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具有資本主義意義的銀行監管法制的發展可溯及到1694年英國議會以敕令設立英格蘭銀行，并賦予該行以壟斷發行貨幣權和銀行監管權。到19世紀40年代時，英國制訂了《英格蘭銀行條例》，美國則于1863年通過了《國民通貨法》，第二年修改為《國民銀行法》，這標志著具有近現代意義的銀行監管法制在英國、美國的成形。進入20世紀三十年代，由于世界性經濟危機的蔓延，各國紛紛加強了監管銀行業的立法工作。美國尤為如此，先后推出了1932年《聯邦住房放款銀行法》、1933年《銀行法》、1934年《國民住房放款法》。大陸法系國家的德國也了商業銀行管理的法令——《銀行法》(于1935年1月1日生效)，意大利1936年頒布了銀行法，瑞士、比利時也在1935年先后制訂了銀行法。到了20世紀70年代以后，各國銀行監管法制的發展呈現出一些新的特點和趨勢。主要包括以下幾個方面：

一、銀行監管法制體系日趨完善和龐大

傳統上的銀行監管法制主要表現為確立監管主體的法律地位、監管的具體權責及被監管銀行的義務、責任等內容的中央銀行法，如美國1913年《聯邦儲備法》、英國1946年《英格蘭銀行法》。隨著銀行業務的日益豐富及相關風險的增加，各國越來越重視對銀行的一些特定業務或行為監督的法制系統化。如美國在20世紀60年代以前就推出了建立聯邦存款保險公司、實行商業銀行與投資銀行分野的1933年《銀行法》，禁止持股公司跨越州界控制子公司非銀行業務的1956年《銀行持股公司法》等，到六十年代以后則相繼出臺了1966年《銀行合并法》、1968年《消費信貸法》、1970年《銀行持股公司修正法》、1978年《金融機構管理和利息控制法》、1982年《加恩·圣杰曼存款機構法》、1991年《聯邦存款保險公司促進法》、1991年《加強對外資銀行監管法》、1994年《里格一尼爾銀行跨州經營與跨州設立分行效率法》，此外，還有聯儲制定的大量規章。同樣英國的監管法制在20世紀七十年代以后有1971年《國民儲蓄銀行法》、1974年《消費者信貸法》、1985年《委托儲蓄銀行法》、1986年《金融服務業法》、1987年《銀行法》、1993年《洗錢規則》、1994年《交易法》等。銀行監管法制體系的完善和龐大既是銀行業自身不斷豐富、創新的必然，也是國家追求社會安全的反映。隨著銀行向社會生活各角落進一步拓展及有關風險相應滋生和增加，銀行監管法制也必然作出反應，因此銀行監管法制體系將更加龐大化。

二、監管法制中具體的監管機制呈多元化發展

監管機制多元化首先突出地表現為國家專門監督機制、銀行內控機制及自律機制的并舉。眾所周知，傳統上的監管法制比較偏重國家專門監督機制——中央銀行(或財政部等)的專門監督，該機制有較多優點：一是代表國家行使監督權，具有權威性和有效性，二是作為常設性的法定機制易于維護監督的恒常性和穩定性，三是專門化的監督機制往往更利于突出技術和人才方面的優勢。正因為如此，各國的監管法制都為這一專門性的國家監督機制賦予了極為重要的地位。但是，由于銀行的自主性及業務的復雜化、多樣化、內部工作人員的道德風險等因素的存在及法定監管主體的力量、能力等的局限，使得專門的國家監管機制并不能保證監督的真正有效實現，各國日益重視內部監督機制、自律監督機制的法制化。如美國對商業銀行內部監控機制的法定要求也可在1978年美國聯邦儲備委員會制定的《統一鑒別法》中得到體現，該文件規定了對商業銀行的檢查主要包括資本充足度、資產質量、管理水平、盈利水平和流動性等5個方面。其中管理水平的內容和指標要求正是商業銀行內部控制機制的具體反映，這些內容和指標有：1)董事會的組成及各董事的管理、決策水平；2)部門管理者的領導能力、經驗及技巧、業務開拓能力、與員工的關系等；3)銀行職員的業務素質、組織狀況及培訓工作情況；4)銀行內部的風險控制系統是否完善；5)銀行的金融服務創新能力、吸引客戶、處理突發事件的能力等。

