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一、問題的提出

(一)憲法“農村集體經濟組織經營體制”條款的研究現狀農村集體經濟改革是中國經濟社會的基礎性改革之一。當前中國廣袤的土地上，新一輪的農村集體經濟改革實踐已經蓬勃展開，形式多樣、不拘一格，讓人眼前一亮的制度創新不斷涌現，而與此同時，也難免泥沙俱下、魚龍混雜，屢屢出現以改革之名行攫取公益之實的事件。以適宜的改革理論、方法與觀點來評價和指導實踐已經是現實亟需。而另一方面，關于農村集體經濟改革的理論觀點卻分歧重重，截然相悖者并不鮮見，并未形成關于改革目標、方向與路徑的基本共識。在這樣紛繁復雜的情況下，作為規定了農村集體經濟經營體制的憲法第八條第一款“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”，并未發揮其基本法的規范作用，即界定農村集體經濟改革的價值取向、基本路徑和制度框架。這一情況的出現與國內學界將該條款視為陳述中國基本經濟制度或國家政策的政治宣示性條款，而未將之視為一種規范性條款，從而深入剖析其規范含義的窠囿有很大關系。國內學界關于該條款的論述寥寥，主要包括:第一，該條款是一個論述中國基本經濟制度的條款，主要規定了農村集體經濟的經營形式，而該條款所確定的家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制是作為農村集體所有制形式的特征之一出現的。①第二，該條款是對國家政策的一種表述。有觀點認為，此類條款對國家政策的表述，與憲法作為國家基本法所要求的穩定性和規范性相沖突，不應當成為中國憲法的條文。②另一種觀點則認為，雖然此類條款是對經濟制度和政策的規定，不可避免地帶來了憲法的不穩定性，但農村中實行家庭承包經營仍然可以作為一個原則規定而存在。③第一種解釋處于通過社會現實力量對比關系來理解憲法現象的“憲法的社會理論”脈絡中，④更傾向于從體現社會主義原則這一政治要求的角度來解說該條款的正當性。比如“一方面，集體統一經營有利于加強農村集體經濟組織的管理和服務功能;另一方面，家庭承包經營，有利于調動農民的生產積極性。憲法的這一規定，有利于理順農村最基本的生產關系，推動農村經濟的長期穩定發展。”⑤雖然這種解說在某種程度上帶有歷史說明或目的說明的性質，但是以“政治正確”為前提的解說不僅有意無意地忽略了對該條款本身法律性質及其在法秩序中作用的探討，而且阻隔了從活生生的現實語境來觀察該條款現實影響的可能，從而放棄了追問:政治的邏輯是否如所期望的那樣成為真實的生活?第二種解釋基于世界上成熟的立憲國家對于經濟生活基本秩序的建構大多采取經濟權利的擴張或者限制而實現的，以及憲法的安定性是根本特征之一，⑥而現行憲法對經濟制度的具體化規定在相當程度上帶來了憲法的不安定等理由，將包括憲法第八條在內的條款看作憲法中的一類“不恰當性條款”。持有此類觀點的學者自然也就對細致研究該條款的法律意義興趣寥寥。事實上，從尊重實在法的原則出發，只要不是極端的惡法，就應當采取法律信條論的觀點，“在現有情況下”來思考，⑦更何況一旦認真對待憲法，略微采用法律解釋的方法已經開始揭示類似條款在中國法律秩序中的獨特作用。⑧總體上，兩種觀點都沒有從中國實在法語境下追問該條款的法性質，也就無法揭示該條款與憲法其他規范和其他法律之間、中國法秩序的主導價值和原則之間以及中國快速轉型的經濟社會現實之間的深刻聯系。(二)研究不足的社會后果憲法“農村集體經濟組織經營體制”條款規范意義的核心問題是:作為一種社會主義經濟制度，實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制是否已經或者可以被設定為集體經濟組織的義務。對此問題回答如果為肯定，則強國家－弱集體的權力權利格局就被生成———國家就被賦予了實施推進該制度所必須的手段的權力，可以“合法”地介入農村集體經濟發展的各個層面;而集體經濟組織則不具備一般意義上的社團權，只能視為承擔實施特定社會主義經營制度職能的特殊社會組織。反之，則國家與集體經濟組織的關系仍然可以適用國家與社團的一般法理———集體經濟組織是農民行使結社自由權的產物，具有獨立的法律人格和完整的社團權，國家唯有在社團自治出現明顯缺陷或者力所不及的情況下方得介入農村集體經濟發展的進程。由于對該條款尚未深入研究，模棱兩可、莫衷一是的情況比比皆是，與該憲法條款相關的社會秩序也因此出現了某種混亂、動蕩和矛盾，這一情況表現于現行法律體系、國家政策、農業經營實踐和學術討論之中。第一，立法上的立場不明。憲法“農村集體經濟組織經營體制”條款應當作為制定相關普通法律的立法依據，相關普通法律不僅不得和該條款的規定及其精神相違背，而且應當以更為明確具體的法律規范來積極實現該條款的立法意圖和目的。但是該條款作為法律規范的意義尚未得到充分挖掘，現行的相關普通法律也就難免出現立場不明、忽左忽右的情形。“農村集體經濟組織”既是該條款的核心概念之一，也是統分結合雙層經營體制得以建立和運作的關鍵主體之一，而至今中國的相關普通法律，如《土地管理法》《農業法》《農村土地承包法》《物權法》等，尚未對“農村集體經濟組織”做出明確的法律規定，更未涉及“農村集體經濟組織”的法律地位、組織形式、組織結構、運作機制等基本內容。