導(dǎo)語：行政強制執(zhí)行權(quán)性質(zhì)研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

行政處罰、行政許可、行政強制是行政權(quán)運行過程中和行政相對人的權(quán)益關(guān)系最為密切的幾類行為。隨著《行政處罰法》和《行政許可法》的相繼實施，行政處罰行為和行政許可行為逐步走向了法治化的道路。近些年來，行政法理論界和實務(wù)界一直都在為行政強制的法治化而不斷的努力。目前，制定《行政強制法》的工作正在緊鑼密鼓的進(jìn)行，針對全國人大常委會公布的《行政強制法》（征求意見稿），很多行政法專家都提出了自己的看法，這對我國《行政強制法》的制定無疑能夠起著積極的推動作用。在這些眾多的意見中，其中關(guān)于我國行政強制執(zhí)行模式問題的討論較為激烈。本文試圖從行政強制執(zhí)行權(quán)性質(zhì)的視角，談?wù)劮ㄔ涸趫?zhí)行中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的功能，以期能為我國《行政強制法》的制定提供有益的啟示。

一、一個理論前提：行政強制執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)

一個國家行政強制執(zhí)行權(quán)分配模式的設(shè)計在很大程度上取決于該國對行政強制執(zhí)行權(quán)性質(zhì)的理解。在我國，關(guān)于行政強制執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)一直是一個爭議較大的問題。有學(xué)者認(rèn)為，行政權(quán)是指國家行政機關(guān)執(zhí)行法律、管理國家行政事務(wù)的權(quán)力，一項完整的行政權(quán)既包括決定權(quán)，也包括執(zhí)行權(quán)。前者解決的是義務(wù)的設(shè)定問題，后者解決的是義務(wù)履行受阻時的實現(xiàn)問題。行政強制執(zhí)行權(quán)是行政權(quán)題中的應(yīng)有之義，而不屬于司法權(quán)。[1]也有學(xué)者認(rèn)為，普通法系國家從來都把行政強制執(zhí)行權(quán)看成是司法權(quán)的一部分，而大陸法系國家則歷來都把行政強制執(zhí)行權(quán)看成是行政權(quán)的一部分。[2]與此相似的觀點認(rèn)為行政強制執(zhí)行是就行政機關(guān)或司法機關(guān)強制當(dāng)事人所要履行的義務(wù)而言的，也就是說，無論是行政機關(guān)還是司法機關(guān)，它所執(zhí)行的前提或基礎(chǔ)是行政義務(wù)，即行政法律規(guī)范或行政機關(guān)設(shè)定的義務(wù)。而使用的手段即強制措施則可能是行政的或司法的。所以，從執(zhí)行主體或形式上看，有些行政強制執(zhí)行是一種行政行為，另外一些則為司法行為。[3]我們認(rèn)為，無論從執(zhí)行的形式，還是從執(zhí)行的內(nèi)容上，都應(yīng)當(dāng)把行政強制執(zhí)行權(quán)界定為行政權(quán)，理由如下：

首先，衡量一種權(quán)力的性質(zhì)，不是看這種權(quán)力是由誰行使的，而是看它是什么屬性。行政強制執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)定位不應(yīng)受行政強制執(zhí)行主體的影響。換句話說，我們不能簡單認(rèn)為行政強制執(zhí)行權(quán)是由法院來行使的就是司法權(quán)，也不能認(rèn)為是由行政機關(guān)來行使的就是行政權(quán)。事實上，行政強制執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)與誰來行使是兩個不同問題。無論是哪個機關(guān)行使行政強制執(zhí)行權(quán)，其性質(zhì)都不會改變。按照行政強制執(zhí)行主體來界定執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)是得不出結(jié)論的。就中國大陸的情況而言，法律將行政強制執(zhí)行權(quán)既賦予了行政機關(guān)，也賦予了人民法院，如果按照執(zhí)行主體來理解行政強制執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)，在中國大陸行政強制執(zhí)行權(quán)既可能是一種司法權(quán)，也可能是一種行政權(quán)，這在邏輯上是講不通的。同樣，在美國不但有法院負(fù)責(zé)的強制執(zhí)行，也有緊急法制中行政機關(guān)負(fù)責(zé)的強制執(zhí)行，按照執(zhí)行主體也難以界定行政強制執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)。我們判斷一種權(quán)力的性質(zhì)，不能僅僅以行使該權(quán)力的主體，更主要考慮的是該權(quán)力解決的問題和運行的程序。其實，行政強制執(zhí)行權(quán)由哪些機關(guān)行使并不重要，重要的是不管哪個機關(guān)行使行政強制執(zhí)行權(quán)，都必須尊重該權(quán)力的特性和遵循該權(quán)力行使的原則和規(guī)律。

