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內容摘要：行政強制措施是我國《行政訴訟法》規定的可訴具體行政行為之一，也是我國行政強制立法過程中遇到的重要問題。但圍繞行政強制措施，在我國行政法理論上和實務中，卻存在較大意見分歧和模糊認識。本文認為，我國的行政強制措施是行政執法過程中采用的強制性手段，是應行政執法的需要和借鑒民訴法的規定而來。我國現行法律對行政強制措施的規定，一方面使行政執法者擁有了排除妨礙的必要手段，另一方面也使名稱不一、形態各異的行政強制措施產生認識分歧的原因有：法律對行政強制措施的規定留有彈性空間；行政法理論對實踐中使用的各種強制方法缺乏理性的總結和歸納；法律引入行政強制措施時未考慮與既有概念的協調。我國的行政強制措施存在三種形態：執行性強制措施；即時性強制措施；一般性強制措施。我國的行政強制立法對行政強制措施的處理思路是不可取的。行政強制措施是否可訴，取決于它是否為一個獨立完整和已成立的具體行政行為，也取決于它與相對人權益的關系。

關鍵詞：行政強制措施形態思路可訴性

行政強制措施是我國行政執法實踐中經常使用的手段，也是我國《行政訴訟法》規定的可訴具體行政行為之一。但究竟什么是行政強制措施？如何理解、規范和把握行政強制措施？在理論上和實務中卻存在許多模糊認識。本文從行政強制立法需要出發，對行政強制措施的由來，現行法規定行政強制措施的意義和問題，現有理論對行政強制措施的認識和分歧，行政強制措施的范圍、形態及其可訴性等問題展開研究。

一、我國行政強制措施的由來

1989年《行政訴訟法》頒布以前，我國現行法上沒有行政強制措施這個概念。在文字表述上與行政強制措施比較接近的現行法上的概念，有憲法和《地方各級人大和地方各級政府組織法》規定的行政措施[1]，及《刑事訴訟法》和《民事訴訟法》規定的強制措施[2]，但其含義與現在使用的行政強制措施很少或根本沒有相通之處。憲法和《地方組織法》規定的行政措施包含兩種含義，一是指具體行政行為，其形態表現為行政主體對具體事件作單方面處理；二是指抽象行政行為的一種形式，特指縣級以上國家行政機關為執行本級人民代表大會及其常委會的決議或上級行政機關的決議或命令而規定的各種辦法和手段，其形態表現為命令、決定、條例、決議等[3]。憲法和《地方組織法》規定的行政措施顯然是一個概括性、包容性的概念。僅將其按第一種含義即具體行政行為來理解，仍然是比行政強制措施范圍大得多的概念。《刑事訴訟法》和《民事訴訟法》規定的強制措施本質上屬于針對犯罪嫌疑人和排除防礙訴訟行為的司法行為，與行政強制措施性質截然不同。1989年以前，現行法上雖然沒有直接使用行政強制措施這個概念，但并不表明現行法上沒有具體的行政強制措施方式的規定，更不表明實踐中沒有采取行政強制措施的行為。據統計，1989年以前規定

具體行政強制措施的法律、法規為數不少[4]，行政強制措施的具體名稱和形態也多種多樣。其中限制人身自由的行政強制措施主要有：對人身的強制約束、強制傳喚（《治安管理處罰條例》），強制帶回、人身搜查、人體檢查（《海關法》），限制活動范圍、強制離境（《外國人入境出境管理法》），強制隔離、強制立即離境（《艾滋病監測管理若干辦法》）及人身扣留、強制實施行為、強制進入相對人處所等；限制財產權的強制措施主要有：對財產的查封、扣押、凍結、征繳滯納金、強制扣款、強制拆除、強制征收、強制拍賣、以物折抵等[5]。這些具體的行政強制措施的存在正是《行政訴訟法》將行政強制措施納入可訴具體行政行為范圍的基礎。繼《行政訴訟法》之后，《行政復議條例》（1990年）、《行政復議法》（1999年）和《國家賠償法》（1994年）分別將行政強制措施明確納入可申請行政復議和可請求國家賠償的行為范圍之中。《行政訴訟法》頒布12年以來，各單行法律、法規對行政強制措施的規定基本沿襲《行政訴訟法》頒布以前的軌跡發展。

