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十八屆中央紀(jì)委六次全會(huì)對(duì)扶貧領(lǐng)域監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)進(jìn)行專門部署，并把扶貧領(lǐng)域虛報(bào)冒領(lǐng)、截留私分、揮霍浪費(fèi)作為各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)必須嚴(yán)肅查處的問題。中央紀(jì)委六次全會(huì)的這一決定無疑具有重要意義。十八大以來，以為核心的新一屆黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體高度重視扶貧開發(fā)工作。多次深入貧困地區(qū)考察調(diào)研，并在多個(gè)重要場(chǎng)合對(duì)新時(shí)期扶貧開發(fā)工作發(fā)表重要講話，提出了許多新觀點(diǎn)新論斷新思想新要求。在中央高度重視扶貧開發(fā)領(lǐng)域工作的背景下，2015年以來，各級(jí)黨委、政府高度重視精準(zhǔn)扶貧工作，有效地推進(jìn)了扶貧開發(fā)進(jìn)程，但也必須注意，扶貧開發(fā)領(lǐng)域某些公職人員開展工作時(shí)貪污、挪用扶貧款，致使扶貧開發(fā)領(lǐng)域廉潔政治生態(tài)尚未呈現(xiàn)最優(yōu)狀態(tài)。為有效助推各領(lǐng)域發(fā)展進(jìn)程，有必要對(duì)存在于扶貧開發(fā)領(lǐng)域的貪腐案例展開分析，對(duì)優(yōu)化扶貧開發(fā)領(lǐng)域廉潔政治生態(tài)面臨的問題及解決途徑展開研究。

一、扶貧開發(fā)領(lǐng)域破壞廉潔政治生態(tài)案例分析

2015年11月以來，福建省紀(jì)委牽頭協(xié)調(diào)財(cái)政、審計(jì)等部門，聯(lián)合開展了扶貧專項(xiàng)資金檢查，嚴(yán)肅查處扶貧領(lǐng)域違規(guī)違紀(jì)問題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2016年12月底，全省共發(fā)現(xiàn)扶貧領(lǐng)域問題線索1374條，目前已核查1339條，立案436件，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分660人，誡勉談話、廉政談話、批評(píng)教育、組織處理等1304人，省紀(jì)委先后分4批在全省范圍內(nèi)通報(bào)30起扶貧領(lǐng)域腐敗問題典型案例。以寧德市周寧縣為例，周寧縣李墩鎮(zhèn)老區(qū)辦（前）主任蔣某懷在2009-2012年期間利用職務(wù)之便，在保管、發(fā)放李墩鎮(zhèn)東山村第一期、第二期造福工程扶貧資金的過程中先后兩次侵吞扶貧補(bǔ)助款，共計(jì)576930元,。受“扶貧開發(fā)資金管理環(huán)節(jié)存在漏洞、扶貧開放領(lǐng)域監(jiān)管督察機(jī)制不健全、扶貧開放領(lǐng)域問責(zé)考評(píng)制度不健全、扶貧開發(fā)領(lǐng)域群眾舉報(bào)渠道不順暢”等因素影響，蔣某懷的違法行為直至2016年下半年才被發(fā)現(xiàn)。其在2016年9月因涉嫌貪污扶貧款被檢察機(jī)關(guān)移送審查起訴，同年12月15日，周寧縣法院對(duì)該案進(jìn)行開庭審理（當(dāng)天未宣判），并與周寧縣紀(jì)委聯(lián)合開展“蔣某懷涉嫌貪污案”旁聽庭審警示教育活動(dòng)，周寧縣涉農(nóng)惠民扶貧資金監(jiān)管部門領(lǐng)導(dǎo)干部、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、縣城區(qū)副科級(jí)以上學(xué)校校長(zhǎng)等30多人參加旁聽庭審活動(dòng)。[1]從這一案例可以看出，蔣某懷案對(duì)寧德市周寧縣的廉潔政治生態(tài)造成一定破壞，這是周寧縣法院與周寧縣紀(jì)委聯(lián)合開展“蔣某懷涉嫌貪污案”旁聽26庭審警示教育活動(dòng)的重要原因。這一案件的主要成因是：扶貧開發(fā)資金管理環(huán)節(jié)存在漏洞，使蔣某懷得以兩次侵吞扶貧補(bǔ)助款；扶貧開發(fā)領(lǐng)域監(jiān)管督察機(jī)制不健全，蔣某懷兩次侵吞扶貧補(bǔ)助款的行為未被及時(shí)發(fā)現(xiàn)；扶貧開發(fā)領(lǐng)域的問責(zé)考評(píng)制度不健全，未能在問責(zé)考評(píng)過程中及時(shí)發(fā)現(xiàn)、遏止蔣某懷侵吞扶貧補(bǔ)助款的違法行為；扶貧開發(fā)領(lǐng)域的群眾舉報(bào)渠道效能較低，導(dǎo)致蔣某懷在2009-2012年期間兩次侵吞扶貧補(bǔ)助款之后4年才被發(fā)現(xiàn)；扶貧工作違紀(jì)違法的預(yù)警教育機(jī)制效能較低，蔣某懷侵吞扶貧補(bǔ)助款之前，國(guó)內(nèi)已出現(xiàn)過類似案例，但扶貧工作違紀(jì)違法的預(yù)警教育機(jī)制未充分發(fā)揮效能，未能對(duì)蔣某懷形成警示。

