導(dǎo)語：文化傳媒政策的演進(jìn)及價(jià)值分析一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

新世紀(jì)以來我國文化傳媒政策的演進(jìn)

自20世紀(jì)70年代末到現(xiàn)在，我國的文化傳媒政策與立法，經(jīng)歷了三個(gè)階段:第一階段是1978年至1992年，這一時(shí)期文化傳媒政策立法的主要內(nèi)容是，擺脫過去“以階級(jí)斗爭為綱”的范式，進(jìn)行初步的市場化探索，承認(rèn)了文化市場的地位。第二階段為1993年至2000年，小平同志南巡講話之后，推動(dòng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各項(xiàng)政策和立法相繼出臺(tái)，在文化傳媒政策立法方面，明確了文化產(chǎn)業(yè)的地位。第三個(gè)階段是2001年至2011年，即新世紀(jì)的第一個(gè)十年，這一時(shí)期各項(xiàng)政策立法，對(duì)于文化市場和文化產(chǎn)業(yè)的培育和發(fā)展方面，不斷加大力度，總體上是向著深入推進(jìn)文化傳媒產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向進(jìn)行。以下是對(duì)于這一時(shí)期文化傳媒政策的回顧與梳理。2001年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳批轉(zhuǎn)《、廣電總局、新聞出版總署關(guān)于深化新聞出版廣播影視業(yè)改革的若干意見》，提出了新聞傳媒機(jī)構(gòu)集團(tuán)化的要求，標(biāo)志著從觀念上和實(shí)踐上對(duì)于文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有了突破性舉措。2002年，中國共產(chǎn)黨第十六次全國代表大會(huì)召開，將文化事業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)并列提出，指出要將文化產(chǎn)業(yè)建設(shè)成國民經(jīng)濟(jì)支柱性產(chǎn)業(yè)。這個(gè)文件也為將文化傳媒區(qū)分為公益性和經(jīng)營性兩類提供了基礎(chǔ)，為進(jìn)一步改革拓展了認(rèn)識(shí)和實(shí)踐上的空間。2003年10月，中共十六屆三中全會(huì)通過的《完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，提出要促進(jìn)文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。2004年9月，中共十六屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，提出了深化文化體制改革，解放和發(fā)展文化生產(chǎn)力的意見。2005年12月，中共中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于深化文化體制改革的若干意見》，對(duì)文化體制改革做出全面部署。黨報(bào)、黨刊、電臺(tái)、電視臺(tái)、通訊社、重點(diǎn)新聞網(wǎng)站和時(shí)政類報(bào)刊，少數(shù)承擔(dān)政治性、公益性出版任務(wù)的單位實(shí)行事業(yè)體制，由國家重點(diǎn)扶持。其他出版社和報(bào)刊社都要逐步轉(zhuǎn)制為企業(yè)。2006年3月，中共中央全國文化體制改革工作會(huì)議在北京召開，確定了全國89個(gè)地區(qū)和170個(gè)單位作為文化體制改革試點(diǎn)。2006年8月，中辦、國辦下發(fā)《國家“十一五”時(shí)期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》，這一文件對(duì)于未來文化產(chǎn)業(yè)如何發(fā)展，在思路和具體舉措方面進(jìn)行了詳細(xì)列舉。2007年10月，中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會(huì)召開，大會(huì)提出興起社會(huì)主義文化建設(shè)新高潮，要提高國家文化軟實(shí)力，推動(dòng)社會(huì)主義文化大發(fā)展、大繁榮。