其次，行政強制執(zhí)行的執(zhí)行內(nèi)容具體行政行為所確定的權(quán)利義務(wù)，而不是司法行為確定的權(quán)利義務(wù)。換句話說，行政強制執(zhí)行權(quán)應(yīng)當(dāng)解釋為對具體行政行為的強制執(zhí)行權(quán)，而不是對司法行為的執(zhí)行權(quán)。行政強制執(zhí)行權(quán)是基于實現(xiàn)具體行政行為所確定的相對人義務(wù)的需要，行使該權(quán)力的基礎(chǔ)是具體行政行為具有最終的法律效力。這里還需進(jìn)一步明確的是已經(jīng)生效的具體行政行為可以是行政訴訟法規(guī)定的超過復(fù)議或訴訟時效的具體行政行為，也可以由人民法院判決、裁定所維持的具體行政行為。[4]因此，從行政強制執(zhí)行的內(nèi)容來看，也應(yīng)當(dāng)把行政強制執(zhí)行權(quán)定位于行政權(quán)而不是司法權(quán)。

再次，根據(jù)行政行為的效力理論，行政行為一旦產(chǎn)生就具有公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力。可見，從效力上，無論是行政機關(guān)的執(zhí)行行為，還是法院的執(zhí)行行為，都是一種事實行為或者是二次行為。行政行為的執(zhí)行是行政行為效力的具體體現(xiàn)，而行政強制執(zhí)行權(quán)自然也歸屬于行政權(quán)的范疇。

復(fù)次，按照權(quán)力分立學(xué)說，行政（administration）本質(zhì)上是一種執(zhí)行行為，而司法（justice）是一種解決糾紛的活動。一般意義上的行政是對法律的執(zhí)行，而行政強制執(zhí)行是對具體行政決定的執(zhí)行，把行政強制執(zhí)行權(quán)界定為行政權(quán)是和行政權(quán)的性質(zhì)與目的一脈相承的。行政強制執(zhí)行權(quán)的作用主要是體現(xiàn)在行政機關(guān)依法作出的具體行政行為的最終實現(xiàn)上，即通過國家強制力來實現(xiàn)行政機關(guān)依法行使職權(quán)時所要達(dá)到的目的，行政權(quán)的行使都是為了達(dá)到某種行政管理上的目的，這種目的是通過行政行為來實現(xiàn)的。行政機關(guān)的具體行政行為，有時行政相對人能自覺配合或履行，此時，行政強制權(quán)就無法表現(xiàn)出來，而有時行政相對人拒絕履行，這時法律就賦予了國家機關(guān)的行政強制執(zhí)行權(quán)以實現(xiàn)具體行政行為所確定的相對人義務(wù)。因此，從本質(zhì)上看，行政強制權(quán)是行政權(quán)的合理的、自然的延伸，是行政權(quán)的特殊表現(xiàn)。[5]

最后，對于英美法系國家以及法國來說，雖然法院參與了執(zhí)行活動，但并不意味著法院在履行執(zhí)行職能去代替行政機關(guān)具體負(fù)責(zé)執(zhí)行，法院的參與僅僅體現(xiàn)了司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督和制約。事實上，無論是普通法系為首的英美國家，還是大陸法系的法國，在行政強制執(zhí)行中法院只是通過對行政決定的審查而下達(dá)能否執(zhí)行的決定，從而也沒有去具體實施執(zhí)行活動。如果把行政強制執(zhí)行作為一個動態(tài)的過程來分析，法院只是參與了這個過程中的某一階段的活動，其參與該活動的目的就是為了監(jiān)督和制約行政權(quán)。我們不能因為執(zhí)行過程中法院的參與而把行政強制執(zhí)行權(quán)界定為行政權(quán)。