2017年10月生效的《中華人民共和國民法總則》規定，農村集體經濟組織應作為特別法人來對待，這標志著農村集體經濟組織法律地位的重大發展，但該法仍未就其作為特別法人的基本性質、主要目的、實體構造等要素做出具體規定，需學理和立法填充的空間仍然巨大。①一方面，法律明確規定“國家保護集體土地所有者的合法權益”、“國家機關及其工作人員不得利用職權干涉農村土地承包或者變更、解除承包合同”，似乎強調集體經濟組織代表農民集體享有的集體土地所有權。另一方面，集體經濟組織所享有的財產權和自由權又受到國家通過立法手段的嚴格限制。如《土地管理法》《農村土地承包法》等現行法律中并未賦予農村集體經濟組織一般性的調整或收回承包地的權利，而僅僅規定了一些例外情形，也并未賦予農村集體經濟組織一般性的收取地租的權利。這些立法事實上弱化了集體經濟組織作為農民集體代表享有的集體土地所有權，限制了集體經濟組織調整經營方式的自由。第二，相關國家政策的沖突和矛盾仍然未得以消除。國家政策是推動農業和農村發展的重要社會治理工具，而此種社會治理工具應在憲法“農村集體經濟組織經營體制”條款確立的憲法框架內，根據該條款的法律目的、價值取向和基本原則來使用。然而，由于對該條款深刻的法律內涵認識不清，相關國家政策仍然呈現出“管而不當”的缺陷。如1993年中共中央、國務院的《關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》中既提倡“增人不增地，減人不減地”，又允許“對承包土地作必要的調整”。但是到了1997年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳的《關于進一步穩定和完善農村土地承包關系的通知》在對待土地調整的態度上就發生了明顯變化，強調第二輪的30年承包期內不再按照人口增減調整土地，“要使絕大多數農戶原有的承包土地繼續保持穩定”，只允許“在個別農戶之間小范圍適當調整”，即所謂的“大穩定，小調整”。這種政策之間的沖突所引發的爭議并未隨著1999年“農村集體經濟組織經營體制”條款進入憲法而平息，也未隨著2002年出臺的《農村土地承包法》原則上禁止土地承包經營權調整而結束。隨著工業化的加速，以及人口的持續變動，要求根據人口調整土地的呼聲不斷高漲。②國家對農村集體經濟組織中的具體土地承包關系能否調整、如何調整的態度，其核心問題是國家發展經濟的權力與農村集體經濟組織自由權之間是否存在相對確定的界限與范圍，以及自由、平等、效率三者是否在關于中國農業經營方式的現行法中存在相對穩定的位階。而憲法“農村集體經濟組織經營體制”條款恰恰為確定這兩個核心問題提供了基本法上的依據。此外，國家政策中對農村“規模經營”的一再強調也涉及了同樣的核心問題。第三，實踐中，農村集體經濟組織經營方式的改革在部分領域和地區呈現出一種反差:行政主導性過強，而以農民自由權為基礎的內生性不足。當前農村集體經濟組織經營方式的改革，主要表現出兩大方向:一是以土地向專業大戶、家庭農場、農民合作社和農業企業等主體集中為表現形式的規?；洜I。比如到2012年底，全國30個省區市中家庭農場已達87.7萬個，經營耕地面積達到1.76億畝，占全國承包耕地面積的13.4%。①二是以社區型農村土地股份合作制為主要表現形式的產權制度改革。肇始于20世紀80年代廣東佛山南海區的社區型農村土地股份合作制度試點，如今已經為多個省市所借鑒。如北京的集體經濟產權制度改革以社區型農村土地股份合作制為主要形式，到2013年底已經完成了全部3555個村的改革工作。②前者在改革目標上表現出了國家對農業效率的追求明顯高于對農民自由與平等的重視，在改革手段上不僅屢屢出現行政權力干預農民自發選擇的情況，而且政府推動農業規模化經營的支持政策實際上使不同類型的農業經營者處于不平等地位，在改革后果上也存在客觀上使農民面臨更大的市場風險的問題。后者在改革進程上表現出明顯的行政推動性，而非農民自發選擇，而作為其改革結果的社區型股份合作組織至今仍然在實踐中未能脫離農村基層行政管理權、經濟發展與社會保障三位一體的社會結構，從而成為一個真正獨立的私法主體。在上述改革中，憲法“農村集體經濟組織經營體制”條款所包含的國家對農村集體經濟組織的義務及其范圍、農村集體經濟組織的基本法律定位，以及對農民及其集體自由權的尊重等規范意義，都有意無意地被忽視了。第四，學術討論突破了憲法“農村集體經濟組織經營體制”條款所確立的基本法治框架。憲法“農村集體經濟組織經營體制”條款雖然具有憲法規范一般的原則性、寬泛性的特征，但是該條款也有著剛性的、明確的規范意義層面，這就是建立在農村土地集體所有基礎上的統分結合的雙層經營體制。在中國的憲法中，在所有權屬于農村集體這一基礎上實行的統分結合雙層經營體制，不僅具有追求社會主義發展目標的政治意義，還有消除剝削、確保資源分配公平、以自愿互助合作脫離小農經濟自身矛盾的價值追求。然而，在關于農業經營方式改革的討論中，突破這一限制的觀點———以永佃化或私有化為手段進一步強化農民對土地的權利，不僅得到了很多人的呼應，而且影響到了對中央政策的理解。