪主要在宗派之間進行，權力的更替也主要是宗派的更替。在軍隊中，陸軍的勢力最為強大，在陸軍內部，只有極少數人（一般是每次不多于六人）是至高無上的權力爭奪者或

分享者［15］。每一次政變都是由幾個軍官發起，要么迅速遭到鎮壓，要么短時間內取得成功。靠政變上臺的軍官只需懲罰少數敵對分子，另外，頒布新的憲法主要是限制官僚外勢力，加強官僚的自我權力。因此，每經歷一次政變，官僚的權力不僅未受到損害，相反還得到了加強。政權的交接只是權力頂峰上的極小范圍的人事變動，而頂峰以下的官僚并未發生變化。泰國政變的頻繁性與官僚的穩定性形成了鮮明的對比，甚至可以說，正是這種政治動蕩強化了官僚體系的穩定性。這樣，盡管首都不斷發生政變，而泰國各種行政管理機構仍以驚人的穩定履行其日常職責，保持著各地的法律秩序，維護了社會的安定，確保了國家機器的正常運轉和各項決策的實施。（即使在最偏僻的農村，稅收仍照常進行，官僚的權威仍被人們認可。）也就是說，泰國的政治結構依然沒有發生根本性的變化。

泰國歷來有軍人干政的傳統，隨著戰后泰國經濟的發展，軍人干政的勢頭雖然受到一定的抑制，但相應的替代政治勢力卻并未完全形成。尤其是泰國的政黨，目前還無法組成足以控制局面的政治力量。在經濟發展的巨大成就面前，執政的軍人或是政黨頭目，以及各部部長們，都盡可能地利用短暫的在臺上的機會拼命地撈錢，以致腐敗盛行。而腐敗盛行引起人民的不滿又給下一個政變者提供了口實，于是政變依然在不太長的時期內再次發生，結果形成了一種惡性循環。當然，泰國的經濟發展也使得一個通過實業而富有的階級逐漸形成，他們的人也希望通過金錢競選的方式進入政壇，一些企業家也通過資助或是自己親自競選而進入政界，這也是金錢政治能夠在泰國生存的一個重要因素。然而，由于泰國的政黨數目眾多，加上軍人集團對政黨活動的限制（在65年以前，軍人政府甚至明令各種社會集團不得從事政治活動或以政治目標為宗旨），這就使得泰國的政黨無法得到各種利益集團的合法支持并逐步地發展壯大起來。一些企業家盡管力圖進入政界，但都無法以利益集團的代表而只能以個人身份加入政黨，這就削弱了政黨作為社會利益集團代表的政治作用。由于不能準確地為自己代表的利益集團定位，泰國的政黨之間綱領性的差別很小，人民幾乎無法從各政黨的綱領去區分各個政黨，政黨也就沒有辦法改變自己“烏合之眾”的形象，所以，目前泰國政黨還無法成為一種政治上的主導力量，真正的政黨政治的出現也還十分遙遠。

在泰國的政治體制中，泰國的王室也是一個十分重要的因素，在很多發展中國家，隨著政治的變革，王室幾乎都被廢除或是僅成為一種象征，但泰國的王室不僅被保留下來，而且還繼續發揮作用。雖然國王不直接從事政治，但由于泰國的政局動蕩不定，每逢這樣的時刻，國王就可以出來表明自己支持哪一個政黨或是政治派別，從而成為政壇上一個起決定作用的因素。國王的這種作用，也與泰國的政治文化傳統有關，在泰國人民的心中，王室是泰國的象征，也是他們的一種精神支柱。隨著現代政治進入人民生活中所引起的動蕩，反而使泰國人民對王室寄予更大的希望，因為王室超越于一般的政治，成為一種整體國民利益的象征，也成為他們在動蕩的政治局面中唯一能獲得安慰的精神寄托，所以，王室象宗教一樣已經成為泰國人民日常生活中一個不可分割的一個組成部分。但王室的這種作用卻進一步強化了傳統的政治信念，并且使得官僚對實際政治的運作有了更強的控制能力。因為國王不可能對實際的政治過程進行控制，而變換不定的政治領導人也使任何一種政治力量都不可能長久控制政局，結果，官僚最終成為唯一能使政治正常運轉的有組織力量。