根據最新統計，新中國成立到1999年，我國現行有效的法律、行政法規和部門規章共10369件，其中法律314件，行政法規1584件，部門規章8469件。在314件法律中，規定行政強制措施的有33件，占10.5%；在1584件行政法規中，占1.7%。另據全國人大常委會法工委向十個省、自治區、直轄市發函調查，地方性法規和地方政府規章中也規定了一些行政強制措施。如河南省制定和批準的329件地方性法規中，有65件規定了行政強制措施，占19.8%；四川省規定和批準的155件地方性法規中，有32件規定了行政強制措施，占20.6%上海市政府制定的500多件政府規章中，有26件規定了行政強制措施，占2%。[6]上述33件規定行政強制措施的法律涉及的執法主體有：縣級以上各級政府和公安、國家安全、海關、環保、林業、審計、衛生、動植物檢疫機關和戒嚴機關等。上述71件規定行政強制措施的行政法規涉及的執法主體要有；工商、技術監督、城建、土地、規劃、教育、民政、邊防、港務監督、漁政、水產管理及商品流通部門。從上述統計數字可以看出，我國有采取行政強制措施權的行政機關比較多，行政強制措施通常是作為一種行政執法手段被使用的，行政強制措施存在領域非常廣泛，存在的形式也是多種多樣的。

還必須看到，在我國行政管理實踐中，政府針對社會、經濟生活中出現的集中和突出的社會問題，經常采取集中時間、集中力量的突擊行動，進行專項“治理、整治和打擊”，如“嚴厲打擊假冒偽劣商品”的行動，“整頓集貿市場小攤販”的行動，“掃黃打非”行動，“拆除（城市）私搭亂蓋違章建筑”的行動等等。這類集中治理行動，一般都是由國務院或者省、市政府發出通知，實行“嚴厲查處、有效整治、決不姑息”。在這類行動中，行政機關往往采取超過法定限度和范圍的行政強制措施，以收加強打擊力度的效果。[7]這類行動往往被看作行之有效的行政管理方式或手段，并因此而被頻繁使用。

通觀行政強制措施的發展過程和具體形態，我們可以看出，行政強制措施與行政執法過程緊密聯系在一起，是行政執法過程中采用的強制性手段，而且常常是行政機關作出行政處理決定的前奏和準備。從理論和行政執法的特點上來講，行政強制措施是不可缺少的手段。當前行政執法難的現實，也使行政執法機關更加偏愛行政強制措施。這也是推動法律、行政法規、規章設定行政強制措施的現實原因。

通觀行政強制措施的發展過程和具體形態，也有兩個問題不容忽視：一是行政強制措施作為對行政強制性手段的綜合概括，究竟包括哪些具體形態行政強制措施方式？進而言之，各領域單行法律、法規規定的具體的強制方式，哪些應歸于《行政訴訟法》規定的行政強制措施？二是如何認識行政強制措施，是什么因素決定著行政強制措施的可訴性？

二、我國現行法規定行政強制措施的意義和問題

由前述分析可知，我國現行法規定行政強制措施的形式有兩種，一種是各個領域的單行法律、法規和規章規定的形式。這種形式的規定，一般都不直接使用行政強制措施的名稱，而是使用最能直觀地描述強制手段的語言和叫法，如強制約束、強制帶回、限制活動范圍、強制離境、強制立即離境、扣留、查封、扣押、凍結、強制扣款、強制拆除、強行拍賣等等。這種形式的規定，既是為行政機關在行政執法過程中使用強制手段提供依據，又是對行政執法實踐的總結和對行政執法實踐需要的回應。由前述統計數字可以看出，規定行政強制措施的地方性法規和地方政府規章，在被統計的地方性法規和規章中所占比例，多數遠遠高于規定行政強制措施的法律、行政法規和部門規章在所有法律、行政法規和部門規章中所占比例。這從一個側面說明，離行政執法實踐活動越近，對行政執法實際感知越深的法規和規章制定者，越容易規定行政強制措施，與此相反，中央級國家機關規定行政強制措施相對比較審慎。

另一種是《行政訴訟法》、《行政復議法》（1990年頒布的《行政復議條例》也規定了行政強制措施）、《國家賠償法》和《立法法》規定的形式。這種形式的規定，都是用行政強制措施概括地指稱單行法律、法規和規章規定的名稱不一的各種強制手段，如《行政訴訟法》第11條第1款第2項規定的“限制人身自由或者對財產查封、扣押、凍結等行政強制措施”。這種規定形式是對單行法規定的名稱不一、形態各樣的行政強制手段的綜合概括，其初衷或目的，是實現對單行法規定的這類強制性手段進行設定上的和復議、訴訟上的制約，并對其違法造成的損害后果進行國家賠償。如果說單行法律、法規和規章規定行政強制措施是對行政執法實踐需要的回應的話，那么，《行政訴訟法》等法律對行政強制措施的規定，則一方面可以統合名稱不一、形態各異并散見于各單行法律、法規和規章中的強制手段，另一方面，也可以為行政復議、行政訴訟和國家賠償活動實現對這些強制手段的事后制約提供明確的指向。