如“應該和世界上絕大部分的國家一樣，允許農民集體將農地徹底平分給集體內的農民成員，實行有管理的農地私有制”。③再如“賦予農民一個充分而有保障的土地承包經營權，強化土地承包經營權的生產要素功能”，穩定并長久不變的土地承包經營權應永佃化。④此類觀點將強化農民權利視為推動農業規?；洜I的一種手段，進而從“有利于推動農業規?；洜I”這一吸引人的理由出發對強化農民權利提供了理論支持。而另一方面，此類觀點也會影響到對中央農業基本經營制度相關政策的解讀，比如十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中“穩定農村土地承包關系并保持長久不變”的表述就解釋為“這一改變意味著土地承包經營權將沒有存續期間的限制，土地承包經營權將被永佃化”。⑤將家庭土地承包關系長久不變，解釋為永佃化的土地承包經營權，明顯帶著未經反思的解釋者“先見”。雖然憲法確立的基本規范并非不能討論，但是如果對基本規范的立法目的、歷史脈絡、價值追求等尚未做出充分全面的考察并有足夠理論積淀和現實需求的情況下，就匆忙選擇一種明顯與其背道而馳的制度建構方向，即使不說是草率的，也不能不說是不嚴謹的。綜上，憲法“農村集體經濟組織經營體制”條款的基本法規范意義尚沒有得到充分展現，農村集體經濟經營體制從理論到實踐都不同程度地體現出任意性與盲目性。因此，在一定意義上，全面地剖析該條款的法律意義，界定農村集體經濟改革的基本法律框架，不僅是找尋中國當前農村集體經濟改革合法性基礎的源頭，而且是落實中國憲法對農村經濟社會活動“規范性適用訴求”①的基本前提。根據前述的問題，對憲法“農村集體經濟組織經營體制”法律意義的剖析圍繞三個方面展開:一是實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制到底是國家義務，還是組織義務。二是憲法“農村集體經濟組織經營體制”條款中國家權力與農民自由之間的關系。三是“農村集體經濟組織經營體制”條款所確立的自由、平等與效率的關系為何。

二、國家義務抑或組織義務

“無論在何種情形下，決定哪些淵源在解釋憲法時具有重要意義者都將告訴我們憲法到底是什么?！雹诰头晌谋镜慕忉尪?，自薩維尼以來形成的語法、邏輯、歷史和體系的四種解釋類型屬于法律詮釋學相當固定的組成部分。③要釋明該條款的意義，也當從此四種解釋要素著手。從字義可能范圍④出發，可以對該條款分析如下:“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”并不如通常的表達法律規范的語句帶有“應當”、“可以”等明顯的規范詞，而是采用了陳述語句。該語句以動詞“實行”為界分為前后兩個部分。如果“農村集體經濟組織”作為“實行”行為的主體，則該條文直接表達的意義可能是“農村集體經濟組織應實行家庭承包為基礎、統分結合的雙層經營體制”。可以將該條款更清楚地表達為:如果某一組織是農村集體經濟組織，則該組織應當采用家庭承包為基礎、統分結合的雙層經營體制。也就是說，如果行為主體是農村集體經濟組織，那么該主體負有實行家庭承包為基礎、統分結合的雙層經營體制的義務。從這一規范看，如果有農村集體經濟組織實施其他的經營方式，則屬違法。如果“農村集體經濟組織”是表示“雙層經營體制”實行的范圍或者針對的對象，即“家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”適用于“農村集體經濟組織”，如同“中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則”的表述，則該條款并不直接表明農村集體經濟組織的義務，而有可能只是表明國家對于在農村集體經濟組織中采用“家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”的積極態度。在此種情況下，文義解釋已經明顯不足。若自體系解釋的角度看，農村集體經濟是社會主義公有制經濟的表現形式，而憲法第六條規定了國家負有堅持與發展公有制經濟的義務，由此，國家也就負有堅持與發展農村集體經濟的義務，這一義務直接體現于憲法第八條第三款“國家保護城鄉集體經濟組織的合法的權利和利益，鼓勵、指導和幫助集體經濟的發展”。從中國的政治傳統來看，憲法第八條第一款規定的“家庭承包為基礎、統分結合的雙層經營體制”是作為農村集體所有制的基本要素之一，因此，從國家負有堅持與發展農村集體經濟的義務就可以導出:國家負有支持在農村集體經濟中實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制的義務。在這樣的憲法價值導向下，結合此種情況下的文義，可以將該條款表述為“國家在集體經濟組織中實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”。這種表述所表達的法律規范是:“國家負有支持在農村集體經濟組織中實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制的義務?！