二、對我國行政強制執(zhí)行模式的分析：形成原因及其缺陷

行政強制執(zhí)行模式是指一個國家行政強制執(zhí)行權(quán)的歸屬，或者說是一個國家行政強制執(zhí)行權(quán)在不同國家權(quán)力之間的配置。我國現(xiàn)有的行政強制執(zhí)行模式是從80年代的民事執(zhí)行制度發(fā)展而來的。按照當(dāng)時的規(guī)定，行政機關(guān)對不履行行政決定義務(wù)的相對人，申請人民法院強制執(zhí)行。人民法院接到申請后，申請執(zhí)行的行政決定如同法院的裁判書、調(diào)解書等其他生效的法律文書一樣，由法院的執(zhí)行庭強制執(zhí)行。1990年10月1日起開始實施的《行政訴訟法》第66條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機關(guān)可以申請人民法院強制執(zhí)行，或者依法強制執(zhí)行。”爾后，《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》（以下簡稱《意見》）第85條規(guī)定：“行政機關(guān)依法申請人民法院強制執(zhí)行時，……如果人民法院發(fā)現(xiàn)據(jù)以執(zhí)行的法律文書確有錯誤，經(jīng)院長批準(zhǔn)，不予執(zhí)行，并將申請材料退回行政機關(guān)。”1996年《最高人民法院關(guān)于處理行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行案件分工問題的通知》規(guī)定，行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行案件由行政審判庭負(fù)責(zé)審查；需要強制執(zhí)行的，由行政審判庭移送執(zhí)行庭辦理。1998年，《最高人民法院關(guān)于辦理行政機關(guān)申請強制執(zhí)行案件有關(guān)問題的通知》重申了行政審判庭負(fù)責(zé)審查行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行的案件，還明確了審查的標(biāo)準(zhǔn)和作出決定的形式。2000年的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》進(jìn)一步明確了法院審查的標(biāo)準(zhǔn)和程序，形成了我國現(xiàn)有的行政強制執(zhí)行制度。[6]根據(jù)上述規(guī)定和其他單行法律、法規(guī)的規(guī)定，行政法學(xué)界將我國行政強制執(zhí)行權(quán)分配模式概括為：以申請人民法院強制執(zhí)行為原則，以行政機關(guān)強制執(zhí)行為例外。[7]

我國行政強制執(zhí)行模式的形成，并非是受英美法系國家影響的結(jié)果，也不是某種法律思想促成的，其根本的原因是現(xiàn)實的需要。從新中國建立到改革開放，我國基本上不存在行政強制執(zhí)行制度。這是由我國當(dāng)時的體制和行政行為方式?jīng)Q定的。改革開放以前，我國實行高度集權(quán)的政治、經(jīng)濟(jì)體制。在這種體制下，社會結(jié)構(gòu)是按照行政組織原則設(shè)計和建立起來的，國家與社會、行政機關(guān)與行政相對人的關(guān)系屬于隸屬性關(guān)系。而行政機關(guān)則采用指令性計劃和行政命令的方式對企業(yè)和社會成員進(jìn)行指揮和控制。在強大的組織體系面前，很少有行政相對人不服從指揮和控制的，即使有個別人抗拒這種指揮和控制，也常常可以轉(zhuǎn)化為刑事手段加以制裁。因此，當(dāng)時行政行為內(nèi)容的實現(xiàn)一般不存在阻力，也就沒有建立行政強制執(zhí)行制度的客觀必要性。改革開放以后，高度集權(quán)的體制被打破，社會結(jié)構(gòu)也發(fā)生了深刻的變化，行政相對人擺脫了從屬性的地位，成為有自身利益、獨立的一方法律主體。與此相適應(yīng)，行政機關(guān)行使行政權(quán)力的方式也隨之變化，在隸屬性關(guān)系中使用的指令性計劃、對人財物直接支配的管理方式逐漸減少，而行政許可、行政合同等間接管理方式逐漸增加，并成為行政行為的主要形式。在這種背景下，行政相對人拒不履行行政行為確定的義務(wù)的情況多有發(fā)生，建立相應(yīng)的行政強制執(zhí)行制度勢在必行。[8]