二、扶貧開發(fā)領(lǐng)域優(yōu)化廉潔政治生態(tài)面臨的問題

強(qiáng)調(diào)：“扶貧資金是貧困群眾的‘救命錢’，一分一厘都不能亂花，更容不得動(dòng)手腳、玩貓膩。”[2]對(duì)貧困群眾而言，扶貧資金非常重要，但從某些地方當(dāng)前的巡視巡察、信訪舉報(bào)、執(zhí)紀(jì)審查等情況來看，一些地方扶貧領(lǐng)域腐敗問題較為突出，吃拿卡要、雁過拔毛、優(yōu)親厚友、截留私分等現(xiàn)象并不鮮見，這些現(xiàn)象的存在導(dǎo)致扶貧政策的落實(shí)難以走完“最后一公里”，“民心工程”變成“傷心工程”，甚至導(dǎo)致致力于惠民的政策對(duì)群眾利益造成損害。整體而言，扶貧開發(fā)領(lǐng)域優(yōu)化廉潔政治生態(tài)面臨的主要問題如下：1.不作為、亂作為和貪污腐敗行為未有效減少。不作為、亂作為和貪污腐敗行為未能有效減少主要源于六個(gè)方面：扶貧對(duì)象精準(zhǔn)識(shí)別過程中和扶貧項(xiàng)目建設(shè)驗(yàn)收、脫貧驗(yàn)收過程中存在弄虛作假現(xiàn)象；極少數(shù)公職人員虛報(bào)扶貧項(xiàng)目套取、騙取、截留、擠占、挪用財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金，或冒領(lǐng)、私分貧困戶扶貧補(bǔ)貼資金；某些公職人員違規(guī)使用扶貧資金、安排扶貧項(xiàng)目?jī)?yōu)親厚友或謀取不正當(dāng)利益；扶貧政策、項(xiàng)目和資金落實(shí)過程中存在“吃、拿、卡、要”現(xiàn)象；財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金撥付不及時(shí)、不足額、違規(guī)結(jié)存，不按規(guī)定和程序擅自調(diào)整變更扶貧項(xiàng)目；某些公職人員違反政府集中采購(gòu)、公開招投標(biāo)等規(guī)定實(shí)施扶貧項(xiàng)目。[3]2.某些部門和公職人員成為破壞廉潔政治生態(tài)的重點(diǎn)部門和重點(diǎn)人群。從扶貧開發(fā)領(lǐng)域破壞廉潔政治生態(tài)近年的案例中可以發(fā)現(xiàn)：某些部門和公職人員成為破壞廉潔政治生態(tài)的重點(diǎn)部門和重點(diǎn)人群。重點(diǎn)部門主要是涉及扶貧開發(fā)領(lǐng)域資金和項(xiàng)目操作的部門，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要是民政、村建、農(nóng)業(yè)、教育、財(cái)政等鎮(zhèn)直部門和村（社區(qū)）；重點(diǎn)人群是以上相關(guān)鎮(zhèn)直單位的工作人員和村（社區(qū)）分管扶貧開發(fā)領(lǐng)域工作的公職人員。這些部門和公職人員為了謀取部門利益或個(gè)人利益而挪用、克扣甚至侵吞扶貧補(bǔ)助款，破壞了扶貧開發(fā)領(lǐng)域的廉潔政治生態(tài)。3.扶貧開發(fā)領(lǐng)域政策的效能有待提高。