綜合分析以上兩種規定形式，其意義至少有如下幾個方面：

第一，單行法律、法規和規章對強制性手段的規定或認可，在一定程度上適應了行政執法實踐的需要，也與加強行政執法的總體政策思路相吻合，并且符合強制實現法律的方式本身對力度的要求。從更廣泛的意義上分析，行政執法是實現法律內容的方式之一，行政執法者在執法過程中必須擁有足以排除各種抵抗或妨礙的強制手段，否則，行政執法將不會形成任何權威，也無法實現行政執法預期的效果。從這個意義上說，單行法律賦予行政主體采取強制性手段的權力也是必須的。

第二，《行政訴訟法》、《行政復議法》、《國家賠償法》、《立法法》對行政強制措施的規定，使名稱不一、形態各異的行政強制性手段，從屬性和特征上被統合到一類“行為”之中，并被置于“行政強制措施”名下，解決了理論上和立法上對該類強制性手段難以窮盡列舉的困難，也解決了列舉的煩瑣和不周延的問題。《行政訴訟法》等法律對行政強制措施的規定，還在一定程度上填補了各單行法律、法規、規章重授權、疏監督的漏洞，并將這類強制性手段置于復議機關和人民法院的經常性監督之下。

第三，單行法律、法規和規章的規定，與《行政訴訟法》、《行政復議法》、《國家賠償法》和《立法》的規定相結合，使顯得散亂的眾多強制性手段有了明確的類別歸屬，也使《行政訴訟法》等法律概括、統合的行政強制措施有現實的依托。兩種規定的結合，在一定程度上產生了相得益彰的效果。

綜合分析以上兩種規定形式，也可以發現至少存在以下問題：

第一，《行政訴訟法》等法律規定的行政強制措施是作為具體行政行為的一種形式出現的。而《行政訴訟法》等法律規定的行政強制措施的實際所指應是行政機關“對有關對象的人身、財產和行為自由加以暫時性限制，并使其保持一定狀態的手段”，[8]這種強制性手段源于法律、法規和規章的規定，“它或者服務于行政違法案件的查處，或者服務于行政強制執行的實現，或者服務于法律、法規規定需要即時強制的狀態，也可能為其他種類的具體行政行為服務。”[9]正是這種強制性手段的服務性，使其容易與其他具體行政行為相混淆，因為在許多時候，這種強制性手段及其使用是某一特定具體行政行為完整過程的組成部分。從作為方式、方法的強制性手段，到對眾多強制性手段概括和統合的行政強制措施，是如何實現從方法、手段到具體行政行為的轉化？現有法律規定和現有理論的解說都存在難以自圓其說的問題。這也是在行政強制措施問題上存在眾多歧見的重要原因之一。

第二，既然行政強制措施是對眾多行政強制性方法、手段的概括和統合，那么，從邏輯上講，行政強制措施應該是對眾多強制性方法、手段的概念抽象。對強制性方法、手段抽象概括而成的概念——行政強制措施，同被抽象概括的實務原型——強制性方法、手段，在根本屬性上應該是同一的。如果不同一，就犯了邏輯錯誤。如同水果是對蘋果、香蕉、桔子和梨等的抽象概括一樣，水果同香蕉、蘋果、桔子和梨在根本屬性上是一致的。學界存在的關于行政強制措施不包括行政強制執行措施的認識，[10]與上述邏輯環節上的處理不當有關，我國理論界和實務界在行政強制措施問題上存在的模糊認識也或多或少與此有關。

單行法律、法規和規章規定強制性方法或手段，多數重授權、疏規范和監督。《行政訴訟法》等法律規定行政強制措施重事后監督或救濟，而對采取行政強制措施過程中的實體條件和程序條件建設，通常是鞭長莫及。這就使二者的銜接常常出現問題：法院審理以行政強制措施為訴訟標的案件，常常因為缺少實體標準和程序標準而難以作出判決，這就給加快有關行政強制措施的立法提出了非常現實的要求。