边@一規范的義務主體主要是國家，只有在國家怠于履行此種義務的情況下，才違背了該法律規范。綜上，中國憲法第八條第一款規定“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”有可能表達了不同的法律規范:第一，如果某一組織是農村集體經濟組織，則該組織應當采用家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。第二，國家負有支持在農村集體經濟組織中實施家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制的義務。該條款所陳述的規范內容到底為何?綜合各種考量，可以認為后一個法律規則更為恰當地反映了該條款的意旨，原因在于:首先，雖然穩定農村經營體制是1999年對憲法第八條進行修改意圖的直接表述，但在客觀上是以擴大農民財產權利和自由權利為目的的。當時的社會經濟條件并未表現出一種客觀要求，即就經營方式給農村集體經濟組織設定義務或者限制。在改革開放之初，為解決農民生活普遍貧困，農產品供給不足的問題，以包產到戶為代表的生產責任制在各地不斷涌現，國家政策經歷了一個從容忍到支持的變遷過程。由于“包產到戶”帶來的農民經營自由的擴大，以及以土地承包權與獲取剩余產品的收益權為主要形式的財產權利的擴張，確立了一種有效的激勵機制，從而不僅調動了農民的生產積極性，提高了生產效率，而且推動了農產品數量迅速增加，農民的溫飽問題得到了解決。當時農村經濟社會發展的核心問題是家庭土地承包經營制是否合法的問題，也即是說與農村生產承包制相聯系的經營自由權與財產權利是否合法的問題。1982年憲法并沒有對此作出明確的回應，僅僅規定“農村、農業生產合作社和其他生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經濟?！敝钡?986年公布的《民法通則》才真正從法律上肯定了家庭土地承包經營制的合法性。該法第八十條第二款規定:公民、集體依法對集體所有的或者國家所有由集體使用的土地的承包經營權，受法律保護。承包雙方的權利和義務，依照法律由承包合同規定。到1993年左右，各地區土地承包合同紛紛到期，國家又出臺政策將承包合同延長到30年。國家政策傾向于將家庭土地承包經營制作為一項基本的經濟制度長期實行。由此1993年的憲法修正案才明確:“農村中的家庭聯產承包為主的責任制和生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經濟。參加農村集體經濟組織的勞動者，有權在法律規定的范圍內經營自留地、自留山、家庭副業和飼養自留畜?！斑@就把家庭聯產承包為主的責任制這一農業生產的基本制度用根本大法的形式肯定下來。它有利于農村政策的長期穩定，有助于消除農民怕變的心理”。①當家庭土地承包經營制已經成為普遍的社會實踐之后，該制度所帶來的生產機會成本過高和規模效益低的問題凸顯出來，由此集體經濟組織提供農業生產服務的必要性日益突出。在這樣的情況下，1999年憲法又對這一條款進行了修改:農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。在當時《關于中華人民共和國憲法修正案(草案)的說明》就此修改解釋道:“統分結合的雙層經營體制，是指在農村集體經濟組織內部實行的集體統一經營和家庭承包經營相結合的經營體制，家庭承包經營是雙層經營體制的基礎。在憲法中對家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制作出規定，有利于這一經營制度的長期穩定、不斷完善和農村集體經濟的健康發展。”由此看來，1999年修改此條的主要意圖:一是在于繼續保持農民在家庭土地承包制中獲得的各種權利;二是在于增強集體經濟組織對農業生產統一服務的功能，并沒有將實行家庭承包經營制度作為集體經濟組織所必須履行的一項義務來看待。其次，為集體經濟組織設定履行實行家庭承包經營制度的義務與法理不符。在集體經濟組織范圍內建立家庭承包經營制必須至少應滿足幾個法律上的要件:一是須為集體經濟組織成員;二是該成員須向集體經濟組織為請求承包土地、開展經營活動的意思表示且農村集體經濟組織就土地的家庭承包經營形成合意;三是農戶與集體經濟組織就承包經營達成一致意見，簽訂家庭土地承包合同，建立起具體的土地承包關系。土地承包經營合同生效時方才產生土地承包經營權。義務從其內在本質而言須是依義務人行為或不行為即能實現，不得超出義務人能力。而家庭承包經營制的確立不僅有賴于集體經濟組織的行為，更有賴于農村集體經濟組織成員的行為，兩者之間系平等民事主體，因此為集體經濟組織設定此種有賴他人行為的義務與法理不符。而將支持在集體經濟組織中實行此種經營體制的義務人確定為國家，因國家能以立法、政策等手段實現該義務，則較為妥當。因此，中國憲法第八條第一款規定“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”應當表達了此種規范語句:國家應支持在農村集體經濟組織中實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。

