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中國法制近代史（自清末至南京國民政府覆滅）上，自清末仿效日本籌設“行政審判院”；至民國初期，北洋政府正式設立了具有近代意義的行政法院——“平政院”，確立了普通訴訟與行政訴訟并行的二元司法體制，以及南京國民政府成立之后，在五院政府框架下的司法院設“行政法院”，行政審判機構幾經變遷。雖然這幾個機關名稱不同，組織職能略有差異，但從其司法功能來看，皆為近代意義上的行政法院。而目前，我國采行普通法院管轄行政訴訟的體制，然又采大陸法系的行政法與行政訴訟法，頗有不協調之處。筆者認為，對中國近代行政法院制度之變遷略加研究，可為現實之一定借鑒。

一、清末“行政審判院”的籌設

由于清末司法改革中濃重的仿日因素，清政府在變法之初便采納了日本的二元制司法體制。首先，于1906年將舊有的大理寺改組為大理院，管轄民事、刑事訴訟，并準備設立行政審判院專司行政訴訟。在籌設行政審判院時，產生了新舊理念的沖突。光緒三十三年（1907年），清政府頒布的《法院編制法》第2條規定：“審判衙門掌審民事、刑事訴訟案件，但關于軍法或行政訴訟等另有法令規定者，不在此限。”依據該法確立的二元司法體制，需另行制定行政審判機關的組織法。清政府為兼顧立憲改革的名義與維護舊官僚的既得利益，決定不將督察院改組為專門的行政審判機關，而同時另行創設行政審判院，并且擬訂了《行政審判院官制草案》。如此，形成了督察院與行政審判院并存的格局。

《行政審判院官制草案》主要是仿照日本1890年頒行的《行政裁判法》制定而成，該法共21條，規定行政審判以一審為限，行政審判院的長官、評事之設置、評事之資格、評事之處務規則，與日本行政裁判法幾乎完全相同，只是該草案對行政訴訟范圍采用了概括式規定，而日本行政裁判法采用的是列舉式規定。至1911年10月辛亥革命爆發，《行政審判院官制草案》未及頒布，行政審判院也尚未成立，清王朝即已宣告滅亡。

二、北洋政府時期的“平政院”

1912年1月，南京國民臨時政府（1912年1月—1912年4月）建立之初，由宋教仁負責起草了《中華民國臨時政府組織法草案》。該草案第14條規定：人民得訴訟于司法，求其審判；其對于行政官署違法損害權利之行為，則訴訟于平政院。該草案在審議過程中被參議院否定，但草案中建立平政院的設想，為后來的立法所采納。

北洋政府（1912年3月—1928年6月）成立之后，于1914年3月31日公布了《平政院組織令》，規定了平政院的組織與職權。該組織令是中國近代歷史上第一部公布實施的行政審判機關組織法。1914年6月，平政院依照編制令創設于北京豐盛胡同。

北洋政府于1914年5月1日公布的《中華民國約法》，在政權組織方面對《中華民國臨時約法》變動較大，但仍以根本法確認平政院制度。該法第8條規定：“人民有訴愿于行政官署，及陳述于平政院之權。”1914年5月以后，北洋政府先后頒行《平政院裁決執行條例》、《平政院處務規則》、《訴愿法》、《行政訴訟法》，創建了有關平政院組織與運作的一整套完備的法律制度。

1．平政院的組織。從外部組織關系看，平政院縱向直接隸屬于大總統，橫向與大理院平行。從內部組織結構看，設院長1人；設評事（即行政法官）15人，分設3個行政審判庭，每庭5人；肅政廳設都肅政史1人、肅政史16人。皆由大總統任命，向其負責。

2．平政院的行政審判職權與糾彈權。依據北洋政府《行政訴訟法》第1條的規定，平政院的行政審判權及于官署的各種違法處分，包括違法之命令、決定、行政契約等；對于行政訴訟的受理，兼采直接訴訟主義和訴愿前置主義。行政訴訟的審理，以評事5人組成合議庭，且合議庭中須有一至二人為司法職務出身；案件審理以言詞主義為原則，以書面審理為例外。在案件審理過程中，非經平政院許可，不得撤訴。肅政廳所屬肅政史獨立行使職務，其職務主要包括：第一，依《行政訴訟法》的規定以原告身份提起行政訴訟；第二，依《糾彈法》的規定糾舉違法瀆職官員，但糾彈處理權最終掌握在大總統手中；第三，監督執行平政院的裁判文書。

