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[內容提要]行政執法承諾制是提高行政效率、改善行政機關與社會公眾關系的一種執法制度，已在行政實踐中廣泛應用。本文結合行政實踐，論述了行政執法承諾制的基本含義、運行現狀及完善對策，對該制度的發展具有重要意義。

[關鍵詞]行政，承諾，違諾

近年來，隨著服務行政意識在行政機關中的滲透與普及，行政機關紛紛尋找提高行政效率、增強行政效能和改進公共服務質量、進而改善行政機關自身與社會公眾關系的方法與途徑。行政執法承諾制于是應運而生。行政執法承諾制產生后，各行政機關紛紛效仿，一時間，“執法承諾”成為新聞媒體的關注焦點[1].目前，行政執法承諾制在運行過程中雖取得了可喜的成績，但也暴露出一定的問題。[2]如何規范行政執法承諾制的運作已經成為行政實踐中亟需解決的問題之一。筆者擬結合某些行政機關行政執法承諾制的運行情況，對該制度的幾個基本問題發表淺見，并求教于同人，以期澄清其性質，并規范其運作，最終實現實施行政執法承諾制的初衷。

一、行政執法承諾制的產生及基本含義

行政執法承諾制是社會服務承諾制向縱深發展的結晶。為改善公共服務質量，滿足社會公眾的合理需求，1994年春，山東省煙臺市建委率先推行社會服務承諾制，并取得了良好的社會效果。1995年5月，煙臺市政府在全市郵電、電業、交通、工商等12個部門推廣建委的經驗。1996年下半年，在全國鐵路、民航、交通、建設、郵電、內貿、金融、電力、公安、工商等十大“窗口行業”，社會服務承諾制全面展開。從總體上看，社會服務承諾制主要應用于三類服務行業，即壟斷性服務行業（如郵電、鐵路、水電等）、非營利性公共服務業（如環衛、路燈、公共文化設施等）和管制性服務行業（如執照發放等）。[3]在現階段，前兩類服務業不斷引進企業化管理方式，這樣，在競爭機制的作用下，即使其未宣稱實行社會服務承諾制，服務質量也明顯提高；唯有第三類服務業，基于其自身的特殊性，必須由行政機關來調控，而官本位思想的盛行就使得行政執法活動成為社會服務承諾制的攻堅重點。于是乎，行政執法承諾制在社會公眾的關注下走向社會服務承諾制的前臺。

對于行政執法承諾制的含義，理論界并沒有進行過系統地探討。結合我國行政執法承諾制的實踐，筆者認為，該制度是行政機關的一項自律制度，指行政機關在法律規定的范圍內，就自身應予遵守的職業道德、執法程序、執法內容等與職權相關事項向社會公開并做出承諾，并在違反承諾時承擔相應的責任。就該描述性定義而言，有如下幾點應予注意。

第一，該制度是與社會公眾的正當權益密切相關的一項行政機關的自律制度。社會服務承諾制的實質是“政府機關和公共服務部門，以自律的形式向社會宣布自己以新標準提供服務的形式、質量和違約責任等，是一種自我約束、自我激勵、自我剝奪的做法。”[4]作為一項自律制度，行政機關是否實行承諾制是其內部事務，其它國家機關、社會團體或公民都無權干預。但是，在現代社會，國家的任務非常艱巨-“企圖回到純粹的自由放任政策，使國家縮減到僅執行收稅員、警察和披戴甲胄的護衛之類的老的最小的職能”，[5]已成為不可能的事；國家必須解決因人口增長、工業化、無產階級產生及都市化所肇始的僅憑社會成員個人的智識所無力解決的一系列社會問題，行政機關也必須提供滿足個人生活所需的服務行為。所以，社會公眾將國家（行政機關）視為自身謀求生存與發展的最佳保障，對行政機關的一言一行都寄予高度的信任。這樣，行政機關一旦向社會宣稱實行執法承諾制，社會公眾就會根據承諾內容對自身的行為進行調整，以期在最短的時間內獲得最大的利益。同樣，行政機關如果違反承諾，則必然傷害社會公眾的感情，并損害某些社會公眾的正當權益。所以說，行政執法承諾制是與社會公眾的正當權益密切相關的一項行政機關的自律制度，為保障社會公眾的正當權益，行政機關必須謹慎實施。