然而，改革開放之初，行政機關(guān)的設(shè)置不健全、缺少必要的執(zhí)行手段，從現(xiàn)實出發(fā)，不得不尋求行政以外法院的力量介入強制執(zhí)行，以確保行政行為的內(nèi)容得以實現(xiàn)。就當(dāng)時的情況而言，公檢法機關(guān)在某種意義上還具有專政機構(gòu)的性質(zhì)，因此由法院負(fù)責(zé)實施更具有權(quán)威性。我國現(xiàn)行行政強制執(zhí)行模式，在形成之初，并不是從保障人權(quán)、監(jiān)督行政機關(guān)依法行政的角度出發(fā)的。[9]但是，由法院的制度角色所決定，在客觀上確實有利于人權(quán)的保護(hù)和對行政機關(guān)依法行政的監(jiān)督。[10]但是，也必須清醒地看到，我國目前的執(zhí)行體制中還存在著明顯的缺陷，具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，不利于提高行政效率。以法院為主導(dǎo)的強制執(zhí)行模式，一方面由于大多數(shù)行政機關(guān)自身沒有強制執(zhí)行權(quán)，其作出的生效的具體行政行為必須申請人民法院強制執(zhí)行，而申請人民法院強制執(zhí)行，程序繁瑣，時間冗長，難免導(dǎo)致一拖再拖，造成具體行政行為所確定的義務(wù)很難及時實現(xiàn)，從而大大影響行政效率。另一方面，大量的申請執(zhí)行的行政案件也使法院不堪重負(fù)。[11]據(jù)有關(guān)資料顯示，自1989年到1999年底10年間，人民法院接受行政機關(guān)申請執(zhí)行其具體行政行為的案件和一審受案數(shù)相比，處于直線上升的趨勢。并且，法院受理的非訴執(zhí)行案件數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于行政一審受案數(shù)，如1998年全國一審受案數(shù)為98，463件，非訴執(zhí)行案件數(shù)為其3.32倍。之后，1999年受理了356，117件非訴執(zhí)行案件，裁定不予執(zhí)行的5，906件，占總數(shù)的1.66%；自動履行243，211件，占68.30%；強制執(zhí)行43，609件，占12.25%；執(zhí)行和解20，221件，占5.68%；移送、終結(jié)和其他共43，170件，占12.12%.[12]

第二，大大損害了司法權(quán)權(quán)威.我國現(xiàn)行強制執(zhí)行模式將絕大部分行政強制執(zhí)行權(quán)分配給人民法院，混淆了司法職能與行政職能，使司法與行政的角色錯位，既浪費了有限的司法資源，又損害了司法權(quán)的本質(zhì)。司法的內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)是“司法機關(guān)依法對爭議所作的具有法的權(quán)威的裁判”，其本質(zhì)是“權(quán)威裁判”，換言之，人民法院始終扮演的是一個消極、中立且無偏私的裁判者的角色。然而，法院接受行政機關(guān)的申請去強制執(zhí)行行政決定，這樣“行政機關(guān)就成了裁判所，法院到成了行政機關(guān)，成了執(zhí)行行政行為的機關(guān)”，這種司法與行政角色的嚴(yán)重錯位、裁判與執(zhí)行職能的嚴(yán)重顛倒制度，容易導(dǎo)致行政訴訟中的裁判不公與執(zhí)行回轉(zhuǎn)。其結(jié)果使得“法院對行政機關(guān)的支撐功能遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了監(jiān)督功能”，“法院成了政府機關(guān)的執(zhí)行部門，司法權(quán)與行政權(quán)又形成一股合力來對付行政相對人，實際上否定了行政訴訟制度存在的基礎(chǔ)”，致使民告官的行政訴訟發(fā)生了令人擔(dān)擾的變異。[13]

三、法院在行政強制執(zhí)行中的定位：規(guī)范層面的描述與比較

在以德奧為代表的大陸法系國家，為了維護(hù)一個穩(wěn)定、有效的法秩序，行政行為被廣泛賦予公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力。與這一理論相呼應(yīng)，行政強制執(zhí)行自然也被理解為行政行為執(zhí)行力的體現(xiàn)形式。從德奧等國的行政強制立法來看，行政強制執(zhí)行機關(guān)，原則上為作出行政行為的行政機關(guān)，也可部分或全部委托下級行政機關(guān)代為執(zhí)行。或者有些國家成立專門的行政強制執(zhí)行機關(guān)，負(fù)責(zé)行政行為的執(zhí)行。[14]根據(jù)德國《行政執(zhí)行法》的規(guī)定，對貨幣債權(quán)的執(zhí)行機關(guān)有兩類：一類是有關(guān)部門的最高聯(lián)邦行政機關(guān)征得聯(lián)邦內(nèi)政部長的同意后所指定的行政機關(guān)；另一類是聯(lián)邦財稅管理部門的執(zhí)行機關(guān)。對行為、容忍或不作為的行政強制執(zhí)行，根據(jù)德國《行政執(zhí)行法》的規(guī)定由作出具體行政行為的機關(guān)予以執(zhí)行。法院不參與具體的執(zhí)行活動，如果行政相對人對執(zhí)行性行為不服的，原則上都可以向行政法院提起行政訴訟。但不允許行政相對人對執(zhí)行性行為所執(zhí)行的前提，即已經(jīng)發(fā)生確定力的基礎(chǔ)性行為再提起行政訴訟。