正由于銀行內部控制機制極為重要，巴塞爾銀行監管委員會1997年9月通過的《有效銀行監管的核心原則》為“內部控制”設了專項，提出兩個原則。原則14指出：“銀行監管者必須確定銀行是否具備與其業務性質及規模相適應的完善的內部控制制度。這應包括對授權和職責分配的明確安排；將銀行承諾、付款和資產與負債帳務處理方面的職能分離，對上述程序的交叉核對3資產保護3完善、獨立的內部或外部審計，以及檢查上述控制措施和有關法律規章遵守情況的職能。”原則15指出：“銀行監管者必須確定銀行具有完善的政策、做法和程序，其中包括嚴格的‘了解你的顧客’的政策，以促進金融部門形成較高的職業道德與專業標準，并防止銀行有意或無意地被罪犯所利用”。這兩項原則不僅把內部控制制度的完善及其落實之監督職能賦予各國法定監管主體，而且對具體的內部控制制度的構造作了要求。

同樣，銀行同業的自律機制也日漸納入監管法制體系中。法國1984年《銀行法》便強制要求所有信貸機構都應從屬于某一專業團體或隸屬于法國信貸機構協會的中央組織機構。該法所確立的同業組織的中央機構有大眾銀行同業公會、國家信貸互助聯盟、中央城鄉互助信貸聯盟，這些成員機構依法配合國家銀行監管機關實現監督管理職能，并可依法律、規章對其成員機構在經營管理方面的行政、技術及財務進行監督，并可給予相應的紀律處分。香港則以1981年《銀行公會法案》確立了銀行同業組織——銀行公會的法定地位，并要求所有持牌銀行均須加入。法案在構筑公會的組織結構時，明確了銀行公會的職能，即1)在與港府財政司協商后制定會員銀行存款利率協議，并負責監督執行；2)在取得財政司同意后，制定有關銀行業務的規章，如銀行可以支付的最高利率、銀行收取的擔保最低收費等等；3)調查、處理會員銀行的違章事件和會員銀行的投訴、糾紛；4)幫助會員解決業務問題；5)幫助對外聯系、負責提供咨詢和處理有關法律事務等。很顯然，法定而系統的同業組織的自律機制有助于補充權威性監督主體監督之不足，尤其是有助于保障銀行紀律和道德標準的維護。當然，也有一些國家，如美國、日本尚未對同業組織自律機制給予法制上的重視。

三、不同國家監督法制的趨同化

銀行監管法制的趨同化是指各國在監管模式及具體制度上相互影響、相互協調而日趨接近。由于經濟、社會文化及法制傳統的差異，銀行監管法制形成了一定的地區風格，在世界上影響較大的有兩類：一是英國模式以非制度化著稱，加拿大、澳大利亞、新西蘭即屬此類；二是以美國為代表的美國模式則法網周密、機構林立、監管嚴厲，日本、歐洲大陸國家多屬此類。傳統上的英格蘭銀行在履行監管職責時形成了“非正式監管”的風格，不以嚴格的法律、規章為依據，而往往借助“道義勸說”、“君子協定”等來達到目的。而美國的銀行監管不僅有大量的法規為依據，而且聯邦儲備委員會所制定的管理條例甚為詳盡，這些條例按26個字母次序偏號排列，其內容極為廣泛而詳細。自20世紀70年代以來，兩種模式的趨同因素增加。英國1979年《銀行法》以制度化的文件確立了英格蘭銀行監管權的合法性，1987年《銀行法》則進一步賦予英格蘭銀行以廣泛的權力，諸如獲取信息、履行調查、要求對第三者披露信息等方面的權力均得到拓展。英國監管模式向美國模式靠攏，在一定程度上是來自歐盟內歐陸國家監管法制的影響。與此相應，美國也在反思自己傳統模式的不足，正如美國學者艾倫·加特指出：“嚴格管制的長期趨勢直到20世紀70年代晚期才結束。猛烈上升、變化劇烈的市場利率再加上通訊、數據處理方面的主要的技術革新，使許多管制對吸收存款機構產生了有害的影響，使它們處在了不利于競爭的位置。實際上，80年代和90年代早期是一個放松管制的時代，甚至還有進一步放松管制的議論，商業銀行尋求地域上的全面放松管制以及更多的保險和投資銀行的特權。”1980年《對存款機構放寬管制與貨幣控制法》及1982年的《加恩·圣杰曼存款機構法》肯定了不同金融機構業務交叉的合法性，走上了放松監督之路。同時，在監管的方式方法上也有靈活化的趨向。

不同國家在銀行監管風格及具體制度上的趨同化，一方面源于金融市場的國際化發展，這種發展使得銀行業的競爭已不限于國內，而是拓展到國際層面。不同的監管制度下銀行參與國際競爭的成本是不一樣的，為更有利于國內銀行在國際競爭中取得優勢地位，國內監管法制必然作出優化選擇，學習和借鑒他國的相關制度。銀行監督法制的趨同化的另一重要動因則是與金融市場國際化相伴生的金融風險國際化所造成的不同國家必須對金融監管法制作出有利于國際金融秩序穩定和安全的選擇。