近年，扶貧開發(fā)領(lǐng)域諸多政策的實(shí)施有效地降低了貧困率，但扶貧開發(fā)領(lǐng)域政策的效能有待提高。從基層操作上看，這方面的問題具體表現(xiàn)為：一是精準(zhǔn)識(shí)別扶貧開發(fā)對(duì)象存在問題。盡管各級(jí)黨委和政府反復(fù)要求各部門及公務(wù)員不得在開展扶貧開發(fā)工作之中優(yōu)親厚友，但這一現(xiàn)象依然存在。目前，確定扶貧開發(fā)對(duì)象必須經(jīng)過村民代表審議、召開村民代表大會(huì)審核，在這一基礎(chǔ)之上，鎮(zhèn)村干部會(huì)再次入村復(fù)核，經(jīng)歷一系列公開或公示程序之后才能確定扶貧開發(fā)對(duì)象，但這一程序運(yùn)作過程中依然存在極個(gè)別人員識(shí)別不清的問題，這一并非普遍存在的現(xiàn)象致使政府在群眾心目中的形象明顯受損。二是部分扶貧開發(fā)主體未充分重視注重扶貧開發(fā)效果。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實(shí)扶貧開發(fā)政策過程中脫離實(shí)際，將扶貧資金挪用至有助于這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)者升遷的項(xiàng)目上，造成扶貧資金的浪費(fèi)。三是對(duì)扶貧開發(fā)政策效能的監(jiān)察力度較低導(dǎo)致某些扶貧開發(fā)政策流于表面。目前，各級(jí)政府尚未構(gòu)建針對(duì)扶貧開發(fā)政策落實(shí)情況的、完備的監(jiān)察機(jī)制，這一情況的存在導(dǎo)致某些扶貧開發(fā)政策流于表面，難以真正發(fā)揮惠民效能。4.扶貧開發(fā)領(lǐng)域機(jī)制效能有待進(jìn)一步提升。一是扶貧資金發(fā)放、使用的監(jiān)管制度不夠健全。這一問題的存在導(dǎo)致扶貧開發(fā)過程中存在扶貧開發(fā)資金亂發(fā)放問題，提升了扶貧開發(fā)領(lǐng)域廉潔政治生態(tài)惡化的可能性。二是扶貧開發(fā)領(lǐng)域政務(wù)公開不規(guī)范。具體表現(xiàn)為：扶貧開發(fā)領(lǐng)域政務(wù)不公開、少公開或公開不到位；扶貧開發(fā)領(lǐng)域政務(wù)公開渠道單一，扶貧開發(fā)領(lǐng)域政務(wù)公開效果較差。三是針對(duì)扶貧開發(fā)領(lǐng)域公職人員展開的廉政警示教育不足，未能筑牢崗位責(zé)任意識(shí)和反腐倡廉的思想防線。四是扶貧開發(fā)部門與其它部門之間的聯(lián)系較少。扶貧開發(fā)部門難以獨(dú)立完成扶貧開發(fā)任務(wù)，這一任務(wù)的完成需要政府各部門、社會(huì)組織以及企業(yè)的共同努力，扶貧開發(fā)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)必須發(fā)揮這些主體的作用、強(qiáng)化這些主體之間的聯(lián)系，但從目前情況來看，扶貧開發(fā)部門與其它部門之間的聯(lián)系較少，難以有效助推扶貧開發(fā)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