三、國家權力與農民權利

雖然前述通過解釋憲法條款所得出的法律規范并沒有將實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制直接設定為集體經濟組織的義務，但是這并不意味著集體經濟組織必然不在部門法上承擔此種義務。因為如果將該法律規范視為一種授權條款，即國家為實現“支持在農村集體經濟組織中實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”的義務，得使用合理之手段，那么國家就有可能通過立法在部門法層次為農村集體經濟組織設定此種負擔———此種立法將可以視為國家履行此種義務的一種方式。在當前的立法中就存在此種傾向，如前述的對農村集體經濟組織調整與收回承包土地權利的嚴格限制，這實際上是以法定形式限制了農村集體經濟組織作為代表所享有的農民集體所有權，以實現國家所認為的維護家庭土地承包經營制穩定的目的。事實上，此種解釋是不符合立法原意及其目的的。國家實現此義務之手段，應限于創造實行家庭土地承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制的良好條件，主要包括:一是尊重農村集體經濟組織自由選擇經營方式的自由;二是為這種經營體制的建立提供制度、物質等必要條件。該條款既規定了國家的消極義務，即不得干涉農民通過農村集體經濟組織自主選擇經營方式的自由，又規定了國家的積極義務，即為農村集體經濟組織提供必要的幫助。理由如下:首先，尊重農民經濟自由權是社會主義中國農業發展的基本原則，而農民經濟自由權就包括對農業經營方式的選擇自由。憲法“農村集體經濟組織經營體制”條款以中國農業社會主義改造路線的基本思想和根本原則為思想淵源，以中國農業社會主義改造為實踐脈絡。脫離這一背景，將無法揭示“尊重農民經濟自由權”這一原則的法律意義。中國是社會主義國家，憲法第一條第二款規定“社會主義制度是中華人民共和國的根本制度”，而這種社會主義制度并不是現成的，必須對之前的舊制度進行改造，方能建立。因此，中華人民共和國成立之后就對包括農業經營制度在內的各種經濟、社會制度進行了社會主義改造。中國農業的社會主義改造遵循了馬恩關于尊重農民經濟活動自由的思想。馬克思指出，無產階級取得政權后“一開始就應當促進土地的私有制向集體所有制過渡，讓農民自己通過經濟的道路來實現這種過渡;但是不能采取得罪農民的措施，例如宣布廢除繼承權或廢除農民所有權。”①恩格斯也指出:“我們對于小農的任務，首先是把他們的私人生產和私人占有變為合作社的生產和占有，不是采用暴力，而是通過示范和為此提供社會幫助?！雹隈R恩實際上是主張，通過國家創造各種條件，積極推動在農民自愿基礎上的合作化，以實現改造小農經濟為社會主義農業的目標。除了明顯采取錯誤路線的農業合作化冒進到改革開放之前的階段，中國對于農村的基本政策都遵循了農民自愿基礎上的合作化原則。如1949年《中國人民政治協商會議共同綱領》指出，在一切已徹底實現的地區，人民政府應組織農民及一切可以從事農業的勞動力以發展農業生產及其副業為中心任務，并應引導農民逐步地按照自愿和互利的原則，組織各種形式的勞動互助和生產合作。1953年中共中央通過的《關于農業生產互助合作的決議》、1955年全國人大常委會通過的《農業生產合作社示范章程》、1956年全國人民代表大會通過的《高級農業生產合作社示范章程》都強調在自愿與互利的基礎上實現農民的生產合作。改革開放之后的中央農村政策也都十分強調尊重農民的自主選擇。如1980年中共中央出臺《關于進一步加強和完善農業生產責任制的幾個問題》就集體經濟的生產經營原則，認為應當尊重農民自己的意見。1986年4月的《民法通則》肯定了農民集體所有的財產受法律保護，而1987年起實施的《土地管理法》則首次明確了農民集體所有土地經營方式的自主選擇權。此后的立法和國家政策都反復強調尊重農民意愿，尊重農民自主安排經濟生產的自由。從實踐來看，凡是尊重農民的經濟活動自由比較好的時期，家庭經營與互助合作的某種結合就往往成為農民自發的選擇，農業生產一般就會平穩增長，農民生活往往表現出逐步改善的傾向，比如說抗日戰爭時期的陜甘寧邊區、解放戰爭時期的解放區、一九四九年后到初級社建立時期的中國農村等，而改革開放之后的農村更是因為尊重農民的經濟活動自由激發出了無限活力。①無論在規范的意義上，還是實踐的意義上，尊重農民的經濟活動自由都構成了農民組織化的基本前提。而從理論上透視這種條件關系的內在理路，則可以說，只有在一個獨立的、不受強制的環境下，農民自發建立或者力圖建立的經濟活動的相互依賴、互惠互利關系才是真正的組織化，而表述某種農民之間組織關系的協議、契約，乃至法律規則，都只能基于這種現實的社會關系或者客觀需要之上。在尊重農民經濟活動自由的條件下，農民的組織化將呈現出從生存理性轉向發展理性的自然變遷，而具體的組織形式也自然體現出較強的適應性和多樣性。無論哪一種組織形式，無不體現農民之間互相依賴、互惠互利的深刻聯系。以立法的形式或者明文契約的形式確認并引導這種實際的社會關系，才能形成有效的法律秩序。