四、銀行監管法制的國際化

在傳統上，銀行監管法制對于特定國家而言本是其主權范圍的問題，其制度選擇與安排應由主權國家自己決定。但是隨著全球經濟的一體化，銀行業務國際化、銀行機構國際化、管理國際化；使得銀行風險全球化，規避特定國家監督容易化，因此銀行監管法制也必然走向國際化。國際化主要表現在如下幾方面：

其一，巴塞爾銀行監督委員會及其制定的文件影響拓展。巴塞爾銀行監管委員會自1975年成立以來，通過了一些有廣泛影響的關于銀行國際監管的文件，如1975年《對銀行國外機構的監管》，1992年資本——資產標準比率和過渡期實施安排等，1997年9月，推出了《有效銀行監管的核心原則》，1999年2月，巴塞爾委員會、證監會國際組織和國際保險監管協會聯合公布了《多元化金融集團監管的最終文件》，1999年6月3日關于修改1988年《巴塞爾協議》的征求意見稿出臺，即《新資本協議》，雖然這些文件并不具有法律約束力，但是這些規則的廣泛影響則反映了國際社會對銀行監管法制國際化理想的追求，況且這些規則也因其長期而廣泛的影響可能發展為國際習慣法。

其二，區域范圍的國際化。歐盟范圍內的銀行監管法制一體化最具成效。早在1977年12月歐共體便通過了《關于協調有關從事信貸機構業務的法律法規和行政規章的理事會指令》，到80年代則相繼推出：《關于對信貸機構進行統一監管的指令》(1983年)、《關于信貸機構自有資金的理事會指令》(1989年)、《關于信貸機構清償比率的理事會指令》(1989年)，九十年代則有《洗錢指令》(1991年)、《聯合監督指令》(1992年)、《投資服務指令》(1993年)、《信貸機構的集中風險指令》(1993年)、《資本充足指令》(1993年)、《存款保證體制指令》(1994年)、《謹慎監管指令》(1995)等。從指令的名稱便可看出，歐盟范圍的監管法制國際化已較為深入。北美范圍內的美國、加拿大、墨西哥三國也通過《北美自由貿易協定》(NAF、TA)對金融服務貿易規則、設立資格、跨境服務、國民待遇、最惠國待遇、透明度、爭議的解決等問題作出了規定，這些規定雖不象歐盟范圍內的統一化協調之努力，但是在協調東道國監管特權與保證市場準入的自由上邁出了一步。

其三，全球性的監管法制國際化發展——1994年《服務貿易總協定》(GATS)及FSA協議有關銀行監管的規制的影響。由于WTO是一個擁有成員極為廣泛的國際性組織，其委員文件——GATS是具備法律約束力的國際條約。該文件在五個方面合納了銀行監管問題，即市場準入、國民待遇、透明度、最惠國待遇和發展中國家特殊待遇，其中最關鍵的是最高國待遇、市場準入和國民待遇。當然在這些內容的具體規制上，因各國現有法制及經濟發展水平差異太大，以致無法作出統一的要求。世貿組織(WTO)又于1997年12月13日鑒署了專門針對金融服務的協議——《金融服務協議》(FSA)0FSA協議將GATS擴展到金融服務方面，它在一個全面的最惠國待遇基礎上把全球的銀行保險、證券和金融信息貿易的95％以上都納入了WTO的管理和爭端解決體制之內。眾所周知，WTO的法律體系在成員廣泛性基礎上所構筑的法律機制之協調、統一及爭端解決機制之先進性都將有力地推動銀行監管法制國際化的進程，特別是有助于具有強制效力的統一的監管國際規則之形成和發展。

其四，雙邊協作所產生的有關銀行監管法制的協定也在增多。1995年2月13日美國和日本所達成的《日本政府和美國政府關于金融服務的有關措施》就是其中較為成功的例子，該協定把跨國金融交易的諸多監管問題作了協調，這也是美國下決心打開日本金融市場及日本迫于壓力作出讓步的產物。

誠然，銀行監管法制國際化的序幕已拉開，由于這種國際化更多的是減少、消除國內法制對外國銀行進入國內市場的限制或者推行較為嚴格和規范的銀行監管標準，以致國際化進程極易受到來自新興市場國家的抵制或反對，因此對銀行監管法制國際化不能持過于樂觀的態度。但是，這一趨向卻給各國，尤其是新興市場國家的銀行監管法制的變革帶來了沖擊。