2008年6月，新聞出版總署明確提出經(jīng)營性報(bào)刊轉(zhuǎn)企改制“三年三步走”的計(jì)劃③。2009年2月，中共中央政治局常委會(huì)做出決定，下發(fā)《關(guān)于深化中央各部門各單位出版社體制改革的意見》，成立中央各部門各單位出版社體制改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組。2009年4月國家新聞出版總署日前印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)新聞出版體制改革的指導(dǎo)意見》。2009年9月，中共中央對(duì)外宣傳辦公室下發(fā)《關(guān)于重點(diǎn)新聞網(wǎng)站轉(zhuǎn)企改制試點(diǎn)工作方案》文件，被媒體稱為“官網(wǎng)”的國家重點(diǎn)新聞網(wǎng)站的改制上市由此提上日程。2009年9月，中國第一部文化產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃《文化產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃》由國務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過。這些文件的主要精神都是將能夠進(jìn)行經(jīng)營的傳媒部分推向市場。2010年4月，中共中央、人民銀行、財(cái)政部、文化部、廣電總局、新聞出版署、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)九個(gè)部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于支持金融文化產(chǎn)業(yè)振興和繁榮的指導(dǎo)意見》。2011年4月，國務(wù)院新聞辦公室下發(fā)《關(guān)于積極推進(jìn)新聞網(wǎng)站轉(zhuǎn)企改制和上市融資的意見》。2011年5月，全國文化體制改革工作會(huì)議在合肥舉行。2011年5月，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于深化非時(shí)政類報(bào)刊出版單位體制改革的意見》。這些政策性文件對(duì)于鼓勵(lì)刺激產(chǎn)業(yè)的發(fā)展的自覺意識(shí)和符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的手段的運(yùn)用，表明國家、政府對(duì)于文化傳媒產(chǎn)業(yè)的發(fā)展的推動(dòng)進(jìn)入到了依據(jù)科學(xué)發(fā)展觀進(jìn)行的一個(gè)新時(shí)期。2011年10月，中國共產(chǎn)黨十七屆六中全會(huì)，做出關(guān)于《深化文化體制改革促進(jìn)文化大發(fā)展大繁榮的決定》，這一決定，既是對(duì)于過去十年發(fā)展改革的肯定，也是今后文化領(lǐng)域改革與發(fā)展的的總體戰(zhàn)略部署。以此為標(biāo)志，一個(gè)新的階段開始了。我們發(fā)現(xiàn)，在這個(gè)大約十年的過程中，我國的文化傳媒政策與立法，從過去主要是將文化傳媒作為意識(shí)形態(tài)工具、宣傳教育平臺(tái)、精神生活領(lǐng)域?qū)Υm然承認(rèn)了文化市場、意識(shí)到要發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)，但是這還僅僅停留在意識(shí)層面，到開始尊重其產(chǎn)業(yè)屬性，并逐漸采取符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的措施和手段，將經(jīng)濟(jì)杠桿的調(diào)控刺激機(jī)制引入政策立法。綜觀這十年來的一些重要的政策立法，其培育市場、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)的追求非常明顯。同時(shí)，我們還發(fā)現(xiàn)，這一領(lǐng)域的意識(shí)形態(tài)屬性又是政策制定者始終不忘的焦點(diǎn)，即始終不放松或不愿放松對(duì)于內(nèi)容的控制。