隨著經濟的發展，民主化的浪潮開始沖擊泰國傳統的政治體制，尤其是在近期的東南亞金融危機發生之后，官僚集權導致的腐敗與泡沫經濟引起了泰國民眾的極大憤怒。這一輪危機對泰國頑固的官僚體制形成了巨大的沖擊，泰國的政治發展是否會由此展開新的一頁，是一個值得進一步考察的問題。

從上面的分析大致可以得出如下結論：

第一，泰國的經濟發展完全是在專家控制下進行的，盡管泰國的經濟發展取得令人矚目的成就，但對于這種主導經濟發展的官僚集團體制并沒有形成根本性的威脅。相反，由于泰國的經濟成就，“現代化社會的張力和挑戰被納入了傳統的機制和程序之中。”［16］在某種程度上反而強化了泰國官僚的地位和其傳統的價值觀念。

第二，泰國政治動蕩主要表現為高層的權力變動，而這種動蕩剛好從另一方面強化了一個穩定的官僚體制的作用──沒有一個相對穩定的官僚系統，泰國的行政機構就會隨著政局的動蕩而無法正常運轉。由于這種動蕩未能影響政治和經濟體系的基本結構，這就保證了社會的正常運行。但與此同時，傳統的政治體制也得到了強化而不是進一步的變革。尤為重要的是，官僚集團實際上轉變成一個十分獨特的利益集團，并力圖阻止其他的人進入利益分配的圈子。在這一過程中，被排除在外的泰國民眾對政治發展的冷漠態度無疑也是造成今天這種被動局面的重要原因。如果泰國民眾有較高的參與意識，也許泰國的政治局面就會和現在有很大的不同。因為民眾本可以在這種政治的變動中成為一種影響局勢發展的舉足輕重的力量，但遺憾的是在東南亞金融危機之前，我們并沒有發現泰國民眾在泰國的政治局勢中發揮積極的作用。而這種完全依靠專家主導的經濟發展其脆弱性也是顯而易見的，它會逐步導致嚴重的腐敗和經濟決策的失誤，并對整個經濟造成災難性的后果，目前東南亞的金融危機就證明了這一點。

第三，官僚與軍隊這兩大集團的對立和沖突，使之能夠在一定程度上相互制約，不致于讓權力完全為集團的私利服務。換言之，泰國的官僚是在一種特殊的制約下推動經濟發展的。泰國的傳統文化也使得能夠進入政界的人基本上是社會的精英，在一定程度上保證了泰國在發展過程中實施專家治國的方針。從這個角度上講，泰國政治的低度發展狀態并不是政治發展的進程完全沒有進入泰國的政治領域，而是“部分”地進入了，即進入主要由文官組成的行政管理系統，但這種“部分”的“政治現代化”卻使得傳統的東西依然頑固地保留了下來。

第四，泰國的經驗表明，傳統的政治體制未必不能有助于現代經濟發展，反過來，經濟發展卻不能自動地帶來政治的發展。在貧窮的基礎上不能建立有效的現代民主政治，這已經為世界歷史的進程所證明。但在一個較為富裕的基礎上是不是就能自發地建立起民主政治？泰國的發展模式證明這是不可能的。經濟發展的成就為進一步的政治發展奠定了很好的基礎，但政治發展有其自身的規律，它不可能在一夜之間擺脫自己的歷史和傳統建立起全新的體制。如果說經濟發展意味著給大部分人提供了致富的機會，從而很容易獲得人們的擁護，而政治發展則不僅意味著權力模式的重新構建并使得一些人有可能喪失自己擁有的特權，同時也意味著一個民族的政治文化價值的轉變，換言之，政治發展意味著整個民族的整體現代化，也意味著人的觀念的徹底現代化。在這種意義上我們可以這樣認為，真正的政治發展比經濟發展更為艱巨、更為困難，一個民族必須付出比經濟發展更為艱苦的長期的努力，才可能在政治現代化方面取得相應的進展。

注釋：

［1］ClarkD。Neher，“Thailandin1992”。AsianSurvey，July1992，p587。

［2］吳春生編《東南亞經濟發展戰略研究》北京大學出版社1987年版，第78頁。

內容提要:本文分析了泰國在經濟的高度發展后起其政治體制依然沒有重大變化的種種因素，指出泰國獨特的官僚體制在這一過程中的作用，并認為真正的政治發展比經濟發展更為困難。