五、革新傳統監管手段和突破傳統方法受到關注

綜觀各國銀行監管法制的發展歷程，監管手段經歷了由簡單向復雜化的發展歷程。諸如市場準入監管、稽核檢查、行政處罰、調查統計、信息披露、審慎法規和要求的制定與實施等方法在各國傳統的銀行監管法制中得到了較為普遍的反映，這些傳統監管手段也由簡至繁、由粗到細地發展，如謹慎要求中的資本充足度標準在上個世紀的美國，是按商業銀行所在地的人口來規定銀行應持有的資本量；在20世紀30年代以前的幾十年是采用資本／存款來確定(該比率不得低于10％)330年代大蕭條之后以資本／總資產來確定，二戰期間以資本／風險資產來確定；由于過去比率過于簡單和籠統，至20世紀50年代美聯儲依風險不同把商業銀行資產分為6類，分別規定不同的資本／資產比的權數，最后將各類資產應保持的資本數量相加；在60、70、80年代還采用過綜合分析法和資本分兩級計算的方法等；進入90年代，開始接受《巴塞爾協議》方法的影響。

在傳統監管手段進行革新的同時，一些新手段滋生或傳統上末被廣泛重視的手段得到推廣。尤其是20世紀80年代以來，西方國家追求金融自由化使得銀行業務大量交叉滲透，金融創新層出不窮，金融衍生工具令人目不暇接。金融衍生工具的風險性和復雜性加大了金融監管的難度。針對金融衍生工具內外風險，1993年7月，美國聯邦儲備委員會前任主席沃爾克主持的一個研究機構提出了監管衍生工具的四項原則31993年7月美國G一30集團了“關于衍生工具內容風險管理的措施建議”；1994年7月27日，巴塞爾銀行監管委員會和國際證券業協會組織聯合頒布了對金融衍生工具風險的監管規定31994年12月香港金融管理局了有關金融衍生工具風險管理的建議等。這些針對金融衍生工具的監督措施與傳統銀行監管手段相較而言的突出之處在于強調對直接參與交易的交易員及交易主體的管理層賦予各項具體義務，同時極為關注交易記帳、信息體系的監管。

存款保險制度則是一種發展較早而較晚才得到普遍關注的監管手段。早在20世紀30年代，存款保險制度就在美國誕生。1933年《聯邦存款保險法》確立了美國聯邦存款保險制度的基本特征，雖然該手段在穩定美國銀行制度起了積極作用，但一直至20世紀70年代以前尚未得到其他國家的足夠關注。到1971年日本公布了《存款保險法》、1976年聯邦德國建立起“存款保險基金”，英國則在1979年《銀行法》確立了“存款保護委員會和董事”的法律地位。迄今為止，許多國家已將存款保險制度納入了銀行監管法制體系中。

此外，還在市場退出、危機處理等方面推陳出新。

六、追求效率的法制價值取向促成了放松監管之趨勢

銀行監管法制在價值取向上雖仍然以安全為立足點，但是效率優先所促成的放松管制則是基本趨勢。眾所周知安全是法律的基本價值取向。銀行監管法制所追求的安全之價值目標，既涵納了銀行自身的經濟安全，及相關交易主體(諸如銀行的儲戶，以銀行為中介的結算客戶等)的經濟安全，也包括這些特定個體和個體集合而成的社會群體所整合而成的社會整體的經濟安全。銀行監管法制的安全價值需求根源于銀行及銀行業務所內蘊的諸種風險。各國銀行監管法制中的市場準入、信息披露、市場退出、稽核檢查、審慎要求等制度都旨在降低和防范銀行風險。但是過多地顧及安全需求勢必增大銀行及其交易的成本，從而使銀行及其交易效率受到侵蝕。因為銀行及其交易的效率要實現最大化需以降低交易成本、節省交易時間為基礎，而對銀行的監管則必然蘊含銀行交易成本的提高，諸如資本充足度的要求、法定準備金比率的設計等，銀行將不得不為這些準備作出時間和資金上的安排，增大了銀行交易的成本。從自由與效率的聯結機制來看，監管法制的嚴格化導致銀行的自由受到約束，況且監管法制的實施過程還可能因監督主體對其權力的運用之不當而干擾銀行交易的實現，這就使監管法制限制自由進而影響銀行主動性、積極性、創造性的發揮。