第二，行政機關的承諾以法律規定為外圍界限，以承諾事項的可行性為內在界限。法治行政的基本要求之一是各行政機關的職責和權限必須由法律予以明確規定，即遵循職權法定原則。該原則是基于行政權具有擴張性、易腐蝕性等特征，為保障行政相對人的合法權益而預設的一道屏障。因此，除法律、行政法規、地方性法規及行政規章外，任何規范性文件都無權對行政機關的職權作出規定，行政機關也無權創設新的執法事項。所以，行政機關應以法律規定作為承諾的外圍界限，超越職權的承諾是無效的。除有外圍界限外，行政執法承諾還有內在界限，即承諾事項的可行性。周知，執法承諾得以存在的基礎是：立法機關無法對紛繁復雜的行政事務做出統一、明確、具體的規定，便通過運用立法技巧-授予行政機關自由裁量權-將具體的法律適用問題轉嫁給具有豐富的行政經驗和行政技能的行政機關來解決：在遵守法律規定的前提下，行政機關可根據各類行政事務的特性和自身的執法能力，確定相對具體的執法標準。當行政機關將自身確定的執法標準公之于眾，并宣布恪守此執法標準時，就構成了執法承諾。行政機關重新確定執法標準，是為了更加迅速有效地執法，為社會公眾提供優質服務。如果承諾的執法標準不具有可行性，則這種承諾就成了美麗的謊言，在欺騙社會公眾的同時，損害了自身的形象，其惡劣影響不亞于行政違法。

第三，行政機關應對違諾行為承擔一定的責任。從承諾內容來看，行政執法承諾制的性質是行政機關為有效行使職權而頒布的拘束其內部人員的行政規則。一般認為，行政規則是“為規律行政體系內部事項而下達的命令，亦即行政機關對下級機關、或上級長官對所屬公務員，依其法定職權，為規范機關內部秩序或運作所為之規定，不直接對外發生效力，通常與人民的權利義務無直接關系。”[6]行政規則“原則上可分成兩大類，第一種是作為規范行政內部的行政事務，例如規定上、下班之時間，文書的處理，職務的，會客須知等等。第二種是針對執行職務的細部規范，主要是對所涉及法令的解釋及執行方面，所作的解釋。”[7]由于行政規則并不創設新的權利義務關系，因此行政規則的制定不以法律的授權和對外公開為必要條件；即使公務員違反行政規則，也不必然導致行政行為的違法，行政機關也就無須對外承擔法律責任。但是，行政規則（尤其是第二類行政規則）一旦公開，并且其內容有可能對社會公眾的權益產生影響的時候，有關行政機關就必須對違反該行政規則的行為承擔一定的法律責任。如在日本，行政規則有告示、指示、通知等三種形式，它們一般不具有法規的性質，但當用來“說明法律上的解釋、裁量的標準，規定國民的權利義務，并且在官報上登載時”，[8]則具有了法規性質，對它的違反就構成了違法。行政機關在實施承諾制的時候，往往直接宣稱“向社會公開承諾”，并且為了獲得社會公眾的監督，都通過一定方式將承諾內容向社會公開。考察執法承諾的內容可知，無論是違反所承諾的行政道德，還是違反所承諾的執法期限，都可能損害社會公眾的精神利益和物質利益。一旦損害成為現實，作為公眾信任的負責任的人們政府，行政機關應就自身的違諾行為向受損害者承擔一定的責任。