在日本，行政上的強制執(zhí)行手段包括執(zhí)行罰、代執(zhí)行、直接強制等手段。執(zhí)行罰指當(dāng)事人不履行義務(wù)時，規(guī)定一定的期限，敦促其履行義務(wù)，超過規(guī)定期限仍然不履行時，通告科處一定金額的罰款，形成一種壓力，以確保義務(wù)的履行。代執(zhí)行是指對可有他人代替履行的義務(wù)，行政機關(guān)或者由行政機關(guān)指定的人代替義務(wù)人履行義務(wù)，并向本人征收所需費用的程序。當(dāng)通過間接執(zhí)行手段難以實現(xiàn)行政義務(wù)時或者緊急情況下，行政機關(guān)可以直接采取強制手段實行政行為的內(nèi)容。此外，對于公法上的金錢給付義務(wù)，可以采取強制征收[15]的方式進(jìn)行執(zhí)行。根據(jù)傳統(tǒng)行政國思想，行政義務(wù)上的強制應(yīng)該由行政機關(guān)自身實施，行政機關(guān)借助于司法機關(guān)的幫助，被認(rèn)為是有悖于情理的。但是，根據(jù)現(xiàn)代法治國理論，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)行政義務(wù)司法強制的價值。事實上，有的判例認(rèn)為，關(guān)于市廳舍的交付或提出請求，廳舍的權(quán)利主體市政府，應(yīng)該對相對人提起關(guān)于公法上的法律關(guān)系的訴訟，即當(dāng)事人訴訟，根據(jù)訴訟的確定判決，進(jìn)行強制執(zhí)行，或者根據(jù)臨時處分等民事訴訟法上的強制執(zhí)行方法來進(jìn)行，在一定意義上承認(rèn)了司法強制。[16]

在以美國為代表的普通法系國家，基于權(quán)力制衡理論和人權(quán)保障的思考，為有效制約行政權(quán)，防止行政權(quán)的濫用，行政強制執(zhí)行權(quán)從來都被理解為司法權(quán)的范疇而非行政權(quán)，最終的強制執(zhí)行決定往往要依賴于法院。[17]因此，司法權(quán)優(yōu)于行政權(quán)，法院有權(quán)對行政機關(guān)的行為進(jìn)行司法審查，便成為英、美等國家行政法治的重要內(nèi)容。英、美等國家的行政強制執(zhí)行制度就是建立在這種“司法優(yōu)先”、“司法控制”的理念之上，即原則上由司法機關(guān)依司法程序強制義務(wù)人履行義務(wù)，在極少數(shù)情況下可由行政機關(guān)依行政程序強制執(zhí)行。在美國，行政決定作出后，通常情況下行政相對人都能自動履行行政決定所確定的義務(wù)。在相對人不履行義務(wù)時，則發(fā)生強制執(zhí)行問題。在法律有明確規(guī)定的情況下，行政機關(guān)可以對不履行行政決定的行政相對人實施行政罰促使其履行行政決定。但相對人仍不履行義務(wù)時，行政機關(guān)則沒有直接執(zhí)行的權(quán)力，只能通過提起訴訟的方式請求法院裁判執(zhí)行行政決定，法院按照司法程序?qū)υ撋暾堖M(jìn)行審查裁判確定是否執(zhí)行行政決定。此外，如果法律沒有規(guī)定行政機關(guān)可以自己采取行政罰等制裁措施迫使相對人履行義務(wù)，行政機關(guān)只能向法院提起執(zhí)行訴訟，請求法院裁判執(zhí)行行政決定。此外，在極少數(shù)特別緊急的情況下，根據(jù)公共利益的需要，行政機關(guān)也可以不需要法院的確認(rèn)和支持，直接采取措施執(zhí)行行政決定，實現(xiàn)行政決定的內(nèi)容。法院經(jīng)過審查并下達(dá)批準(zhǔn)執(zhí)行的裁定，具體執(zhí)行措施的裁決由美國司法部下屬的一個機關(guān)負(fù)責(zé)實施。