正因為嚴格監管的法制會妨礙銀行及其交易的效率之實現，在當代銀行監管法制中不少國家開始重視放松監管。美國自20世紀80年代以來，銀行監管法制走上放松監管的道路。1980年《存款機構放松管制和貨幣控制法》取消了對存款利率的限制、取消或修改了對某些貸款利率的限制、擴大存款機構的資金來源和擴大儲蓄與貸款協會的資金使用業務范圍。1982年《加恩圣杰曼吸收存款機構法》給儲蓄和貸款機構及儲蓄釵行與銀行相似的業務范圍，0該法對于取消金融管制，促進存款機構業務多樣化，加強金融機構之間的競爭方面，起了重要作用。1986年8月，之Q條例》對銀行存款的利率限制被完全廢除。1991年《聯邦存款保險公司改進法》在收購及合并監管上允許所有儲蓄機構與國民銀行之間在銀行合并條例范圍內相互收購或合并3允許所有投保機構在某些情況下兼并或與其他保險基金的成員合并。1994年《里格一尼爾銀行跨州經營與跨州設立分行效率法》解除了《麥克法登法》和1976年《道格拉斯修正案》中有關銀行經營地域范圍的限制，允許銀行在全國范圍內經營業務和設立分支行，而不管州法令如何。

日本也于70年代中期開始逐步取消對金融系統的管制。自1979年逐步取消利率管制，1994年又取消了剩余的對非定期存款的利率限制。在金融機構職能劃分上，70年代的商業銀行已將業務延展到其他領域。1993年推出的《金融系統改革條例》允許成立綜合性銀行，銀行可以擁有證券公司、保險公司和信托銀行作為其分支機構。1996年下半年開始推行“大爆炸”式的監督法規之解除及市場開放計劃。日本政府擬采取一系列措施逐漸廢除對金融交易及提供的金融產品種類的限制，如1998年不再禁止金融控股公司，到2001年時銀行可以出售共同基金類產品及保險單等。

在新興市場國家，雖然一方面在努力完善尚不健全的銀行監管法制，另一方面也在放寬不適當的過

嚴監管以促成銀行業的公平競爭和效率最大化。阿根廷出臺了私有化和放松管制的法規，1988年匯率并軌；1991年實行了自由兌換計劃，并減少了準備金規定；1994年推出的《金融機構法》允許外國銀行進入，并取消了以前的互惠要求，確立了國民待遇原則，暫停發放新的銀行許可證的規定也取消了。智利1974年初出臺的改革準許金融部門從事獨立的外匯交易和從國外借款；1980年取消商業銀行從國外借款的數量限制31982年放棄固定匯率制31994年新修改的銀行法允許銀行通過于公司參與證券業務，同時還允許建立一種新的金融實體——金融財團，它可以持有銀行、養老基金、保險公司和證券公司的過半數股份，并可通過獨立的予公司提供所有的這些金融服務。韓國、印度、印度尼西亞、墨西哥等都有放松監管的傾向。

誠然，對銀行業監管的放寬是一個大趨勢，但是正確把握此趨勢需注意如下幾點：其一，銀行監管法制中對監管的放松趨勢并不意味著放寬監管是絕對的。事實上，美國在20世紀90年代放寬監管的新法律法規中也有一些反映某些方面或局部性的監管嚴格化的規則和制度，如美國1991年《加強對外資釵行監管法》便進入了對外資實施更加嚴格管理的新階段；另外美國在1991年《聯邦存款保險公司改進法》中強化了對資本充足性的管理。新興市場國家通過完善監管法制來健全監管機制也就更不足為奇，特別是在謹慎法制方面的完善。因為新興市場國家的銀行法制在這些領域存在很大的缺漏，這些局部性的完善并不能否定放寬監管的大趨勢。其二，各國放寬銀行監管的動因存在差異。美國為代表的工業化國家之放寬監管主要基于促進國內金融業的公平競爭和效率最大化，并為適應銀行業國際化競爭創造條件；新興市場國家則往往既有著眼國內市場競爭和效率的一面，也有來自外部的“壓力”——工業化國家尤其是美國為代表的西方國家推行“金融自由化”理念的推動。事實上，南美洲及東亞、東南亞等國的銀行監管放寬的變革都在不同程度上有外部“壓力”。其三，要通過放寬監管實現效率需要一定的條件，即一方面要相應地完善配套市場機制，其中最重要是市場法律、法規的完善；另一方面則需監督主體的有限監管和重點監管的作用得到充分實現，因此監管主體地位的獨立和強化及相關監管手段的最優化運用都是極為重要的。正因為先決條件的必要，我們可以看到諸多國家，尤其是新興市場國家既有放寬的一面，也有“強化”監管的一面，放寬監管與完善、健全監督并不矛盾。