2001年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《中央宣傳部、國家廣電總局、新聞出版總署關(guān)于深化新聞出版廣播影視業(yè)改革的若干意見》，雖然標(biāo)志著新時(shí)期文化傳媒領(lǐng)域改革的新突破，但是其中的一段經(jīng)典表述，在后來的政策立法文獻(xiàn)中經(jīng)常被重復(fù)和強(qiáng)調(diào):“深化新聞出版改革必須堅(jiān)持黨性原則，牢牢把握正確導(dǎo)向。新聞出版業(yè)既有一般行業(yè)屬性，又有意識(shí)形態(tài)屬性，既是大眾傳媒，又是黨的宣傳思想陣地，事關(guān)國家安全和政治穩(wěn)定，負(fù)有重要社會(huì)責(zé)任。無論在什么情況下，黨和人民喉舌的性質(zhì)不能變，黨管媒體不能變，黨管干部不能變，正確的輿論導(dǎo)向不能變。要確保黨對(duì)新聞出版業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，確保國家對(duì)新聞出版業(yè)的宏觀控制力，堅(jiān)持以科學(xué)的理論武裝人，以正確的輿論引導(dǎo)人，以高尚的精神塑造人，以優(yōu)秀的作品鼓舞人。”作為政策立法文獻(xiàn)，其所表達(dá)的決策者的意志，堅(jiān)定而又明確，即在改革和發(fā)展的過程中，任何在決策者看來任何不利于黨的領(lǐng)導(dǎo)，損害現(xiàn)行統(tǒng)治秩序的做法都是不被允許的。所以我們?cè)诟母锾剿鬟^程中，關(guān)于投資政策、運(yùn)行機(jī)制、內(nèi)容管制方面的政策立法的的搖擺與變動(dòng)，總體上是對(duì)于產(chǎn)業(yè)化、市場化的制約。都是在確保輿論導(dǎo)向正確、維護(hù)大局穩(wěn)定的要求下發(fā)生的。這一時(shí)期存在于政策和立法中的各種力量和訴求的博弈表現(xiàn)得最為激烈。傳媒政策與立法的制定和實(shí)施，便成為做出決策最艱難，又是容易搖擺的領(lǐng)域。

新世紀(jì)我國文化傳媒政策立法的價(jià)值取向分析

(一)新世紀(jì)文化傳媒政策立法的兩種價(jià)值取向“法律，作為主體本質(zhì)力量的對(duì)象化，本身就是一個(gè)價(jià)值體系。立法者把他對(duì)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)秩序的價(jià)值期望和追求賦予法律，法律也就成為立法者實(shí)現(xiàn)其社會(huì)目標(biāo)的有效工具。這種體現(xiàn)在法律之中的特定時(shí)代和特定社會(huì)的立法者的社會(huì)目標(biāo)和價(jià)值取向就是法律價(jià)值目標(biāo)”。④在現(xiàn)代社會(huì)，國家權(quán)力通過政府管制行為涉入到社會(huì)領(lǐng)域，在這些領(lǐng)域，法律和政策往往成為同一事物。同樣在我國，由于我們堅(jiān)持黨對(duì)于一切事物的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，法律的價(jià)值目標(biāo)也正是黨和國家的政策的價(jià)值目標(biāo)的具體體現(xiàn)。前已分析，新世紀(jì)以來，我們的文化傳媒政策和立法的目標(biāo)一直在追求培育市場、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，盡可能提升文化傳媒領(lǐng)域的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。如，將文化領(lǐng)域區(qū)分為公益性與經(jīng)營性兩大部分;擴(kuò)大文化傳媒領(lǐng)域業(yè)界組織的轉(zhuǎn)企范圍;政府各部門各項(xiàng)刺激文化傳媒產(chǎn)業(yè)發(fā)展的舉措出臺(tái)，如擴(kuò)大業(yè)外資本的投資領(lǐng)域、推動(dòng)多種投融資方式的使用、對(duì)文化傳媒企業(yè)進(jìn)行稅收優(yōu)惠減免、設(shè)立發(fā)展基金;改革國有資產(chǎn)的監(jiān)管機(jī)制，明確產(chǎn)權(quán)等……所有這些具體制度和措施，實(shí)際上便是“效率”這種法律價(jià)值取向的具體體現(xiàn)，“效率”價(jià)值取向的選擇與確立，有其深刻的現(xiàn)實(shí)根據(jù)。