三、扶貧開發(fā)領(lǐng)域優(yōu)化廉潔政治生態(tài)面臨問題的成因

1.對(duì)扶貧開發(fā)主體的監(jiān)管和教育力度不足。一方面，某些地方政府對(duì)防范扶貧開發(fā)領(lǐng)域廉潔政治生態(tài)惡化的重視程度不夠高，所展開的宣傳教育的針對(duì)性較差，未能有效地防范扶貧開發(fā)領(lǐng)域廉潔政治生態(tài)惡化。另一方面，某些地方政府尚未嚴(yán)格監(jiān)管扶貧開發(fā)領(lǐng)域的政府部門和某些公職人員，在這些部門和公職人員群體中展開的自查自糾較少或力度不足，這一情況的存在是某些公職人員為了謀取私利而挪用、克扣甚至侵吞扶貧補(bǔ)助款的重要原因，這些情況的出現(xiàn)惡化了扶貧開發(fā)領(lǐng)域的廉潔政治生態(tài)。2.扶貧開發(fā)領(lǐng)域政策實(shí)施情況的核查力度不足。一方面，某些地方政府尚未有效地開展針對(duì)扶貧開發(fā)領(lǐng)域各項(xiàng)政策實(shí)施情況的巡查督導(dǎo)，針對(duì)這些政策實(shí)施情況的重點(diǎn)督查和隨機(jī)抽查也開展得較少，致使扶貧開發(fā)領(lǐng)域的某些政策未得到有效實(shí)施，進(jìn)而引致扶貧開發(fā)整體效能偏低。另一方面，2016年7月8日開始施行的《中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》、十八屆六中全會(huì)審議通過的《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》等法律法規(guī)的實(shí)施效能尚未完全顯現(xiàn)，尚未有效監(jiān)管不認(rèn)真執(zhí)行扶貧開發(fā)領(lǐng)域政策的部門或公職人員。3.扶貧開發(fā)相關(guān)機(jī)制不健全。一方面，扶貧開發(fā)領(lǐng)域政策執(zhí)行情況的核查機(jī)制尚不健全，相關(guān)紀(jì)律的執(zhí)行力度也不夠高，致使某些公職人員為了謀取個(gè)人利益而以身試法。另一方面，執(zhí)行扶貧開發(fā)政策的各部門之間的溝通機(jī)制尚不健全，如縣級(jí)政府尚未建立由檢察院、農(nóng)業(yè)局、教育局、財(cái)政局、國(guó)土局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府參加的聯(lián)席會(huì)議。扶貧開發(fā)領(lǐng)域的信息獲取機(jī)制也不夠完善，難以及時(shí)、有效地獲取與破壞扶貧開發(fā)領(lǐng)域廉潔政治生態(tài)的行為相關(guān)的信息。