三、現有理論對行政強制措施的認識和分歧

《行政訴訟法》頒布以前，行政強制措施并未引起我國理論界的關注和重視，甚至在眾多的行政法教科書和專著當中都沒有涉及行政強制措施[11]，更談不上深入研究了。《行政訴訟法》將行政強制措施納入可訴具體行政行為的范圍以后，這種狀態有所改變。圍繞行政強制措施的含義和范圍，形成了不同的認識和觀點。較有代表性的有；第一，認為行政強制措施是指行政機關對不履行義務的相對人采取的直接的強制措施，相當于通說行政強制執行中的直接強制[12]。第二，認為行政強制措施是指行政機關對不履行義務的相對人采取的各種強制手段或方法，包括直接、間接強制措施，換言之，行政強制措施就是行政強制執行措施[13]。第三，認為行政強制措施是指行政機關為實現行政管理目的而采取的各種強制手段，既包括強制執行措施，也包括強制預防、強制保全、強制恢復、強制制止措施；不僅指直接強制，還包括間接強制；不僅包括依一般程序實施的強制措施，還包括即時的強制措施。[14]第四，認為行政強制措施是指國家行政機關或者法律授權的組織，為了預防或制止正在發生或可能發生的違法行為、危險狀態以及不利后果，或者為了保全證據、確保案件查處工作的順利進行而對相對人的人身自由、財產予以強行限制的一種具體行政行為，也被稱為即時強制。[15]第五，認為行政強制措施是行政機關為了預防、制止或控制危害社會的行為發生，依法采取的對有關對象的人身、財產和行為自由加以暫時性限制，使其保持一定狀態的手段。行政強制措施與行政強制執行即時強制都帶有強制的共性，但三者是有區別的三種強制形式。[16]

上述觀點的提出，不僅豐富了理論界和實務界對行政強制措施的認識，而且為進一步研究和探討行政強制措施奠定了基礎和提供了條件。分析、比較各種觀點，可以發現，其共同點有如下兩個方面：第一，不論是以“強制手段”，還是以“強制措施”作為中心詞揭示行政強制措施，都強調行政強制措施的強制性。這使我們有理由認為，各種觀點所探討的行政強制措施，是與非強制性的倡導、指導性措施相對應的、并一般不為被強制的相對人自愿接受的一類措施。第二，各種觀點都強調行政強制措施是由行政機關或行政主體采取的強制手段、強制措施或具體行政行為。這在《行政訴訟法》已將行政強制措施列為一種具體行政行為的大背景下，使我們有理由認為，強制手段、強制措施和具體行政行為雖然說法不一，但它們所指稱的事物應該是同一的，至少是相近的。

分析、比較各種觀點，同樣可以發現，其分歧點主要有以下幾個方面：第一，各種觀點所指稱的行政強制措施涵蓋的范圍差異巨大。有的觀點認為行政強制措施僅指傳統行政強制執行中的直接強制；有的觀點認為行政強制措施等同于傳統上的行政強制執行；有的觀點認為行政強制措施涵蓋傳統上的行政強制執行和行政即時強制；有的觀點認為行政強制措施僅指行政即時強制；還有觀點認為行政強制措施與行政強制執行和行政即時強制有共性，但又不同于行政強制執行和行政即時強制，而是指那些對人身、財產和行為自由進行暫時性限制的手段，并以“暫時性限制”這一屬性，將其同行政強制執行和行政即時強制區別。也因為其“暫時性限制”這一屬性，認為“在需要采取行政強制執行情況時，常先采取行政強制措施”。[17]換言之，行政強制措施也可以用于行政強制執行之中。第二，各種觀點對行政強制措施內涵和屬性的揭示事實上存在差異，有的觀點以方法或手段揭示行政強制措施；有的觀點以措施或行為揭示行政強制措施。行政強制措施到底是一種方法、手段、措施，還是一種行為？或者既是方法、手段、措施，又是行為？[18]可以說各種觀點表述多于分析和說理，而且常常在論證過程中交替使用各種不同的說法。

上述認識分歧的存在，究其原因主要有三個方面：一是《行政訴訟法》等法律在規定行政強制措施的同時，也給理解行政強制措施留下了較大的彈性和空間，立法和司法解釋又未及時加以彌補；二是我國行政法理論對單行法律、法規和規章規定的各種強制手段，及行政執法實踐中使用的各種強制方法，缺乏理性的總結、歸納和抽象概括，對行政強制措施進行學理研究的準備和積累不足，致使立法在規定了行政強制措施以后，本應緊跟其后的相應權威性解釋，因缺乏深厚的理論背景而無所適從，不得不長期保持沉默。三是立法上將行政強制措施作為一個新概念引入現行法，未考慮與長期沿用的行政強制執行等概念的協調問題，而相應的理論又與立法相呼應，未能進行有說服力的理論研究和理論說明。所有這些，都在一定程度上使行政強制立法對行政強制措施的規范困難重重。