20世紀(jì)80年代以來，我們確立的宏偉理想———國家富強(qiáng)、人民安康，使政策制定者和立法者在很大程度上認(rèn)識(shí)到，效率價(jià)值取向的重要。被譽(yù)為改革開放的總設(shè)計(jì)師的鄧小平強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持改革開放一百年不動(dòng)搖，發(fā)展是硬道理。這為各項(xiàng)政策和改革措施的制定確立了基調(diào)。同時(shí)不斷開放的政策，使國人看到了與外部的巨大差距，于是，力求從數(shù)量上縮小與外部的差距，凡事強(qiáng)調(diào)發(fā)展速度，凡事強(qiáng)調(diào)規(guī)模，于是“效率”成為各項(xiàng)決策的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)⑤。因此，這種價(jià)值取向指導(dǎo)下政策和立法推進(jìn)的改革，被有的學(xué)者稱為“增量改革”⑥。但是，如果僅僅以此就認(rèn)為“效率”是新的時(shí)期的文化傳媒政策立法的首要的價(jià)值目標(biāo)，這就會(huì)失之表面。實(shí)際上，體現(xiàn)國家主義意識(shí)形態(tài)的核心價(jià)值———“秩序”價(jià)值⑦，無時(shí)不在地制約著文化傳媒政策的制定和實(shí)施。無論從改革開放之初就一直在強(qiáng)調(diào)的堅(jiān)持“四項(xiàng)基本原則”，還是根據(jù)黨的全國代表大會(huì)在不同時(shí)期提出的“堅(jiān)持鄧小平理論”、“堅(jiān)持三個(gè)代表重要思想”、“堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀”的精神，“穩(wěn)定是大局”、“穩(wěn)定壓倒一切”的表述，都非常堅(jiān)定地表明我國新時(shí)期的各項(xiàng)政策和立法、特別是文化傳媒和立法的核心價(jià)值取向是“秩序”，價(jià)值目標(biāo)是穩(wěn)定。因此，效率價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不是絕對(duì)的，而是被設(shè)定有前提條件的，即必須是在堅(jiān)持和維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)之下，以維護(hù)現(xiàn)行統(tǒng)治秩序的穩(wěn)定為皈依。這就是我國在傳媒領(lǐng)域堅(jiān)持“四個(gè)不變”的內(nèi)在價(jià)值依據(jù)。“秩序”價(jià)值取向不是一個(gè)新的選擇，它實(shí)際上是我國從傳統(tǒng)到現(xiàn)在始終不變的選擇。“秩序”價(jià)值取向的主導(dǎo)地位，也同樣有其更為深刻的歷史與現(xiàn)實(shí)依據(jù)。因?yàn)椋幕I(lǐng)域，即使作為產(chǎn)業(yè)，也不同于其他物質(zhì)生產(chǎn)部門和服務(wù)部門，尤其是傳媒業(yè)，由于涉及人們思想觀念的傳播、意見表達(dá)、以及對(duì)于現(xiàn)行政治治理結(jié)構(gòu)的合法性認(rèn)識(shí)，同時(shí)更涉及統(tǒng)治集團(tuán)既得利益的維護(hù)，涉及到傳統(tǒng)思想影響和現(xiàn)行政治制度。所以，在更為深刻的認(rèn)識(shí)層面，傳統(tǒng)政治文化熏陶出的思維方式和心態(tài)，使當(dāng)權(quán)者會(huì)將統(tǒng)治秩序的穩(wěn)定當(dāng)做更為重要的，或者是最終的價(jià)值目標(biāo);還有，當(dāng)權(quán)者對(duì)于在現(xiàn)實(shí)既得利益的考量與追逐，保證穩(wěn)定的秩序價(jià)值取向，也是維護(hù)其現(xiàn)實(shí)利益的有效保障。當(dāng)然，在當(dāng)今時(shí)代，毫無顧忌地強(qiáng)調(diào)統(tǒng)治者的利益，即使在形式上也難以維持其合理性和合法性。因此，秩序價(jià)值取向要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，在官方意識(shí)形態(tài)的話語中，往往用另外一個(gè)與“效率”很近似的詞來表述，這就是“社會(huì)效益”。