當前，中國農民實際上既存在生存的問題，也存在致富的問題，他們的組織化理性就更體現出一種依時依地而變的特點。不尊重農民經濟活動自由，實際上是將農民從具體的經濟社會環境下剝離開，以抽象劃一的制度設計替代農民的自發選擇，不僅難以在情況千差萬別的農村地區實現有效的農民組織化，而且有可能打破農民原有的、自發的組織化進程。這也正是恩格斯強調“違背小農的意志，任何持久的變革在法國都是不可能的”②的原因。第二，國家支持的目的是建立社會主義性質的農業經營制度，但以農民自發的合作需求為限。這就是說，無論農民通過農村集體經濟組織自發選擇家庭土地承包經營為主，或者統一經營為主，或者兩者某種結合形式，均應當得到國家的支持。在中國，農業的社會主義改造不能離開國家的支持，這源于馬克思主義農民合作化的思想。馬克思主義認為，超過個人勞動者個人所需要的農業勞動生產率是一切社會的基礎，而社會化大生產水平越高，這種超越的客觀需要就越強烈。③小農經濟自身無法擺脫趨于貧困的必然規律，④從而無法適應這種客觀的需要。小農經濟解脫自身矛盾的根本途徑就是最終轉變為自由人聯合體采用公共生產資料進行勞動的合作社經濟的一部分。但以自由的聯合的勞動條件去代替勞動受奴役的經濟條件需要相當一段時間才能逐步完成。⑤在這一時期內，國家應當采取措施促進農民自愿實現這種過渡，即首先是把他們的私人生產和私人占有變為合作社的生產和占有。⑥恩格斯指出:國家對農民合作是支持和幫助，包括金錢和實物的支持，以及各種類型的便利，這種幫助將使對農業的社會主義改造更為容易，因而是為了農民的利益而必須付出的犧牲。⑦就馬恩的本意而言，國家支持主要是針對農民之間的合作提供支持。1949年后，農民的合作就是農村的集體經濟。農村集體經濟發展程度越高，農業經營制度的社會主義性質就越明顯。在中國語境下，國家支持以建立和發展社會主義性質的農業經營制度為目的，也就是應當以農村集體經濟的發展為目的。但是馬克思一再強調“權利決不能超出社會的經濟結構以及由經濟結構制約的社會的文化發展”，①列寧也一再強調“采用急躁輕率的行政手段和立法手段，只會延緩這種過渡，給這種過渡造成困難。只有幫助農民大大改進以至根本改造全部農業技術，才能加速這種過渡”。②國家對統分結合的經營體制建立及發展的扶持，不僅取決于當時農村經濟社會發展的客觀需要，也取決于農民在主觀上的合作意愿。當農民自發選擇的農業合作化遇到了農民自身所無法克服的困難，農民發展的權利受到客觀條件限制時，國家才能以謹慎的態度介入農民的合作化進程，為其提供制度、物質、財政等各方面的支持。在這個意義上，農民的自發聯合受到客觀條件的限制，才是國家介入農民集體經濟發展的正當性所在。綜上，國家負有支持實行統分結合經營體制的義務絕不意味著國家代替農民去選擇此種經營方式，而統分結合經營體制的實現只能是在尊重農民自由意志的基礎上自發選擇的結果。國家介入農民合作化的過程只能是基于農民無法通過自身的聯合獲得發展所必需資源的現實需要。由此，農村集體經濟組織也只能看作是農民自由選擇基礎上行使結社權的結果，具有獨立的法律定位和完全的民事主體資格，而非由國家設定承擔特定社會主義改造功能的社會組織。

四、自由、平等與效率的位序

家庭土地承包經營制的推行，擴大了農民及農村集體經濟組織的經濟自由，促使了農民獲得了平等的成員地位以及平等的家庭土地承包權，提高了農業生產的效率，但是從憲法“農村集體經濟組織經營體制”條款所確立的權利結構分析，自由、平等與效率并非處于同樣的地位，而是有著相對確定的位序:平等是該條款的初始條件，自由是該條款的基本內涵，而效率并未包含于該條款的規范意義之中。這一認識與前面的論述密切相關，而且直接影響到對當前國家農業政策所涉及的基本問題的回答:穩定和強化農民對承包地的權利的政策取向以及在此基礎上的土地規?；洜I政策導向是否符合該條款的基本價值導向。憲法“農村集體經濟組織經營體制”條款中統分結合的雙層經營體制的確立是以農民作為集體經濟組織成員的平等地位為起點，以農民及農村集體經濟組織行使經濟自由權為必要條件。家庭土地承包經營制的建立，是在集體經濟組織成員地位與權利平等的前提下，由農民自身行使經濟自由權與集體經濟組織行使自主決策權的結果。如果農民不以集體經濟組織成員的身份表達土地承包的意愿，集體經濟組織不認可這種作為集體經濟組織成員即具有的請求權，根本無法實現家庭土地承包經營，即“包干到戶”的經營方式根本無法建立。③由此，從構成作為“家庭農業”完全形式的“包干到戶”的基本條件而言，家庭土地承包經營的權利應當包含著這樣一些必不可少的平等權以及經濟自由權利:首先，在堅持土地集體所有的前提下，集體經濟組織成員之間具有平等的社團地位，享有平等的社團權利，這其中就包括對集體經濟組織有提起土地承包的請求權———從性質上看，這是社會團體成員的個人權利。其次，集體經濟組織有根據該組織成員的土地承包的請求對是否承包以及采取何種方式開展土地承包進行決策的義務，而這種決策權既是集體經濟組織成員都平等享有的集體權利，又是集體經濟組織作為社會團體的自主權的一種。再次，農民作為集體經濟組織成員平等適用集體經濟組織通過的承包方案，從而在個人與集體經濟組織之間建立起土地承包關系，土地承包人獲得了對承包土地的占有、使用、收益等權益。