在此仍值得一提的是，行政執法承諾制與行政執法責任制有本質的區別：行政執法責任制是行政機關將自身職權層層分解并最終落實到具體的公務員，當行政行為違法或不當時，根據最初確定的職責分工來追究公務員責任的工作制度。如《海南省行政執法責任制實施辦法》（1999年12月13日海南省人民政府第53次常務會議通過，2000年1月6日實施）第三條明確規定：“本辦法所稱行政執法責任制是指各級行政執法機構依照法定的管理權限，將法律、法規、規章規定的行政執法權逐級分解到每個行政執法崗位，實行量化管理，并對其進行監督、考評和獎懲的工作制度。”[9]可見，行政執法責任制是一種純粹的自律制度，其內容是行政機關內部的職責分工，與社會公眾的權益無任何直接關系，其對外公開的目的是希望社會公眾協助行政機關做好對公務員的監督工作。相比較而言，行政執法承諾制是一種特殊的自律制度，其內容涉及到社會公眾的權益，對外承擔違諾責任的是行政機關，雖對內也進行責任的追究，但這已不是執法承諾制的重心所在。目前，有些行政機關將行政執法承諾制與行政執法責任制同步運行，甚至不作區分，這在理論上和實踐上都不是可取的。

二、我國行政執法承諾制的現狀評析

行政執法承諾制作為一項制度，一般應包含下列內容：承諾事項、承諾的執法標準、違諾的責任。下面將結合行政執法承諾制的基本含義和我國行政執法承諾制的現狀，對上述內容進行評析。

（一）關于承諾的事項

承諾的事項范圍，直接關系到行政執法承諾制的運行區間和實施力度，是行政執法承諾制必須解決的首要問題。

從實踐中看，行政機關承諾的事項主要涉及兩個方面，即服務承諾和工作承諾（可合稱執法承諾）。如福建省《永春縣工商局的政務承諾制度》中，就把承諾事項限定為服務承諾和工作承諾。[10]

服務承諾主要涉及行政機關執法時的態度、著裝等內容，體現了行政機關與社會公眾之間之間提供服務與接受服務的新型“政府-社會伙伴關系”，雖有落俗套，但在中國這一官本位思想根深蒂固的國度，對提升行政相對人的主人翁意識有重要的促進作用。從性質上考察，服務承諾主要是對行政道德的承諾。行政道德在我國古代稱為“官德”，專指“國家行政工作人員在其行使公共權力、管理公共事務、提供公共服務過程中，應遵循的具有行政工作職業特征的道德原則和規范”。[11]在不同的國家和不同的歷史時期，行政道德的內容存在著一定的差異。在我國的現階段，由于行政工作人員“不論職位高低，都是人民的勤務員，我們所做的一切，都是為人民服務”[12]，所以，“為人民服務”構成了行政道德的核心。圍繞此核心，各行政機關可根據自身的職權進行一定的具體化。這一系列的具體化，都是行政機關嚴格自律的表現，并且有利于社會公眾獲得優質的服務，因此法律可不予干預。

工作承諾主要涉及對行政機關所享有的職權的承諾。如《濱海縣地方稅務局執法服務承諾制》中明確規定：“服務內容：1稅務登記。2發票領購。3納稅申報。4接受舉報。5稅務咨詢。”[13]前文已述，行政機關在做出承諾時，應以法定職權為外圍界限，遵守職權法定原則。前例中，雖然實行行政執法承諾制的行政機關并沒有違反“職權法定原則”-它只是在重復法定的職權-但是，這種規定方式在公民法律意識淡薄、官本位思想濃厚的現狀下，卻可能產生一定的副作用：淡化了法律在行政執法中的功能。法律是行政執法的依據，也是依法行政的保障。當行政機關對其法定的執法內容進行承諾時，不了解相關法律的公眾容易產生誤解，認為行政機關可以對自己的職權范圍進行設定。這樣，不僅法律在行政執法中的地位無法顯現，而且行政機關的職權也可能被夸大。不過，對行政職權的重復，也有其正面效應：至少能使社會公眾明確特定行政機關的職權范圍，并依此請求獲得相應的法律服務，從而使承諾制起到法制宣傳的作用。而且，離開了承諾事項，行政執法承諾制將成為一副空殼，根本無法運作。對這一對矛盾，筆者認為可通過如下途徑解決：規定承諾事項時，在重復法定職權的同時，明確規定該職權的法律依據。作這樣的修正，除能夠解決上述矛盾外，還有利于社會公眾在行政機關違反承諾時獲得更多的法律救濟途徑（如，明確了法律依據后，可根據行政機關的違諾情節，除向做出承諾的行政機關尋求救濟外，思考能否向人民法院申請司法救濟）。