在當(dāng)代中國語境下，“社會(huì)效益”意涵復(fù)雜多重。有時(shí)它意味著國家主義之下的統(tǒng)治秩序的穩(wěn)定，有時(shí)也意指公民的基本權(quán)利或社會(huì)文化福利，有時(shí)也指某種倫理道德層面的提升。或者在立法者和政策決定者那里，有時(shí)會(huì)認(rèn)為統(tǒng)治秩序的穩(wěn)定與社會(huì)成員的福利是同一事情。盡管邏輯理性地分析，二者并非一碼事，實(shí)際上二者之間還會(huì)有深刻的緊張和沖突。在社會(huì)效益的不同意義中，應(yīng)該說體現(xiàn)為確保現(xiàn)行統(tǒng)治秩序穩(wěn)定的“秩序”價(jià)值目標(biāo)成為始終不變、而且還居于優(yōu)先地位的選擇，這體現(xiàn)為在我們的政策文獻(xiàn)中經(jīng)常出現(xiàn)的“將社會(huì)效益放在首位”的表述中。無論是在改革開放以來的前兩個(gè)時(shí)期，還是新世紀(jì)以來，對(duì)于傳媒來說，堅(jiān)持正確輿論導(dǎo)向、堅(jiān)持黨管媒體，即黨對(duì)于傳媒重大事務(wù)的決定權(quán)的原則始終不變，如果基于“效率”價(jià)值的追求，影響和損害了對(duì)于“秩序”價(jià)值追求，失去“穩(wěn)定”的局面，那么就要犧牲效率價(jià)值。由此，我們看到，很多時(shí)候由于秩序價(jià)值追求的制約，政策的效率目標(biāo)實(shí)際上已經(jīng)偏離⑧，在高喊追求效率的時(shí)候⑨，政策實(shí)施的效果往往與效率價(jià)值的追求背道而馳。(二)兩種價(jià)值取向博弈帶來的問題兩種價(jià)值取向之間的博弈，始終占據(jù)更為主導(dǎo)的地位的是“秩序“價(jià)值取向，由此決定的文化傳媒政策立法及運(yùn)行實(shí)踐帶來的問題，其中最突出的是，在規(guī)范層面是公平價(jià)值的缺失，在實(shí)踐層面是對(duì)傳媒領(lǐng)域管制的非科學(xué)性。具體體現(xiàn)在:1．內(nèi)容管控制度缺乏科學(xué)性大多數(shù)研究傳媒法律或相關(guān)學(xué)科的學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)行中國傳媒政策和立法對(duì)于內(nèi)容控制過于嚴(yán)格，因而人民的表達(dá)自由、創(chuàng)作自由不能充分享有和實(shí)現(xiàn)。比如，根據(jù)我國新聞出版領(lǐng)域的法律和制度要求，設(shè)立出版單位，必須要有政府認(rèn)可的主管機(jī)關(guān)和主辦單位，它們對(duì)出版單位負(fù)有直接的管理責(zé)任，2011年修訂的《出版管理?xiàng)l例》依然堅(jiān)持這一制度。廣播電視播出機(jī)構(gòu)必須由政府設(shè)立，廣播電視管理部門對(duì)內(nèi)容控制更是緊抓不放，節(jié)目制作有嚴(yán)格多重的審查環(huán)節(jié)，節(jié)目播出有嚴(yán)格的審查環(huán)節(jié)，節(jié)目播出之后還有相應(yīng)的審查制度。黨的宣傳部門每天都會(huì)就新聞報(bào)道向媒體下達(dá)各式各樣的指令。我國的電影也幾乎是全世界最嚴(yán)格的官方審查制度，2012初提交社會(huì)討論的《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》草案依然對(duì)此進(jìn)行保留。因此，有學(xué)者將中國的傳媒制度概括為“公民有自由，媒體歸國家”⑩。如果將其作為一個(gè)事實(shí)判斷，這也只是對(duì)于規(guī)范意義上的國家、媒體、公民關(guān)系的解讀。基于對(duì)人性本質(zhì)的認(rèn)識(shí)、對(duì)權(quán)力運(yùn)行效果的科學(xué)分析以及對(duì)于我們現(xiàn)行媒體實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)觀察，在媒體歸國家的情況下，公民的“自由”不可能是真正的“自由”。我們的媒體難以發(fā)揮其作為公共空間的社會(huì)功能。而且更為嚴(yán)重的是公民的基本權(quán)益也難以得到切實(shí)有效的保障。在堅(jiān)持“維持穩(wěn)定大局”的名義之下，各種不同的有益的意見和聲音被壓制，很多問題不能夠通過充分的公共討論所形成的恰當(dāng)決策予以及時(shí)解決。