當然，也必須看到，行政強制措施作為一個不確定的法律概念，其優點也是明顯的，它可以根據社會的發展和立法的需要，對其進行擴張性或限縮性理解或解釋，以適應實踐和發展的需要。

四、行政強制措施的范圍和形態分析

理論認識上的分歧，給實踐、特別是行政訴訟實踐識別和把握行政強制措施，進而決定是否可以提起行政訴訟和是否可以作為行政案件受理帶來了難題，也給行政強制立法規范行政強制措施帶來了難題。理論認識上的分歧，還說明我們對行政強制措施的研究尚不夠深入，未形成有說服力的理論說明。這就產生了對行政強制措施及其范圍和形態進行分析和研究的必要。

從語義上分析，措施是指“針對某種情況而采用的處理辦法（用于較大事情），如計劃已經訂出，措施應該跟得上”。[19]依此認識，行政措施當指行政主體針對某種情況行使行政權力而采取的行政處理辦法。我國《憲法》和《地方組織法》正是沿此認識而使用行政措施的。仔細推敲，盡管可以用辦法解釋措施，用行政處理辦法解釋行政措施，但辦法和措施之間還是有細微差別的，即辦法偏重用于處理較小的事情，而措施偏重用于處理較大的事情；辦法本身含義直白，似不需要再作解釋即可讓人明白，并一般不會產生歧議，而措施的含義相對抽象，至少沒有辦法那樣直白、那樣具體。正是由于措施本身的相對抽象性和辦法本身的具體性，措施可以囊括各種辦法，行政措施可以囊括各種行政處理辦法。所有這些，都可以從《現代漢語詞典》將措施解釋為用于處理較大事情的辦法中得到部分說明。還必須指出，措施雖然沒有辦法那樣直白和具體，但措施也是應用范圍較廣，少有歧議而又容易理解的語言符號。正因為如此，采取措施已成為談及處理問題的日常用語中使用頻繁較高的人所共知的說法。還必須說明，措施和用于解釋措施的辦法，按漢語的習慣，都應屬于名詞或名詞系列，行政措施、行政強制措施的中心詞都是措施，由此也可以推知，行政措施和行政強制措施都是名詞詞組。

我國行政法的早期理論沿襲傳統語義習慣，在行政法意義上將行政措施特定化為一個學理概念，并將其理解為“行政機關在進行行政管理活動時，對于具體事件所作的單方處理”。[20]很明顯，行政法理論在這里所使用的行政措施，已經同《憲法》和《地方組織法》規定的行政措施在含義和范圍上有了一定的分野，它剔除了《憲法》和《地方組織法》規定的行政措施中屬于抽象行政行為的部分，保留了作為具體行政行為的部分。隨著立法實踐的進一步發展和行政法理論研究的進一步深入，行政措施逐漸被具體行政行為所取代。[21]目前，具體行政行為已經成為理論上和實踐中一個基礎概念，但從行政措施到具體行政行為的演變過程是不應該被遺忘的，它對于我們理解和分析行政強制措施也是有幫助的。

行政強制措施是在行政措施的基礎上，用“強制”一詞對行政措施的范圍和屬性加以限定，與行政措施相比，行政強制措施的范圍縮小了，其屬性也有了“強制”的限定，但其內涵和實際所指仍然應該是一類具有共同屬性的辦法或手段，只不過是帶有強制性的一類辦法或手段罷了。因此，行政強制措施仍然是一個概括性、包容性的概念，其中可以含有不同形態的、甚至差異較大的不同形態的具體的行政強制措施。

有些學者在論及行政強制措施時十分明確地指出，“行政強制措施包括行政（強制）預防措施、行政（強制）制止措施和行政（強制）執行措施”。[22]換言之，行政強制措施既可以適用于行政強制執行的場合，以實現已生效的具體行政行為；也可以適用于事態緊急的場合，以制止危害、消除危險；還可以適用于調查、取證或可能對相對人的人身、他人或公共利益造成危害的場合，以保證具體行政行為的作出。[23]場合的不同，目標追求的差異，都使行政強制措施呈現不同的形態，與相對人權益的關系，法律對其規范和要求的側重點，救濟的渠道和途徑也有許多差異。但不論有多么大的差異，都屬于此種行政強制措施與彼種行政強制措施的差異，而不是行政強制措施與非行政強制措施的區別。那種把行政強制執行措施排除在行政強制措施之外，或者把行政強制措施等同于行政強制執行，以及把即時強制與行政強制措施對立起來的做法都是欠妥當的。