由于歷史原因，法國大革命前的專制統(tǒng)治引起人們對行政權(quán)的深惡痛絕。因此，在大陸法系國家中，法國的行政強制執(zhí)行制度獨具特色。法國的行政處理作為單方面的行政行為，其具有效力先定特權(quán)，在法律上具有執(zhí)行的力量。當(dāng)然，也并非所有的行政處理都具有執(zhí)行的內(nèi)容，只有那些為相對人規(guī)定了作為或不作為義務(wù)的行政處理才需要執(zhí)行。需要執(zhí)行的行政處理，當(dāng)相對人不履行行政處理所確定的義務(wù)時，就發(fā)生強制執(zhí)行的問題。法國的行政強制執(zhí)行，在體制上存在行政機關(guān)借助法院力量的執(zhí)行和不借助法院力量的自行執(zhí)行。行政機關(guān)自行執(zhí)行包括對不履行義務(wù)的相對人科處行政罰，還包括行政機關(guān)直接以職權(quán)的強制執(zhí)行。無論是行政機關(guān)科以行政罰，還是直接強制執(zhí)行都應(yīng)當(dāng)有法律依據(jù)。在很多情況下，當(dāng)事人不履行行政處理所確定的義務(wù)時，法律規(guī)定行政刑罰作為制裁，依靠當(dāng)事人對刑罰的恐懼而自動履行義務(wù)。[18]

由于歷史傳統(tǒng)、政治經(jīng)濟(jì)體制和文化觀念等方面的差異，司法機關(guān)在世界各國的行政強制執(zhí)行制度中所發(fā)揮的功能不同。就德國而言，行政機關(guān)自身享有完全的行政強制執(zhí)行權(quán)權(quán)，在行政強制執(zhí)行過程中，其不需要向法院提出申請去獲得法院的批準(zhǔn)，行政機關(guān)可以下達(dá)強制執(zhí)行決定并直接采取強制執(zhí)行措施。法院對行政強制執(zhí)行的監(jiān)督由被執(zhí)行人提起行政訴訟而啟動，屬于一種事后的監(jiān)督。日本的行政強制執(zhí)行制度和德國具有很強的相似性，但從發(fā)展趨勢來看，司法強制的價值正逐步受到理論界和實務(wù)界的關(guān)注。基于三權(quán)分立、相互制衡的理念，美國的行政強制執(zhí)行則充分體現(xiàn)了法院的事前監(jiān)督職能，而且這種監(jiān)督還依據(jù)嚴(yán)格的訴訟程序進(jìn)行，有效的保障了私人財產(chǎn)權(quán)益。法國雖然是大陸法系國家，但其強制執(zhí)行制度背后的理念卻和美國具有很強的一致性，其和美國不同的是法院靠刑罰手段的壓力促使行政相對人履行義務(wù)。

四、行政強制執(zhí)行中法院應(yīng)擔(dān)負(fù)的職能：以中國行政強制立法為中心

中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會2000年會于2000年7月25至29日在青島舉行，會議主題就是“行政強制的理論與實踐”。在該會議上，學(xué)者們以強制執(zhí)行權(quán)的歸屬為標(biāo)準(zhǔn)提出了行政強制執(zhí)行的幾種模式，具體分為行政模式、司法和行政復(fù)合模式，其中司法與行政復(fù)合模式又可分為以申請人民法院強制執(zhí)行為主，行政機關(guān)自行強制執(zhí)行為輔的模式和以行政機關(guān)自行強制執(zhí)行為主，申請人民法院強制執(zhí)行為輔的模式。應(yīng)當(dāng)指出，與會代表在對強制執(zhí)行權(quán)的歸屬問題上，采用單一行政模式或司法模式的觀點并不多見，多數(shù)主張司法與行政復(fù)合模式，但在具體選擇是以申請人民法院強制執(zhí)行為主，行政機關(guān)自行強制執(zhí)行為輔的模式還是以行政機關(guān)自行強制執(zhí)行為主，申請人民法院強制執(zhí)行為輔的模式上，則存在較大分歧。[19]