在承諾事項問題上，應注意承諾事項的明確性。雖然，行政管理涉及到社會公眾生活的方方面面，但各個行政機關之間有明確的職責分工，行政機關在進行承諾時，應對自身的職權做出精確的表述。這是因為，承諾事項的摸棱兩可，不僅可能增加行政機關的工作量，而且可能使應得到服務的社會公眾因行政機關執法能量的有限而得不到有效的服務，最終將行政機關頻頻推上違諾者的尷尬境地。[14]（二）關于執法的承諾標準

執法的承諾標準是行政執法承諾制的核心。正是執法標準的重新設定，顯示了行政機關盡職盡責地為人民服務的本質，并且給社會公眾帶來了一系列具體的利益。但，承諾標準與法定標準是什么關系呢？二者發生沖突時如何處理？理論上講，承諾標準必須以法定標準為基礎，是法定標準的具體化，法定標準是承諾標準的邊界。當承諾標準違反法定標準時，承諾標準不能產生法律上的抗辯權，即行政機關不能以行為雖違反法定標準、但未違反承諾標準而主張不承擔法律責任。

從實踐中看，行政執法的承諾標準主要涉及執法期限問題。在該問題上，各行政機關的承諾方式主要有三種，一是遵循法定的標準，如《濱海縣地方稅務局執法服務承諾制》規定：“納稅人對稅務機關的處理決定不服并申請行政復議的，于60日內作出復議決定。”[15]這一規定與我國《稅收征收管理法》第56條的規定相同。二是在法定的自由裁量空間內選定一時間點作為承諾的執法期限，并對相關法律的規定予以明確說明。如《漳州市工商行政管理局政務服務承諾制度》規定，工商行政管理局“1、辦理企業名稱預先核準登記，凡手續齊全符合條件的，自受理之日起2個工作日（法定10日）辦完。2、企業設立申請登記、變更登記、注銷登記、凡手續齊全符合條件的，自受理之日起7個工作日（法定30日）、分局10個工作日內辦完。”[16]三是在法律未規定執法期限的情況下，行政機關根據自身的情況確定一執法期限。如《消防服務承諾》規定：“接出警：夏天40秒，冬天50秒將車駛出車庫，轄區（半徑5公里）5分鐘內到達現場。”[17]

在上述三種對執法期限的規定方式中，第一種方式是對法定標準的重復，其進步意義及局限性與前述工作承諾中重復法定職權相同。其它兩種方式實際上是行政機關擁有并行使自由裁量權的體現，是行政機關自設的行政規則。該行政規則的制定和實施，并不會給社會公眾帶來不利影響，甚至能給社會公眾帶來預期的利益，因此法律不應干預太多-法律應加以控制的僅在于：首先，在指明承諾標準的同時指明法定標準，為社會公眾尋求適當的救濟途徑奠定基礎。其次，確保承諾標準的可行性，防止各行政機關在互相攀比中使執法承諾制成為海市蜃樓。而且，在承諾標準不具可行性的情況下，行政機關仍應對違諾行為承擔責任，這樣，最終受到損害的將是國家利益。