筆者認為，根據使用場合和所追求目標的不同，并考慮到與行政強制的形式相對應，可以將行政強制措施劃分為以下三種類型或形態：

一是執行性強制措施。執行性強制措施是行政主體針對不履行具體行政行為所確定義務的相對人，為促使其履行義務或實現與履行義務相同狀態所采取的強制措施，又可以稱為行政強制執行措施，甚至直接稱為行政強制執行。這一部分在德日等國被看作行政強制的基本形態，也是不少國家和地區行政強制立法比較發達的部分。[24]這里隱含著一個問題，即行政強制執行與行政強制措施到底是一個事物，還是兩個不同的事物？對此，學術界存在不同的看法。有的學者認為，“行政強制執行是現代法治國家中行政強制措施的最基本的類型”，[25]并將行政強制執行同即時強制和行政調查并列置于行政強制措施之下，作為行政強制措施的下位概念而存在。[26]很明顯，該學者是將行政強制執行作為一種行政強制措施，而且是最基本類型的行政強制措施來看待的。因此，行政強制執行與執行性強制措施大體相等同。也有的學者認為，行政強制執行以具體義務的存在為前提，是實現具體義務的程序性活動，通常屬于某個實體性具體行政行為的一部分，即執行程序部分；而行政強制措施不一定以某種具體義務的存在為前提，是獨立存在的實體性具體行政行為。[27]行政強制執行與行政強制措施“是一種相互交叉和包容的關系，沒有動態的行政強制措施行為，行政強制執行無法實現，但行政強制措施行為僅是行政強制執行的一部分。”[28]很明顯，這種觀點把行政強制措施看作是可以應用于行政強制執行過程的措施，用于行政強制執行過程的措施就是行政強制執行措施。其實，稍加分析即不難看出，無論從字面上理解還是從實務中考察，行政強制執行與其說是一種行為，倒不如說是一個過程。在這個過程中，行政主體采取相應的強制措施，直接作用于相對人，以確保義務內容的實現。對這種行政強制措施，法律也有主體、方式、程序和時限等要求。行政強制執行是對采取行政強制執行措施全過程的綜合概括，其中起決定作用、居于中心地位的仍然是行政強制措施。由于采取這種行政強制措施的目的是實現義務的內容，故在理論上和實務中習慣于將其稱為執行性強制措施，它理應成為整個行政強制措施的一種形態或一個組成部分。將執行性行政強制措施排除在行政強制措施之外，在邏輯上是說不通的。

二是即時性強制措施。即時性強制措施是行政主體在事態緊急的情況下，為排除緊急妨礙、消除緊急危險，來不及先行作出具體行政行為，而直接對相對人的人身、財產或行為采取的斷然行動。行政即時強制的決定與實施往往同時作出，二者之間一般沒有時間間隔，也很難作先后之分。因此，在實務中觀察，行政主體采取的是一個斷然的行動，有關相對人感知的是限制或影響自身權益的手段或措施。這是人們一般對行政即時強制和行政即時強制措施不加區分的主要原因。此外，由于即時強制是在事態緊急的情況下實施的，其過程相對短暫，其程序也比較簡單、甚至沒有強制性程序，故行政即時強制措施幾乎可以等同于行政即時強制。但是在觀念上，我們仍然可以將行政即時強制措施理解為行政即時強制過程中所采取的行政強制措施，簡稱行政即時強制措施。

三是一般性強制措施。這類強制措施是行政機關為了查明情況，或者為了預防、制止、控制違法、危害狀態，或者為了保障行政管理工作的順利進行，根據現實需要，依職權對有關對象的人身或財產權利進行暫時性限制的強制措施。與執行性強制措施不同，在采取這類強制措施之前，并沒有為被強制的相對人設定義務的具體行政行為存在，采取這類強制措施的目的也不是為了促使相對人履行義務，其具體目的因遇到的具體情況和行政機關追求目標的不同而不同，可能是為了查明情況，也可能是為了預防、制止或控制違法行為、危害狀態，還可能是為了保障和輔助后續具體行政行為的作出。與即時強制措施也不同，在采取這類強制措施之前，不存在作為即時強制事實條件的“緊急事態”，一般也沒有其他特別緊急的情況，它完全是在“不緊急”或正常情況下根據需要采取的行政強制措施。