四、優(yōu)化扶貧開發(fā)領(lǐng)域廉潔政治生態(tài)的途徑

扶貧開發(fā)領(lǐng)域優(yōu)化廉潔政治生態(tài)的最重要任務(wù)就是減少扶貧開發(fā)領(lǐng)域中不作為、亂作為和貪污腐敗行為，這一任務(wù)的實(shí)現(xiàn)有賴于以下舉措的實(shí)施：1.強(qiáng)化對(duì)扶貧開發(fā)主體的監(jiān)管和教育力度。第一，強(qiáng)化預(yù)防，提高宣傳教育針對(duì)性。提高對(duì)扶貧開發(fā)領(lǐng)域貪腐行為的防范意識(shí)，對(duì)出現(xiàn)貪腐意圖的公職人員及時(shí)展開教育、警告。組織重點(diǎn)單位、重要領(lǐng)域、關(guān)鍵崗位人員召開專題會(huì)議，實(shí)行廉政談話。利用好微博、微信公眾號(hào)、短信和宣傳品等宣傳渠道，強(qiáng)化宣傳效果。并將從扶貧開發(fā)領(lǐng)域之中查處的貪腐案例作為警示教材，采用召開警示教育大會(huì)、旁聽庭審等方式，對(duì)涉及扶貧工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所、村（社區(qū)）“兩委”負(fù)責(zé)人等開展警示教育活動(dòng)，通報(bào)曝光典型案例等舉措筑牢崗位責(zé)任意識(shí)和反腐倡廉的思想防線。第二，傳導(dǎo)壓力，開展自查自糾。明確村（社區(qū)）支部書記為第一責(zé)任人，鎮(zhèn)直相關(guān)所站負(fù)責(zé)人為具體責(zé)任人，在相關(guān)鎮(zhèn)直所站和村（社區(qū)）開展自查自糾行動(dòng)，從不作為、亂作為和貪污腐敗三個(gè)方面自查扶貧攻堅(jiān)政策落實(shí)不到位、資金管理使用不規(guī)范、項(xiàng)目組織實(shí)施不力等突出問題，認(rèn)真排查廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，標(biāo)出崗位風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)等級(jí)，提出風(fēng)險(xiǎn)防控針對(duì)性措施，建立責(zé)任清單和權(quán)力清單并上報(bào)鎮(zhèn)紀(jì)委，由其做好跟蹤督促。2.提升對(duì)扶貧開發(fā)領(lǐng)域政策監(jiān)管力度。第一，巡查督導(dǎo)，開展重點(diǎn)督查和隨機(jī)抽查。按排查摸底、監(jiān)督檢查、查辦案件、整改規(guī)范等四個(gè)步驟，在相關(guān)鎮(zhèn)直所站和村（社區(qū)）進(jìn)行重點(diǎn)督查和隨機(jī)抽查，圍繞問題導(dǎo)向，通過開展對(duì)扶貧領(lǐng)域政策落實(shí)、資金使用、項(xiàng)目管理、低保、危房改造、貧困人口精準(zhǔn)識(shí)別以及黨員干部作風(fēng)紀(jì)律和腐敗等問題的監(jiān)督檢查，著力排查扶貧攻堅(jiān)政策落實(shí)不到位、資金管理使用不規(guī)范、項(xiàng)目組織實(shí)施不力等突出問題，發(fā)現(xiàn)并解決群眾反映強(qiáng)烈的重點(diǎn)難題，查處通報(bào)不作為、亂作為和貪污腐敗的典型案件，以切實(shí)減少和防范扶貧開發(fā)領(lǐng)域違規(guī)違紀(jì)問題的發(fā)生，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)脫貧攻堅(jiān)工作規(guī)范、有序、高效開展提供堅(jiān)強(qiáng)的紀(jì)律保障。在監(jiān)督檢查過程中發(fā)現(xiàn)問題時(shí)，綜合考慮違紀(jì)事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)等因素，在這一基礎(chǔ)上進(jìn)行分類處置。屬于黨員干部涉嫌貪污腐敗的問題，一律要進(jìn)入案件查辦程序。屬于庸懶散拖、為官不為、冷硬橫推、吃拿卡要等違紀(jì)違規(guī)的問題，將按照“四風(fēng)”類案件進(jìn)行查處。對(duì)涉及工作方式、制度機(jī)制、監(jiān)管落實(shí)方面的問題，將責(zé)成相關(guān)單位進(jìn)行認(rèn)真整改，上報(bào)整改報(bào)告，抓好整改落實(shí)。第二，發(fā)揮《中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》等法律法規(guī)的效用。《中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》的實(shí)施意味著扶貧領(lǐng)域監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)增加了一個(gè)強(qiáng)大的制度武器。