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從2014年推出以來，湖南省扶貧小額信貸對支持貧困戶通過發展生產脫貧發揮了積極作用。但受多方面主客觀因素影響，扶貧小額信貸業務發展中也出現了一些問題，存在一些風險隱患，引起了各方關注。為進一步發揮好其在脫貧攻堅中的作用，當前湖南扶貧小額信貸業務仍需在制度設計、內部管理、風險防范、考核評估等方面進一步規范。

一、基本情況

截至2017年末，全省銀行機構共對195萬戶建檔立卡貧困農戶進行了評級，評級面99%;對166萬戶貧困農戶進行了授信，授信金額423億元，授信率85%;累計對38.9萬戶貧困農戶發放扶貧小額信貸164.8億元，貸款余額142.9億元，同比增長52.2%。目前，湖南省扶貧小額信貸主要有兩種模式，即“戶貸戶還”、“分貸統還”。“戶貸戶還”模式主要支持符合“四有兩好一項目”(有勞動能力、有致富愿望、有貸款意愿、有收入保障、遵紀守法好、信用觀念好，并參與產業扶貧開發或自主選擇了較好的小型生產經營項目)的建檔立卡貧困戶自主發展生產脫貧。“分貸統還”模式指在扶貧產業項目中，新型農業經營主體就指定項目與貧困戶建立緊密的利益聯結機制，由貧困戶作為承貸和受益主體申請貸款，由新型農業經營主體統一使用、統一經營管理、統一償還貸款本息。截至2017年末，全省銀行機構以“戶貸戶還”模式發放的扶貧小額信貸有22萬筆，占扶貧小額信貸總筆數的62.3%;貸款余額89.5億元，占扶貧小額信貸總量的62.7%。以“分貸統還”模式發放的扶貧小額信貸筆數13.4萬筆，占扶貧小額信貸總筆數的37.7%;貸款余額53.4億元，占扶貧小額信貸總量的37.3%。

二、存在的主要風險點及原因

(一)信用風險。扶貧小額信貸是銀行發放的商業性貸款，與一般貸款一樣都有信用風險。目前，扶貧小額信貸不良率不高，但由于貸款對象的特殊性，且未來三年貸款將集中到期，其信用風險值得關注。一是部分貧困戶存在認識誤區。有的認為小額信貸是政府給的扶貧資金，不需償還;有的認為只要是建檔立卡的貧困戶即可獲得貸款，無需生產項目。二是有的貧困戶獲得貸款后，改變貸款用途，沒有將之用于生產，而是投入了建房、購置家庭用品等消費領域。三是部分貧困戶由于缺技術、缺頭腦，比普通農戶更容易投資決策失誤、經營失敗。四是受農產品市場價格波動、自然災害等因素影響，貧困戶經營項目沒有實現預期收益，難以償還銀行貸款。五是個別貧困戶存在逃廢債等惡意拖欠貸款的行為。(二)操作風險。銀行在貸前調查、貸中審查、貸后管理中，未嚴格按程序辦理業務，存在不規范操作。一是評級授信不扎實，資料不完善。如未按貧困戶實際情況進行評級授信，存在簡單的按照戶均3萬、5萬或按家庭人數評級授信，評級授信資料不完善等問題。二是貸款發放手續不完善。未嚴格執行共同借款人雙簽、征信查詢等基本制度等。三是貸款用途不符合規定。部分扶貧小額信貸實際用途與借款申請用途不一致，有的銀行發放的部分扶貧小額信貸用于建房、裝修等消費類支出。四是貸款期限不合規。有的銀行發放的扶貧小額信貸期限超過規定的3年期限。五是“分貸統還”模式下，銀行難以有效監控貸款資金的實際用途，存在貸款資金被挪用的風險，有的被投向了房地產、平臺公司等非扶貧領域。(三)法律風險。在“分貸統還”模式下，扶貧小額信貸以貧困戶名義借、由新型農業經營主體使用，存在“戶貸企用”、“戶貸村用”、“戶貸社用”等多種形式，實際用款人按固定比例給貧困戶分紅。有的“分貸統還”項目，實施主體為當地政府選定，貧困戶甚至并不知情，也沒有實際參與。用款人、受益人的分離，有的項目在貧困戶不知情的情況下冒名貸款，容易導致貸款的權、責、利不對等問題，也存在一定法律風險。(四)政策風險。一是貧困戶名單變動導致的政策不連續問題。由于貧困戶重新識別、脫貧等因素，各市(州)貧困戶名單一直在動態調整。對調出建檔立卡名單、但已獲得扶貧小額信貸的借款人，扶貧部門僅貼息一年，要求銀行提前收回貸款，不享受風險補償政策。對這一政策，有的借款人存在抵觸情緒，拒絕償還貸款。同時，原貸款若再無政府風險補償金的風險抵補，風險敞口也將隨之擴大。二是給扶貧小額信貸下達行政指導性計劃導致的過度融資問題。省級有關部門按貸款覆蓋面、戶均貸款等指標測算扶貧小額信貸任務數，下達給市(州)政府，有的市(州)層層加碼，少數縣(市)為完成貸款投放任務，存在沒有充分、有效甄別貧困戶真實需求、通過“分貸統還”將小額信貸集中發放給政府選定的企業、平臺公司使用的現象。三是“分貸統還”模式異化導致的市場化融資風險向政府性債務風險轉嫁、單純的銀行信用風險向社會穩定問題轉化的隱憂。在扶貧小額信貸的制度設計中，政府風險補償金按一定比例對貸款風險進行兜底。“分貸統還”模式下，扶貧小額信貸涉及的主體增多、金額增大，借款人、用款人分離，銀行貸后管理難度增加，一旦企業因違法違規經營等問題導致資金鏈斷裂，容易導致單純的信用風險向地方政府、貧困戶傳遞、擴散，導致風險擴大化、復雜化。四是貼息、風險補償不到位等導致的政策落實不到位的問題。據調查，扶貧小額信貸貼息要經過村、鄉鎮、縣扶貧辦、縣財政局層層審批，手續繁雜、流程繁瑣，按季貼息難以嚴格執行，貧困戶不能及時享受貼息政策，貸款利息時常逾期。同時，部分市州風險補償政策沒有完全執行到位。