根據采取強制措施的目的和適用場合的不同，可將一般性強制措施劃分為行政強制檢查措施、行政強制預防措施、行政強制制止措施和行政強制保障或輔助措施。行政強制檢查措施是行政機關為查清事實，依職權對有關公民采取的傳喚、留置盤問和對相關場所、行駛車輛進行強制性檢查等措施。行政強制檢查措施不以相對人違法為前提，通常適用于事實尚不清楚的場合。行政強制預防措施是行政機關對可能危害行政管理秩序或他人合法權益的人或物，實施強制控制，以防止危害發生的行政強制措施，《治安管理處罰條例》規定的對本人有危險或者對他人安全有威脅的醉酒狀態中的醉酒人，強行約束到酒醒的措施即屬此類。行政強制措施適用于危害可能發生，不采取強制措施不足以防止危害發生的場合，其目的是防止這種危害的發生。行政強制制止措施是指行政機關針對正在實施危害行政管理秩序或他人合法權益行為的相對人，為制止其危害行為而對其人身自由或財產采取的強制措施。如交通管理法律、法規規定的對超速車輛的扣留，《海關法》規定的強制帶離現場等措施即屬此類。行政強制制止措施適用于危害正在發生而尚未結束的場合，不采取強制措施，危害會進一步擴大。其目的是防止危害的擴大。行政強制保障或輔助性措施，是為保障“以后的行政管理工作正常有效地進行”[29]或者輔助具體行政行為的作出，而實施的強制措施。沒有該強制措施的保障或輔助，行政管理工作就無法或很難有效進行。后續的具體行政行為也無法實施或很難有效的實施，如行政執法中的查封、扣押、凍結、強制檢查等措施即屬此類。行政強制保障或者輔助性措施多適用于懲罰性具體行政行為作出之前，而相對人又有明顯逃避懲罰跡象的場合。其目的是使后續的具體行政行為順利實施并保障其內容落到實處。

也有的學者同樣根據上述標準，將一般性強制措施劃分為預防、制止性強制措施和保全性強制措施，[30]這種劃分的結果與前述劃分的部分內容相一致，或在前述劃分中可以找到相對應的部分。

無論哪一種一般性強制措施，都有一個共同點，即都不是為實現某個具體行政行為的內容而采取的，也不是出于事態緊急而實施的。因此，它不以具體行政行為的先行存在為前提，但它的采取可能成為實施后續具體行政行為的準備或前奏，當然，也不必然引起后續具體行政行為的實施。一般性行政強制措施是法律、法規和規章賦予某些行政機關進行日常行政管理的一類手段或辦法，這類手段或辦法通常在行政機關行政執法或履行其職責過程中使用。就目前規定這類行政強制措施的法律、法規和規章的規定來看，采取這類行政強制措施的前提條件和情勢范圍尚不很明確，是否采取和采取何種強制措施，多由行政機關根據需要權衡和裁量決定。

必須指出，從對規定行政強制措施的法律、法規和規章的統計來看，絕大部分行政強制措施都屬于這類在日常行政管理過程中，作為管理辦法和手段的、非執行性的強制措施。《行政訴訟法》第11條第1款第2項規定的行政強制措施也主要指這類一般性強制措施。[31]

此外，政府針對社會、經濟生活中出現的突出問題所采取的“專項治理”措施，實際上是調動有關國家機關在特定時間內采取的共同行動，其中涉及到采取行政強制措施，也涉及到實施相應的行政處罰，還涉及到追究刑事責任。“專項治理”措施，似是對包括上述措施、處罰和追究刑事責任在內的綜合行動的概稱或統稱，這不是本文意義上的行政強制措施，而是一般意義上處理和解決問題的辦法。在“專項治理”行動中，存在有關行政機關采取行政強制措施的機會或可能性。從實務中考察，有關行政機關采取行政強制措施的情況還很多，其中有的屬于執行性行政強制措施，如相對人對責令拆除違章建筑的決定不予履行，行政機關強制拆除；也有的屬于行政即時性強制措施，如對高危險建筑物采取強制拆除的斷然行動；還有的屬于一般性行政強制措施，如強行預防、制止和控制措施。在不同的“專項治理”行動中，各種行政強制措施使用的情況并不一樣，一般而言，使用一般性行政強制措施的情況居多。

通過上述分析可以看出，因適用場合和目標的不同，行政強制措施存在不同的種類或不同的形態。不同種類和不同形態的行政強制措施有許多差別，但不能就此人為地將某些種類和形態的強制措施排除在行政強制措施之外。行政強制措施作為強制辦法和手段，既可以在強制實現義務內容的行政強制執行中運用，也可以在行政即時強制中運用，還可以在日常行政管理中，為查明情況或有效控制違法危害狀態而使用。行政強制措施的對應概念是行政非強制性措施。識別行政強制措施，關鍵是把握“強制”二字，只要行政機關采用強制性辦法或手段，約束、限制或影響了相對人的權益，該辦法或手段就是行政強制措施。