這其中就包括承包人對農業生產的產品、規模、方式、勞動力配置等的自主決策權，以及承包人對所生產產品的相對完整的自主支配權。而某種形式的農村集體經濟組織統一經營事實上也是來自于農村集體經濟組織行使自主決策權、進而形成的關于統一經營的團體決議，而這種團體決議的形成也是以組織成員的平等地位和權利為前提的。社團強調社會生活的合作、平等、互惠和分享。①農民借以讓渡生產資料的所有權以換得經濟上更好地生存與發展是結成集體經濟組織的基本目的，而集體經濟組織某種形式的統一經營以增大農民的收益或者抵御風險就必然為這一目的所涵蓋。而集體經濟組織是否為統一經營、為何種統一經營以及如何統一經營，應在不違背法律強制性規定(如土地用途管制與規劃管理)的前提下，主要由集體經濟組織成員自主決定，也就是集體經濟組織的統一經營權利應當來自集體經濟組織的團體決議———集體經濟組織選擇全部耕地或部分耕地為統一經營或家庭承包經營均是其自主權限內的事情。這種授權既可以來自集體經濟組織的章程，即“在法律規定范圍內對其成員有拘束力的內部規范”;②也可以來自通過特定社團機關和程序形成的社團決議，如社員大會的決議。一旦集體經濟組織獲得統一經營的授權，則這種授權的效力不僅作用于集體經濟組織整體，而且作用于集體經濟組織成員。對集體經濟組織成員而言，不僅有平等地享有請求集體經濟組織根據團體決議統一經營的權利，而且有平等地享受這種統一經營所帶來利益的權利。但另一方面，各成員也均有配合集體經濟組織統一經營的義務，因此，集體經濟組織統一經營的授權也可能表現為一種社團對內的權力，即要求社團成員服從為統一經營而需要的指揮與安排。當然，這種集體經濟組織統一經營的社團權力也是受到嚴格約束的。比如，成員的負擔應當均等，成員利益受損時應當獲得公平的補償;集體經濟組織要求成員承擔義務應當以必要為限;集體經濟組織對統一經營權力的行使應當盡到謹慎責任等。因此，憲法上的“以家庭承包經營為基礎，統分結合的雙層經營體制”必然以集體經濟組織成員的地位與權利平等為初始條件，以集體經濟組織及其成員的經濟自由權為基本權利架構，即“平等為基礎，自由為內涵”。憲法“農村集體經濟組織經營體制”條款并非一個強制性的法律條款，而是一個關于農業經濟領域的平等權與自由權條款，集體經濟組織實際上享有了自主選擇合理的經營方式的自由，這也正是改革開放后，在全國以家庭土地承包經營為主的村(組)超過了90%的大背景下，③有部分地區實行土地集體經營為主，④卻并不被視為違法的原因。從上述關于統分結合的雙層經營體制的權利分析中，可以看出效率并不是該條款所確立權利架構的直接考慮因素，并不包含于該條款的法律意義當中。這一立法設計有重要的意義:首先，單一的經營方式難以適應中國千差萬別的農村地區，而以平等為基礎、以經濟自由為內核的權利架構賦予了集體經濟組織的獨立地位與自決權利，從而有可能在國家法的框架下以構建自治規范為手段選擇一種適合自身的、有效率的經營體制。這一點自改革之初就被強調。1985年頒布的《中共中央、國務院關于進一步活躍農村經濟的十項政策》指出:“各種合作經濟組織都應當擬訂簡明的章程。合作經濟組織是群眾自愿組成的，規章制度也要由群眾民主制訂;認為怎么辦好就怎么訂，愿意實行多久就實行多久。只要不違背國家的政策、法令，任何人都不得干涉?！本图w經濟組織而言，留下較大的自治空間的意義在于集體經濟組織能夠根據本集體的財產狀況、自然稟賦、人力資源、土地區位乃至風俗習慣等經濟社會條件恰當選擇適合自身的經營方式、組織方式，甚至是產權形式。當農民聯合的客觀需要被體現于自治規范(如家庭土地承包方案或者集體統一經營的方案)時，即一種適應當地情況的經濟組織形式被自發選擇時，往往可能是符合實際的，效率較好的，正如列寧所說:“只有那些農民自己自由發起的、其好處經他們在實踐中檢驗過的聯合才是有價值的”。⑤其次，此種設計符合追求“義務的道德”的立法標準。中國農村集體經濟組織的制度安排具有多重目的，不僅要保障農民的生存權，體現公平正義的原則，而且要體現從傳統農業向現代農業的過渡，實現生產效益的提升和農民的收益增長。如果說前者是一種“義務的道德”的要求———即“確立了使有序社會成為可能或者使有序社會得以達致其特定目標的那些基本規則”的話，那么后者就更多地反映了“愿望的道德”的要求，因為最佳或者更佳的效率更可能體現了“人在發揮其最佳可能性”的要求。①法律不可能強迫一個人做到他的才智所能允許的極限，而只能將較為嚴重和明顯的投機及非理性表現排除出他的生活，因此法律所尋求的標準應是“義務的道德”。國家法對集體經濟組織的規定也應限于那些集體經濟組織理性化運作的必要條件。比如設立程序、財產所有制、治理結構、少數成員的權利保護，等等。而集體經濟組織的自治規范則更大程度上是為了實現各種生產要素的均衡配置②或者說生產效率的提高，這種效用方面的考慮更多的是“愿望的道德”所要求。因此，當國家法致力于保障農民的基本生存條件、確立集體經濟發展的基本框架時，自治規范就往往是在國家法所確立的框架內追求最適合本集體經濟社會條件的組織形式與運作方式。由此，在這樣的意義上，當國家以效率為理由介入時，實際上是打破了此種國家法與自治規范在作用領域與追求目標上的界分，并不具有天然的正當性。