按照全國人大常委會法制工作委員會2005年5月13日印發(fā)的《中華人民共和國行政強制法》（征求意見稿）第十四條規(guī)定：“行政強制執(zhí)行的機關(guān)有法律規(guī)定。法律規(guī)定行政機關(guān)可以執(zhí)行的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法本法規(guī)定的程序?qū)σ呀?jīng)發(fā)生法律效力的行政決定予以強制執(zhí)行；法律沒有規(guī)定行政機關(guān)可以執(zhí)行的，作出行政決定的行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)申請人民法院執(zhí)行。從這一規(guī)定來看，基本上還是沿襲了我國現(xiàn)行的制度，實行以申請人民法院強制執(zhí)行為原則，以行政機關(guān)強制執(zhí)行為例外的執(zhí)行方式。從該征求意見稿的相關(guān)內(nèi)容看，和現(xiàn)行制度相比基本上也沒有較大的改變。

筆者認(rèn)為，結(jié)合我國的具體情況，我國應(yīng)當(dāng)建立下述執(zhí)行模式：承認(rèn)行政機關(guān)享有行政強制執(zhí)行權(quán)，如果行政機關(guān)通過自身的強制執(zhí)行手段仍無法實現(xiàn)行政行為內(nèi)容，或該執(zhí)行行為涉及相對人重大人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)時，行政機關(guān)需向法院提出執(zhí)行申請，法院對該申請進(jìn)行審查并作出是否執(zhí)行的裁定，由行政機關(guān)依據(jù)法院裁定負(fù)責(zé)實施行政強制執(zhí)行。具體來說，該模式主要的設(shè)計思路如下：

首先，廣泛承認(rèn)行政機關(guān)的行政強制執(zhí)行權(quán)。這種執(zhí)行權(quán)既包括執(zhí)行罰、公告違法事實等間接行政強制執(zhí)行權(quán)，還包括采取直接強制執(zhí)行措施的權(quán)力。事實上，根據(jù)現(xiàn)行有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，也有不少行政機關(guān)享有采取一定的間接行政強制執(zhí)行措施的權(quán)力，立法上應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步擴充行政機關(guān)的強制執(zhí)行權(quán)。筆者認(rèn)為，基于行政行為執(zhí)行力的理論，行政機關(guān)當(dāng)然應(yīng)當(dāng)享有采取一定行政強制措施的權(quán)力，為了提高執(zhí)行效率，我們還可以進(jìn)一步拓寬享有此類權(quán)力的主體，增加更多的執(zhí)行手段。

其次，賦予行政機關(guān)緊急情況下采取直接強制執(zhí)行措施的權(quán)力。應(yīng)當(dāng)指出的是，《行政強制法》應(yīng)當(dāng)明確行政機關(guān)執(zhí)行的范圍，劃清行政機關(guān)和法院強制執(zhí)行的界限。筆者認(rèn)為，一般而言，只有對于防礙公共安全、公共衛(wèi)生等有可能危害公共利益的緊急情況，才能由行政機關(guān)直接自行執(zhí)行，且該執(zhí)行權(quán)應(yīng)當(dāng)有明確的法律授權(quán)。

再次，明確法院強制執(zhí)行的審查程序，建立執(zhí)行前的“聽證程序”制度。也有學(xué)者指出，我國的“民告官”一直處于一個非良性的循環(huán)，行政相對人對于行政行為帶來的損害很難通過行政訴訟得到救濟(jì)，因此，可以從執(zhí)行問題著手，建立“官告民”制度，即法院對于行政機關(guān)提請執(zhí)行的行政行為通過公開、對抗的訴訟程序進(jìn)行司法審查，從而決定是否予以執(zhí)行的制度，這一模式更多的是基于英美法系的自然法背景和訴訟原理的要求。我們認(rèn)為，建立的“官告民”的執(zhí)行制度固然是一種理想模式，但并不符合中國國情。

最后，規(guī)范行政機關(guān)強制執(zhí)行和法院強制執(zhí)行的責(zé)任追究機制，充分保障被執(zhí)行人的合法權(quán)益。明確規(guī)定對于行政機關(guān)違法的行政強制執(zhí)行行為可以通過行政復(fù)議或者行政訴訟的程序?qū)で缶葷?jì)，對于法院違法的裁定可以通過國家賠償?shù)某绦蛴枰跃葷?jì)。