我國現(xiàn)行對(duì)于媒體內(nèi)容的管控的非科學(xué)性，不僅體現(xiàn)在基于意識(shí)形態(tài)的要求對(duì)于一些內(nèi)容控制得極端嚴(yán)格的一面，同時(shí)還體現(xiàn)在某些內(nèi)容規(guī)范方面專業(yè)性低、過度粗放、缺少應(yīng)有標(biāo)準(zhǔn)的一面。如，基于國家主義的意識(shí)形態(tài)，凡是被內(nèi)容管控部門和人員認(rèn)為是歌頌現(xiàn)行統(tǒng)治，有助于論證現(xiàn)行統(tǒng)治正當(dāng)性、合法性、神圣性的節(jié)目，在審查時(shí)都會(huì)被審查部門開綠燈。因此，在電視熒屏和電影銀幕上，有太多的革命戰(zhàn)爭題材的影視劇充斥著暴力和血腥鏡頭，表現(xiàn)過度的殘忍、冷漠、對(duì)于生命的不尊重，而這些都完全可以通過環(huán)節(jié)繁多的審查，在播映時(shí)沒有任何限制。同時(shí)，由于我國的媒體自律組織并非真正意義上的自律組織(它實(shí)際上是黨和政府的主管機(jī)構(gòu)和部門的一種延伸)，因此，它難以發(fā)揮自律組織自身獨(dú)特的、無法替代的功能。對(duì)于黨的紀(jì)律和國家法律的他律難以奏效的領(lǐng)域，媒體內(nèi)容就處于規(guī)范的盲區(qū)，缺失道德水準(zhǔn)要素的“三俗”瑏瑡、內(nèi)容虛假，又成為當(dāng)今中國傳媒領(lǐng)域的另一突出問題，而對(duì)于效率追求的政策，導(dǎo)致的過度商業(yè)化，追求收視率，更加劇了這種情形。2．管控機(jī)關(guān)權(quán)力約束的非制度性我國涉及文化與傳媒的內(nèi)容控制與產(chǎn)業(yè)發(fā)展管理的部門眾多。在中央層面，從政府主管部門方面看，有文化部、廣電總局、新聞出版總署，工業(yè)與信息化部;從經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)角度看，除行業(yè)主管部門外，還有財(cái)政部、國家工商總局、發(fā)展與改革委員會(huì)、國家稅務(wù)總局等綜合和專門的經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)以及金融、證券等專業(yè)監(jiān)管部門;從內(nèi)容管制方面來看，除行業(yè)主管部門外，在中央層面，有中共中央宣傳部、中共中央對(duì)外宣傳辦公室、國務(wù)院新聞辦公室、國務(wù)院互聯(lián)網(wǎng)辦公室、國務(wù)院掃黃打非辦公室等職能機(jī)構(gòu)，以及公安部、安全部等相關(guān)部門等等。在地方層面各級(jí)政府中也幾乎一一對(duì)應(yīng)與中央的層面設(shè)置，五臟俱全。在內(nèi)容管制與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的眾多管理與監(jiān)督部門之中，其有許多部門職責(zé)范圍重疊或劃分不清。為了保證“秩序”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，管控部門常常采取非制度化的做法，對(duì)內(nèi)容進(jìn)行控制。由于管控部門權(quán)力過大以及非制度化，使得很多的政策和立法的出臺(tái)具有隨意性，而產(chǎn)業(yè)組織、文化事業(yè)單位、公民個(gè)人在多數(shù)時(shí)候不能訴諸行政訴訟救濟(jì)。同時(shí)由于我國還缺乏憲法訴訟制度，一些惡法劣法的出臺(tái)難以得到及時(shí)糾正。比如2011年廣電總局下發(fā)、2012年實(shí)施的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)電視上星綜合頻道節(jié)目管理的意見》，雖然一定程度上控制了衛(wèi)星電視播放娛樂節(jié)目的時(shí)間，但是否由此提升了電視娛樂節(jié)目的品質(zhì)，這一政策實(shí)施的結(jié)果，就目前觀察而言，效果并不理想。但是，這一規(guī)定對(duì)于廣播電視的商業(yè)利益和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的消極影響則已相當(dāng)明顯瑏瑢。