（三）關于違諾責任

行政機關在違反執法承諾后，應該承擔一定的責任，這在理論上并不是難以立足的。但在實踐中，各行政機關的規定卻千差萬別：有的不做任何規定，如江門市《道路交通事故處理公開承諾》所顯示的承諾制度，它僅涉及交警的行為準則，對違反承諾的后果只字未提；[18]有的不作具體規定，只公開處理投訴的機構及其地址、聯系電話，如《惠州市環境保護局社會服務承諾》在規定了一系列執法期限后，專門規定了違諾投訴電話，[19]但對具體的處理內容不予涉及；有的則予明確規定。在明確規定違諾責任的情況下，主要涉及如下事項：

第一，責任的承擔者和接收者：責任自負是法治原則的基本要求，即任何行為主體應對自己的行為負責，承擔因該行為所引起的法律后果。對行政執法承諾制而言，做出承諾的是行政機關，接收承諾的是與其職權相關聯的公民、法人或其它組織，因此，在行政機關違反承諾時，應由行政機關向有關社會主體承擔一定的違諾責任。至于行政機關內部責任的追究，是完全屬于行政機關內部的事項，或者說是行政執法責任制所應考慮的問題。即從理論上講，違諾責任是行政機關向特定的社會公眾承擔的責任，相對于違諾人員向行政機關所承擔的內部責任而言，是一種外部責任。但實踐中，違諾責任的的承擔主體和接收主體主要有三類情形：一是由實行行政執法承諾制的行政機關向有關社會主體承擔違諾責任；二是由違諾的工作人員向其所在的行政機關及行為所涉及的社會主體承擔責任，如《淮陰市地方稅務局執法服務承諾》規定“地稅人員在執行公務時違反上述承諾的，發現一次罰款10－20元；對造成直接經濟損失的，由責任人賠償；情節嚴重的將依法追究責任。”[20]同時，有的行政機關在追究責任人的違諾責任的同時，也追究行政機關領導者的責任，如《青田縣農業局公開承諾自律制度》在規定了對責任人的一系列處罰措施后，規定“在處罰責任人的同時，單位領導也進行適當處罰。”[21]三是由違諾人員對其所在的行政機關承擔責任，而不對行政機關之外的社會主體承擔任何責任。如福建省《永春縣物價局社會服務承諾》中規定，“加強監督檢查，保證承諾事項落到實處。工作人員掛牌上崗，明確各自職責，逐級負責。對不履行社會服務承諾制度的，要視情節分別進行批評、教育，造成不良后果的要進行嚴肅處理，故意刁難造成違諾事實二次的工作人員，調換工作崗位，因責任心不強造成工作延誤事實二次的工作人員，當年不得評為先進個人。”[22]在上述規定中，除第一規定符合行政執法承諾制的本質要求外，都存在一定的問題。這些問題主要表現為：一是將行政執法承諾制與行政執法責任制等同，忽略了違諾責任的對外性，將違諾責任的重點放在了對內部行政人員責任的追究上。二是將行政機關工作人員視為承諾主體，由其對社會公眾承擔違諾責任，而事實上，社會公眾信任的是做出承諾的行政機關，而非該行政機關內部的某個工作人員。并且，由違諾人員承擔外部責任，將使社會公眾因受違諾人員薪金的限制而致正當權益得不到有效、充分的保障，且使行政工作人員因責任超負荷而壓抑自身的積極、主動與創新精神。當然，若不對違諾人員進行相應的懲罰，違諾人員可能無視此承諾，因此也應追究違諾人員的責任。不過，對違諾人員而言，他兼具外部行政法律關系的代言人和內部行政法律關系的當事人的雙重身份，所以，在責任的追究上，應理清關系，逐一落實。

第二，責任的內容：責任的內容應與違諾造成的損害相適應。對行政機關所承擔的違諾責任而言，應考慮違諾給特定的社會主體所造成的損害，包括精神損害和物質損害。在承諾事項中，執法期限的承諾往往與特定社會主體的物質利益相關，行政機關應對違諾造成的直接損失承擔補償責任；對違反行政道德的，可予賠禮道歉，并根據具體情節，酌情承擔一定的經濟責任。如《服務承諾》中規定“掛牌服務，文明用語，發生爭吵賠款50元，責任人下崗學習3個月。”[23]（對違諾人所承擔的內部責任而言，應與其主觀過錯程度相掛鉤，并以防止再次違諾為指導思想，因此在強調經濟責任的同時，應與辭退、降級等職位的變遷相呼應-本文不予詳細討論）。