注釋：

[1]石佑啟：《論我國行政強制執(zhí)行的模式選擇及其運作》，載《河北法學(xué)》2001年第2期。

[2]應(yīng)松年：《論行政強制執(zhí)行》，《中國法學(xué)》1998年第3期。

[3]馬懷德：《我國行政強制執(zhí)行制度及立法構(gòu)想》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報》2000年第2期。

[4]值得指出的是，對人民法院判決、裁定所維持的具體行政行為的強制執(zhí)行，很多人將其納入司法強制范疇來研究，但我們贊成經(jīng)過訴訟，人民法院判決、裁定維持具體行政行為并不是在判決、裁定中重新作出具體行政行為，強制相對人履行的仍然是具體行政行為所確定的義務(wù)，而不是判決、裁定新課予相對人的義務(wù)。因此，司法判決、裁定只是使具體行政行為具有了最終法律效力，而沒有改變相對人義務(wù)的性質(zhì)，強制執(zhí)行的內(nèi)容沒有發(fā)生根本性變化沒有充分理由將其從行政強制執(zhí)行范疇中分離出來。可參見：楊建輝：《試論行政強制執(zhí)行權(quán)》，湘潭大學(xué)2003年碩士論文。

[5]胡建淼主編：《行政強制》，法律出版社2002年版，第158-159頁

[6]劉莘、張江紅：《行政強制執(zhí)行體制探析》，載《法商研究》2001年第1期。

[7]值得指出的是，雖然根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定我國實行行政機關(guān)執(zhí)行為輔，人民法院執(zhí)行為主的行政強制執(zhí)行制度，但行政機關(guān)自身也可以采取執(zhí)行罰等間接強制執(zhí)行措施。就一般情況而言，當(dāng)行政機關(guān)自身的執(zhí)行措施難以奏效時才申請法院強制執(zhí)行。由于行政機關(guān)自身的執(zhí)行手段并不是最終的保障，因此，人們認(rèn)為我國的行政強制執(zhí)行權(quán)主要由法院負(fù)責(zé)行使。

[8]應(yīng)松年：《當(dāng)代中國行政法》，中國方正出版社2005年版，第897頁。

[9]也有相反觀點認(rèn)為，由于行政強制執(zhí)行是直接關(guān)系到公民人身、財產(chǎn)等重大事由的權(quán)力，其執(zhí)行一旦做出就可能會給公民造成不可挽回和補救的損失，因此需要提前司法審查程序，防止這一危害的產(chǎn)生。因此，在做出行政強制執(zhí)行行為前向人民法院申請審查，對其合法性進(jìn)行事先的判斷，可以有效地防止行政強制執(zhí)行權(quán)給公民人身、財產(chǎn)帶來的損害。可參見：《論行政機關(guān)在行政強制執(zhí)行中的地位和作用》，.

[10]譚晉：《論行政強制執(zhí)行》載北大法律信息網(wǎng)。

[11]王學(xué)棟：《我國現(xiàn)行行政強制執(zhí)行模式及其缺陷》，載《中國機構(gòu)》2003年第12期。

[12]劉莘、張江紅：《行政強制執(zhí)行體制探析》，載《法商研究》2001年第1期。

[13]王學(xué)棟：《我國現(xiàn)行行政強制執(zhí)行模式及其缺陷》，載《中國機構(gòu)》2003年第12期。

[14]應(yīng)松年：《論行政強制執(zhí)行》，載《中國法學(xué)》1998年第3期。

[15]根據(jù)《國稅征收法》的規(guī)定，對于不履行納稅義務(wù)的人，可以先扣押其財產(chǎn)，進(jìn)而將扣押的財產(chǎn)拍賣，用換得的金錢充當(dāng)滯納債權(quán)，以期待納稅者的債務(wù)消失。

[16]楊建順：《日本行政法通論》，中國法制出版社1998年版，第479-493頁。

[17]城仲模：《行政法之基礎(chǔ)理論》，三民書局1988年8月第5版，第227-228頁。

[18]王名揚：《法國行政法》，中國政法大學(xué)出版社1988年版。

[19]楊建順、關(guān)保英、戚建剛：《行政強制執(zhí)行法的模式分析——2000''''青島行政法學(xué)年會綜述》，《法學(xué)家》2000年第6期。