這種非科學(xué)性，使產(chǎn)業(yè)的發(fā)展受到很多制約和束縛，帶來的結(jié)果是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不均衡，競爭力整體不強(qiáng)。文化傳媒領(lǐng)域的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)的提升，一要依賴于自由的經(jīng)營，二要依賴于自由的創(chuàng)作，這樣各種生產(chǎn)要素才能有效結(jié)合，提升效率，創(chuàng)造效益;其次作為這一領(lǐng)域的核心競爭要素，智力成果、創(chuàng)意產(chǎn)品才能不斷涌現(xiàn)，真正提升競爭力。在傳媒各領(lǐng)域，平面媒體、廣播電視，作為傳統(tǒng)媒體，長期受制于嚴(yán)格的內(nèi)容控制，即使現(xiàn)在依然如此，特別是廣播電視方面，從產(chǎn)業(yè)角度來說，和世界發(fā)達(dá)國家相比，競爭力很弱。而互聯(lián)網(wǎng)，作為新興傳媒領(lǐng)域，傳統(tǒng)管控制度和措施要嚴(yán)格控制這種基于網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和數(shù)字技術(shù)帶來的新的傳播方式，難以奏效，恰恰阻滯了對(duì)其產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過多束縛。互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的問題在于，作為公共空間，雖然相對(duì)于傳統(tǒng)媒體，它發(fā)揮了無可替代的作用，但是，其中所存在的非理性傾向、網(wǎng)絡(luò)暴力、質(zhì)量不高則是一個(gè)很嚴(yán)重的問題。

對(duì)未來的思考

無論是新世紀(jì)之前，還是新世紀(jì)后的十年，我們的文化傳媒政策立法始終堅(jiān)持不變的是秩序價(jià)值取向的主導(dǎo)，穩(wěn)定目標(biāo)的追求。這主要是由于決策者和宣傳部門的意識(shí)深處的憂慮，擔(dān)心媒體的喉舌功能被削弱，擔(dān)心由此帶來對(duì)統(tǒng)治的合法性、神圣性和現(xiàn)有社會(huì)秩序的沖擊。人民網(wǎng)上市這是對(duì)自2001年以來始終堅(jiān)持的黨對(duì)于新聞媒體要“始終掌握對(duì)重大事項(xiàng)的決策權(quán)，對(duì)資產(chǎn)配置的控制權(quán)，對(duì)宣傳業(yè)務(wù)的審核權(quán)，對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)干部的任免權(quán)”狀況一定程度的松動(dòng)。人民網(wǎng)———作為一個(gè)國家重點(diǎn)新聞網(wǎng)站運(yùn)營模式的改變，將其編輯業(yè)務(wù)納入到上市公司的整體業(yè)務(wù)之中，這是媒體內(nèi)容管控機(jī)制的重大改變。因?yàn)榘凑展痉ǖ囊螅鳛樯鲜泄荆镜淖罡邲Q策機(jī)構(gòu)是股東大會(huì)，董事會(huì)是其常設(shè)機(jī)構(gòu)。公司重大事項(xiàng)的決議，應(yīng)由董事會(huì)或股東會(huì)決策。從形式來說，作為關(guān)涉編輯業(yè)務(wù)的重大事項(xiàng)，也應(yīng)依照規(guī)則由董事會(huì)或股東會(huì)決定。這樣，相對(duì)于作為事業(yè)單位的新聞媒體由當(dāng)?shù)匦麄鞑块T、政府主管部門和媒體主辦單位的領(lǐng)導(dǎo)任意指揮和決定的情形，就有了明顯的進(jìn)步。雖然，在人民網(wǎng)的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)中設(shè)有編輯委員會(huì)，在業(yè)務(wù)上受人民日?qǐng)?bào)的指導(dǎo)，但是，上市公司的信息公開和披露制度，公司要受到監(jiān)管部門和社會(huì)的監(jiān)督的制度，無疑對(duì)現(xiàn)行媒體內(nèi)容、編輯工作管控會(huì)產(chǎn)生制約和影響。通過人民網(wǎng)上市，這些都可以從觀念和心理上對(duì)于以往僵化、保守、狹隘的管制理念的改變，提供一些可觀察的經(jīng)驗(yàn)，那種非理性的憂慮即以往認(rèn)為黨對(duì)新聞媒體的絕對(duì)嚴(yán)密的領(lǐng)導(dǎo)一旦松動(dòng)或改變，就會(huì)帶來洪水猛獸般的嚴(yán)重后果的情緒反應(yīng)，可以得到一些改變。