各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要按照2015-2020年度加強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)助推精準(zhǔn)扶貧的工作意見、扶貧專項(xiàng)資金使用管理責(zé)任追究辦法等文件要求，加強(qiáng)對(duì)履行脫貧攻堅(jiān)職責(zé)情況的監(jiān)督檢查，推動(dòng)地方黨委政府及有關(guān)職能部門有效履職。必須嚴(yán)格執(zhí)行問責(zé)條例，不斷強(qiáng)化責(zé)任追究，通過嚴(yán)肅問責(zé)助推相關(guān)單位和負(fù)責(zé)人切實(shí)承擔(dān)整治和查處扶貧領(lǐng)域腐敗問題的主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任，督促有關(guān)職能部門黨組織落實(shí)監(jiān)管職責(zé)。3.進(jìn)一步完善扶貧開發(fā)領(lǐng)域相關(guān)機(jī)制。第一，嚴(yán)格執(zhí)紀(jì)，加大查處力度。加強(qiáng)問題線索的移交、梳理及研判，切實(shí)做好問題線索的核實(shí)及處理，存在違法行為問題及時(shí)移交司法機(jī)關(guān)處理。按照“無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍”的原則展開扶貧開發(fā)領(lǐng)域貪腐現(xiàn)象的治理，堅(jiān)決、及時(shí)地查處這一領(lǐng)域之中存在的貪腐現(xiàn)象，并視具體情況對(duì)相關(guān)單位和責(zé)任人嚴(yán)肅處理，情節(jié)嚴(yán)重的啟動(dòng)“一案雙查”追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。第二，拓寬渠道，建立問題線索臺(tái)賬。加強(qiáng)各部門之間的溝通聯(lián)系，從中央省市縣通報(bào)的扶貧開發(fā)領(lǐng)域容易滋生貪腐現(xiàn)象的次級(jí)領(lǐng)域入手，從紀(jì)律審查中的線索入手，拓寬問題線索來源信息渠道，通過群眾投訴舉報(bào)、檢查督查和紀(jì)律審查等途徑全面收集問題線索，對(duì)已掌握的問題線索則按照“五類原則”及時(shí)加以分類處理，建立問題線索臺(tái)賬。第三，強(qiáng)化溝通，建立聯(lián)席會(huì)議制度。縣級(jí)政府建立由檢察院、農(nóng)業(yè)局、教育局、財(cái)政局、國(guó)土局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府參加的聯(lián)席會(huì)議，鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)所站在鎮(zhèn)紀(jì)委主持下建立相關(guān)聯(lián)席會(huì)議，對(duì)扶貧開發(fā)領(lǐng)域的工作情況及時(shí)展開分析，切實(shí)有效地防范、查處這一領(lǐng)域之中出現(xiàn)的貪腐現(xiàn)象。

在2016年7月召開的東西部扶貧協(xié)作座談會(huì)上指出：“扶貧開發(fā)到了攻克最后堡壘的階段。”總攻的號(hào)令已下，要打贏這場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)，既需要精準(zhǔn)施策、上下同欲，更需要嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹贫群图o(jì)律，在沖刺的道路上保障每一項(xiàng)政策落實(shí)到位，保證每一分資金用在扶貧攻堅(jiān)領(lǐng)域之中。2017年2月，在中共中央政治局第三十九次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)：“要把握好脫貧攻堅(jiān)正確方向，要防止形式主義，扶真貧、真扶貧，扶貧工作必須務(wù)實(shí)。”各級(jí)政府必須不斷加大扶貧領(lǐng)域監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)的力度，優(yōu)化扶貧開發(fā)領(lǐng)域廉潔政治生態(tài)，為扶貧開發(fā)工作的有序健康推進(jìn)創(chuàng)造有利條件。

作者:葉椿美 單位:中共周寧縣委黨校

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