五、總結

前述對憲法“農村集體經濟組織經營體制”條款規范意義的分析主要集中這樣三點:第一，憲法第八條第一款“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”的完整表述應是:國家負有在農村集體經濟組織中推行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制的義務。第二，該條款既規定了國家不得干涉農民選擇經營方式的自由的消極義務，又規定了國家為農村集體經濟組織提供自發合作所必須的幫助的積極義務。第三，平等是該條款的初始條件，自由是該條款的基本內涵，而效率并未包含于該條款的規范意義之中。這樣的基本法框架在現實中往往形成一種較優的結果:“只要給農民自由，他們就有足夠的智慧和能力保護自己的根本利益，形成對自己和集體都最有利的雙贏安排;國家所需要做的，就是通過法律制度有效保障每個人的選擇自由。”③在這樣的基本法框架下，可以對第一部分提及的相關問題做分析與總結:當前農業經營體制立法的正確思路應是貫徹憲法“農村集體經濟組織經營體制”條款的規范意義，以農民在農村集體經濟組織內的平等為基礎(表現為成員權的構建與完善)，充分尊重農民及農村集體經濟組織的經濟自由，以農民的自發選擇確保經營方式的效率，從而推動集體經濟的發展。國家唯有在嚴格界守國家權力與農村集體經濟組織自由界限的基礎上方能以立法或者政策方式介入農村集體經濟發展，解決農民自身聯合所無法解決的公共性問題。但當前立法中出現了兩個鮮明的傾向:一方面農民對所承包土地的權利被不斷強化;另一方面，農村集體經濟組織地位的虛化以及對集體土地權利的弱化。國家的農業政策也表現出了相同的兩面傾向，如禁止集體經濟組織調整承包土地，禁止集體經濟組織預留機動地等。立法與國家政策的相同傾向顯然有著內在的關聯性。然而，這已經與該條款的意圖相悖:采用何種經營方式均應在農村集體經濟組織內部由其成員在平等基礎上自主決定，而非由國家以立法或政策方式直接規定。這不僅違背了社會主義農業改造的自由原則，還違背了國家的介入應當以農民的自發合作化受到客觀條件限制為例外的原則，更打破了國家法和自治法在農村集體經濟組織制度安排上的分工，忽視了效率并非國家干預集體經濟的天然借口。國家以立法或者政策介入的后果就是:力圖以一種整體劃一的經營方式來適應中國千差萬別的農村，卻發現諸如“穩定土地承包關系”和“調整土地承包關系”、“農地規模化集約經營”和“維持小農經濟”等直接相悖的政策都能找到合理的理由，不得不陷入一種搖擺不定的尷尬境地。而這一惡果從反面證明:“以平等為始，以自由為核”權利架構所建立的農業經營方式自主選擇機制具有極大的合理性。目前的農村集體經濟組織經營方式改革的兩大趨勢中都隱藏著忽視農民的平等與自由價值、盲目追求效率、以政府驅動代替農民自我選擇的傾向。如家庭農場被認為是農業規?；洜I的一條路徑，但其發展過程中“行政主導色彩濃厚，資源配置的效率與公平問題突出”①。以家庭農場發展全國領先的上海松江區為例。該地區的家庭農場“依托政府主導成型，明顯缺乏一種內生動力，‘趕鴨子上架’式的政府推動模式也扼殺了家庭農場后期成長的活力”②。在某種意義上，社區型農村土地股份合作制改革是具體的土地承包關系在立法和政策支持下日益固化，無法因地制宜、因時順勢地選擇新的經營方式下所做出的一種以突破家庭土地承包經營制為手段、以提高集體經濟經營效率為目的的無奈選擇。如果以憲法“農村集體經濟組織經營體制”條款的規范意義為指導，只需要在集體經濟組織內部以合法程序做出團體決議終止原有集體土地承包方案、形成集體資產的股份化方案即可，而無需以家庭土地承包制為基礎再形成一個復雜的股份制關系。即便是社區型農村土地股份合作制改革，也存在國家以行政力量推動的問題，導致很多地方的所謂股份制名不副實，這再一次反證了憲法“農村集體經濟組織經營體制”條款所體現的立法理性:自發選擇，而非外力強加。與立法和政策中家庭土地承包關系固化、農民對承包土地強化的傾向相呼應的就是以永佃化或私有化為手段進一步強化農民對土地的權利的學術觀點。此種學術觀點與憲法“農村集體經濟組織經營體制”條款所必然包含的農村土地集體所有制相違背，忽視了該條款的理論脈絡源自馬克思主義超越小農經濟而取農業合作化道路的思想，更忽視了該條款是在總結社會主義農業改造正反兩方面實踐的基礎上確立了集體經濟組織對經營方式的自主選擇權。至于此種學術觀點往往以提高效率為由強調其正當性，則更是沒有認識到該條款對于效率問題明智處理的立法理性。這就是在堅持農村土地集體所有的基礎上，在農村集體經濟組織的框架下，以成員權利和集體的自決權利為主要權利架構，由農民集體根據自己的意愿和當地資源稟賦狀況自行選擇經營方式。在一般意義上，這一路徑較大程度上消除了小農之局限，又較好地消除了過度統一經營之弊端，有可能同時實現土地保障農民基本生活和土地利用的相對有效率兩大目標，從而基本實踐了馬恩所論述的“超越小農”但又在農民合作的主觀意愿之內的農業改革構想，真正開創了中國特色的社會主義農業發展之路。

作者:張真理 韓忠亮 單位:北京市社會科學院法學所