進(jìn)而言之，一個(gè)公司上市，意味著產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的多元，這對(duì)于長期堅(jiān)持在文化、特別傳媒領(lǐng)域黨對(duì)媒體資產(chǎn)的嚴(yán)格控制權(quán)的原則來說，也帶來了改變。雖然在社會(huì)上還有人認(rèn)為，人民網(wǎng)的產(chǎn)權(quán)，其實(shí)屬于中國共產(chǎn)黨的“黨產(chǎn)”，但根據(jù)人民網(wǎng)招股說明書對(duì)于人民日?qǐng)?bào)社性質(zhì)的描述，人民日?qǐng)?bào)社是中共中央舉辦的國有事業(yè)單位，無論這一界定還有多少需要探討和質(zhì)疑的地方，但是從法律上表明了喉舌媒體的產(chǎn)權(quán)歸屬，這便是比過去那種理論上模糊不清，不予探討，制度上沒有規(guī)定、實(shí)踐上可以被黨任意處置的情況，有了一定程度的進(jìn)步。因此，2011年中共十七屆六中全會(huì)的召開，隨之而來的人民網(wǎng)的上市，在接下來我們看到的各個(gè)文化領(lǐng)域的主管部門和綜合經(jīng)濟(jì)部門和專門機(jī)構(gòu)，所采取的反映經(jīng)濟(jì)規(guī)律的政策和立法瑏瑣，使我們有理由認(rèn)為，2012年會(huì)是一個(gè)新的時(shí)期的開始。這意味著，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的訴求，會(huì)促使對(duì)于穩(wěn)定目標(biāo)的非理性訴求的減弱。而在這樣的背景下，更深刻地反映社會(huì)發(fā)展規(guī)律和全體社會(huì)成員普遍訴求的一種更為重要的價(jià)值便有了被重視，會(huì)逐漸成為主導(dǎo)性地位的取向的可能。這種價(jià)值就是“公平”，即在文化傳媒政策與立法的制定過程中，更多注意考慮公民的基本權(quán)利的保護(hù)與滿足會(huì)逐漸成為更為主導(dǎo)型的價(jià)值取向。事實(shí)上，這種趨勢(shì)已經(jīng)顯現(xiàn)。2004年憲法修正案，關(guān)于國家尊重并保護(hù)人權(quán)的條款的規(guī)定，無論從意識(shí)方面，還是從制度層面，都帶來的深刻的影響，雖然這種影響的顯現(xiàn)在一個(gè)古老龐大的國度，必須要經(jīng)過相當(dāng)?shù)臅r(shí)間。

自20世紀(jì)初以來，發(fā)達(dá)國家在傳媒領(lǐng)域，為了防止以效率為生命的商業(yè)利益和具有擴(kuò)展天性的公權(quán)力對(duì)于公民權(quán)利的損害，一直將體現(xiàn)公民在民主社會(huì)所應(yīng)享有的基本自由和權(quán)益的公共利益的實(shí)現(xiàn)作為政策制定的核心考量因素。因此，媒體的產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)，便是以尊重商業(yè)利益和表達(dá)自由，與保證公民的表達(dá)自由與知情的公共利益之間尋求平衡為目標(biāo)的。如今，在媒介融合時(shí)代，雖然對(duì)于媒體管控帶來許多新的問題，媒體政策何去何從成為發(fā)達(dá)國家廣泛討論、全面熱議的議題，但是問題的核心和實(shí)質(zhì)依然沒有脫離如何在尊重對(duì)于效率價(jià)值目標(biāo)追求的同時(shí)，更好地確保公民積極自由的實(shí)現(xiàn)。在此前提下需要政府權(quán)力的介入時(shí)候，又要把政府權(quán)力限制在不損害公民的消極自由的限度內(nèi)。質(zhì)言之，是效率價(jià)值目標(biāo)與公平價(jià)值目標(biāo)如何協(xié)調(diào)與平衡的問題，即傳媒立法與政策中公共利益問題。這一點(diǎn)是需要我們今后在制定文化傳媒政策時(shí)認(rèn)真思考和借鑒的。我們需要把過度對(duì)于秩序價(jià)值目標(biāo)的強(qiáng)調(diào)逐漸轉(zhuǎn)向?qū)τ诠絻r(jià)值目標(biāo)的追求。

本文作者：李丹林工作單位：中國傳媒大學(xué)法律系主任暨媒體法規(guī)政策研究中心