第三，責任的追究：綜觀各行政機關的行政執法承諾制，在違諾責任的追究上，多通過有關社會主體的投訴或舉報，然后由實行行政執法承諾制的行政機關依據承諾進行追究。筆者認為，對內部責任而言，依據具有內部拘束力的行政規則由行政機關進行追究并無不妥。對違諾責任而言，社會公眾申請法律保護的理由是什么呢？尤其在行政行為違反承諾但不違反法律規定的情況下，社會公眾如何獲得法律的保護？大陸學者在這一方面的探討尚有欠缺，而臺灣學者的觀點值得我們思考：他們認為，行政機關在遵循對外公開的行政規則處理行政事務的過程中，必然建立一公平的行政實務處理模式，此后即應遵守“行政自我拘束原則”，對相同事件作相同的處理。違反此行政規則（或說違反此承諾）就構成對憲法上平等原則的侵犯，應承擔一定的法律責任。即使是在承諾本身違法的情況下，也應考慮對社會公眾信賴利益的保障。[24]由是，通過援引行政平等原則和行政信賴保護原則，追究違諾行政機關的法律責任就獲取了正當性支持。這樣，社會公眾除通過行政途徑獲得救濟外，也可通過司法途徑獲得救濟。[25]

三、行政執法承諾制的完善

前文已論述了行政執法承諾制的基本含義，并在評析其運行狀況時對有關問題進行了闡述，可以說已經提出了完善行政執法承諾的基本思路。基于此，本部分不再畫蛇添足。但仍有幾點需要補充：

第一，行政執法承諾制是一把雙刃劍，當行政機關嚴格履行承諾并在違諾時承擔相應的法律責任時，該制度將拉近行政機關與社會公眾的距離，有效保障社會公眾的正當權益，行政機關在社會公眾心目中的地位也將大大提升；反之，若行政機關將承諾停留在書面文件上，欲借此撈取一定的政治資本，則必然侵犯社會公眾的正當權益，并使政府信用掃地，最終使行政機關與社會公眾的關系時刻處于一觸即發的緊張狀態。為避免出現這種尷尬的局面，行政機關在決定是否實行執法承諾制及確定自身的執法標準之前，應該明確該制度的基本要求，并對自身的執法能力做出客觀的評估。

第二，應重視對實行執法承諾制的行政機關的監督和對違諾責任的追究。在我國，行政機關是通過民主的方式產生的，代表了人民的利益，因此，人們一般都對行政機關寄予較高的信任，而缺少進行適度監督的意識，但事實上，“對權力行使過度信任也會滋生腐敗，因為過度信任為權力尋租、權力擴張、權力利益化提供了寬松、自由的環境，腐敗就生于斯長于斯”，可以說，“不言監督的信任是輕信，放棄監督的信任是縱容。”[26]同時，對行政機關的監督應該是全面的、連續的，即使是行政機關自愿對自己施加的限制，如行政執法承諾制中對執法期限的承諾，社會公眾也不能放棄監督。不過，社會公眾實施監督的外在動力來自有關機關對違諾行政機關的責任追究-當有關機關對社會公眾發現的違諾現象置若罔聞時，社會公眾的監督惰性就會自然增長，直至對行政機關的言行漠不關心，而這將是一個非常可怕的社會。所以，行政機關不僅應勇于實施執法承諾制，而且應勇于承擔違諾責任，有關國家機關也應依法嚴格追究違諾者的法律責任。

總之，行政執法承諾制是行政實踐的需要，但理論研究的空白已經或正在制約其正面效應的發揮。筆者在此發表淺見，希望能夠拋磚引玉，促進該制度的完善和發展。