三、防范風險的主要對策建議

為防范扶貧小額信貸存在的資金使用不合理、貸款發放不合規、風險管理不到位等問題，2017年7月，銀監會、人民銀行、國務院扶貧辦等五部委印發《關于促進扶貧小額信貸健康發展的通知》(銀監發〔2017〕42號，以下簡稱《通知》)，對進一步加強和改善扶貧小額信貸管理、促進扶貧小額信貸健康發展提出了明確要求。防范化解扶貧小額信貸風險，重點是要嚴格按照五部委《通知》要求，規范發展，落實政策，加大宣傳，更好地發揮其在脫貧攻堅中的作用。(一)承貸銀行要落實好防范化解風險的主體責任。第一，把好貸前調查關。貸款對象要始終精準瞄準建檔立卡貧困戶，堅持戶借戶還。對參與產業項目的貧困戶，必須堅持貧困戶自愿和貧困戶參與，使貧困戶融入產業發展并長期受益。第二，把好貸中審查關。要將信用水平和還款能力作為發放扶貧小額信貸的主要參考標準，對貸款對象在縣鄉村三級公告公示。貸款發放過程要符合法律法規和信貸管理規定，借款合同要明確貸款用途，切實防范冒名貸款、違規用款等問題。第三，把好貸后管理關。要確保貸款資金真正用于支持貧困戶發展生產或能有效帶動貧困戶脫貧致富的特色優勢產業，嚴禁用于非生產性支出、投向非扶貧領域。對存量“分貸統還”項目，要全面摸排風險，通過對接產業項目、追加抵質押資產、加強資金流向管控等方式分類處置，逐步化解存量風險。(二)金融管理部門要進一步加強對扶貧小額信貸潛在風險的監測，建立健全風險防控長效機制。金融管理部門要會同扶貧部門加強對扶貧小額信貸業務發展情況的監測分析，密切關注貸款戶數異常波動、貸款逾期以及政策落實不到位、違法違規等問題，有針對性地建立健全風險監測、評估、預警和處置機制，為及時防范化解扶貧小額信貸風險做好應對預案。(三)政府部門要落實配套政策，為防范化解風險營造良好環境。一是確保政策的連續性。對已獲得扶貧小額信貸的清退戶、脫貧戶，應明確在原有貸款期限內，繼續執行原貸款合同，并繼續享受貼息、風險補償等政策。二是取消向市(州)、縣(市)區黨委政府下達的扶貧小額信貸行政指導性計劃，明確各級政府不能對銀行攤派扶貧小額信貸投放任務。三是對符合條件的貸款對象，嚴格按照政策規定進行貼息、風險補償，確保“應貼盡貼”、“應補盡補”、“應補快補”。四是協助銀行做好對存量“分貸統還”項目的整頓規范、扶貧小額信貸不良貸款清收等工作。五是加大扶貧特色產業培育、貧困戶職業技能培訓等工作力度，及時與銀行共享貧困戶、扶貧產業等基礎信息，大力宣傳扶貧小額信貸政策，對貧困戶開展誠信知識教育，營造良好社會信用環境。

作者:向柳 單位:中國人民銀行長沙中心支行