北洋政府的平政院制度有兩大弊端：一，平政院為一級一審制，除中央平政院外，地方并無行政訴訟機關，平政院一旦作出裁決，即為終審，缺乏上訴救濟途徑；二，平政院易受行政控制，難以確保獨立。平政院所作出的裁決，必須呈請大總統批令有關官署執行，非一經審判終結即自動生效。肅政廳糾舉的任何官員，只有獲得大總統許可，才能啟動彈劾案。

三、南京國民政府時期的“行政法院”

1927年4月，南京國民政府成立，中央政府五院中的司法院為最高司法機關。1928年10月，南京國民政府公布的《國民政府組織法》第33條規定：“司法院為國民政府最高司法機關，掌理司法審判、司法行政、官吏懲戒及行政審判之職權。”明確規定了在司法院中，普通訴訟與行政訴訟并立的二元司法體制。1931年5月，南京國民政府公布的《訓政時期約法》第22條規定：“人民依法律有提起行政訴訟及訴愿之權。”從人民基本權利的角度，確認了訴愿權和行政訴訟權。及至1931年12月，修正公布的《國民政府組織法》第36條規定：“司法院設最高法院、行政法院及公務員懲戒委員會。”為中國立法史上第一次使用行政法院這一名稱，同時表明行政法院應遵循司法獨立原則，以擺脫行政機關的控制。

1932年11月，南京國民政府頒布《行政法院組織法》和《行政訴訟法》，具體規定行政法院的組織和職權。1933年6月，行政法院正式開始受理行政訴訟。與北洋政府時期的平政院相比，南京國民政府行政法院有以下幾個方面改進：第一，從性質上看，南京國民政府的行政法院屬于司法機關，隸屬于司法院；第二，從機構組織與評事任職資格上看，行政法院僅行使行政審判權，糾彈官員違法案件則由監察院與司法院公務員懲戒委員會負責。行政法院院長與評事的任職資格要求更高；第三，從受案范圍和審級制度上看，南京國民政府時期的《行政訴訟法》采納了法國的概括式規定，即凡屬行政處分，不論其關于何種事項，均可提起行政訴訟，并可附帶提起損害賠償之訴。行政法院雖仍實行一審終審制，但兼采德國、奧地利制度，規定當事人可以提起再審之訴；第四，被告行政官署不派訴訟人，或不提出答辯書，經行政法院另定期限，以書面催告，而仍延置不理者，則行政法院得以職權調查事實，徑為判決；第五，關于行政訴訟準用民事訴訟法的規定，使該法更為完密。四、簡單的評論

從清末法制改革到南京國民政府時期，設立行政法院成為中國近代行政訴訟體制的一種選擇。原因大致有以下三個方面：第一，中國法制近代以來即有繼受大陸法系法律文化的傾向，而專設行政法院正是大陸法系通行的做法，制度較為成熟，便于法制后起國家學習；第二，中國數千年的封建專制歷史，造成官本位的社會意識，行政異化現象嚴重，必須設立專門機關，對公民受到行政機關侵權情況進行救濟；第三，普通法院的法官缺乏行政方面的專業知識和經驗，設立獨立的行政法院有利于對行政訴訟案件進行公正合理的審判。

另一方面，民國時期平政院和行政法院的實際運作中，受理案件數量寥寥，總體上講是失敗的，其原因主要在于制度本身。首先，一審終審制的科學性存在很大問題，雖一審制以訴愿前置為前提，但訴愿作為一種行政機關內部的救濟途徑，其公正性遠不如行政訴訟。雖然南京國民政府時期增加了再審制度，然而，當事人需要起訴必須經過訴愿、再訴愿程序，手續過為繁瑣；其次，民國時期，平政院與行政法院均僅設置于首都，不便于人民訴訟；再次，就行政判決的執行來看，南京國民政府行政法院判決須呈請司法院，再由司法院轉呈國民政府訓令行政機關執行。此種執行制度手續煩瑣，且最終仍由行政機關執行，必然難以徹底執行。