五、對一般性行政強制措施的特別分析

如前文所述，一般性行政強制措施是行政強制執行措施和行政即時強制措施以外的行政強制措施。換言之，一般性行政強制措施，既不是為了行政強制執行而設，也不是為了應對緊急事態而設，其應用的時間和條件，分別是在行政機關作出最終行政處理決定之前，和行政機關在日常行政管理過程中情況尚不清楚，或情況雖已清楚，但為了保障后續具體行政行為的作出和有效實現，仍需要對相對人的權利進行暫時性限制的場合。采取一般性行政強制措施的目的，純粹是為了查明情況或保障后續具體行政行為的有效作出。其功能主要是限制、控制、制止和防范。由于一般性行政強制措施應用范圍較廣，使用頻率較高，法律對其規范的程度較低，行政機關采用一般性行政強制措施的隨意性較大，一般性行政強制措施引起了立法機關、理論界和實務界普遍關注，以致于人們在談到行政強制措施時，往往主要指這一類，《行政訴訟法》第11條第1款第2項規定的可訴的行政強制措施也主要是指這一類。[32]

考察一般性行政強制措施的實務形態，并綜合現有的理論認識，[33]對一般性行政強制措施的特點可以作如下歸納和概括：

第一，一般性行政強制措施具有限權性。盡管有的一般性行政強制措施在最終效果上對相對人并非不利，如強制戒毒，但就一般性行政強制措施的直接效果而言，它都是限權性的，而不是賦權性的。

第二，一般性行政強制措施具有暫時性。一般性行政強制措施是對相對人權利進行暫時性約束或限制，不是對相對人權利作最終的處理。如對財產的查封、扣押、凍結措施，其作用是限制相對人使用或處理被查封、扣押、凍結的財產，但該財產的所有權歸屬并沒有因此而發生變化。待查明情況，或解除對財產的查封、扣押、凍結措施，或由后續的具體行政行為對該財產進行相應處理（如沒收）。

第三，一般性行政強制措施具有非制裁性。一般性行政強制措施至少不是以制裁為目的，而是以實現一定的行政目標為目的。因此，一般性行政強制措施的采取并不以查清相對人違法為前提，換言之，相對人可能是違法的，也可能不違法。由此特點，可以引發我們進一步思考：采取一般性行政強制措施的事實條件應該是什么呢？實務中，引發行政機關采取一般性強制措施的原因往往是有違法的嫌疑。何謂嫌疑？就只能交由有采取行政強制措施權的行政機關裁量判斷了。

第四，一般性行政強制措施具有強制性。強制性本來是行政強制措施應有的屬性。這里的強制性，是指行政機關不顧及相對人是否同意和接受，只要采取行政強制措施的條件成立，行政機關就可以對相對人采取強制措施，并且相對人不得自行抵抗行政強制措施。

根據現行有關法律、法規的規定，一般性行政強制措施的具體形式或手段主要有以下幾種：[34]

第一，強制檢查，包括對物的檢查，對人體的檢查，對人身的搜查，對場所的檢查等。

第二，查封、扣押、凍結，包括對財產和有關資料的封存，如對投機倒把行為人財物的扣留，對相對人銀行存款的凍結等。

第三，強制留置與盤問，如人民警察對犯罪嫌疑人的留置與盤問。

第四，強制傳喚與訊問，如公安機關對無正當理由不接受傳喚或逃避傳喚的，可以強制傳喚其到一定場所，并進行訊問。

第五，強行約束，公安機關對那些對本人有危險或對他人有威脅的醉酒人，強行約束到酒醒。

第六，強行帶離現場，如公安機關將違法集會、游行、示威的人員強行帶離現場。

第七，強制戒毒，如公安機關將吸食、注射成癮的人員，送到戒毒所，對其強制進行藥物和心理治療并進行法制教育。

第八，隔離治療，如醫療、衛生、保鍵機構對患有嚴重傳染性疾病的人予以隔離治療。

第九，收容教育，如公安機關對、人員除進行治安處罰外，還可以強制進行收容教育。

第十，收容遣送，如公安機關對家居農村流入城市乞討或露宿街頭生活無著者，收容遣送回原籍地。

同所有行政強制措施一樣，一般性行政強制措施也是行政機關針對特定相對人所采用的強制性辦法或手段。從法律、法規規定的層面分析，一般性行政強制措施是辦法、是手段，但當這種辦法和手段被行政機關所采用，就轉化為針對特定相對人的一種行動、一種行為。因此，在行政法意義上講行政強制措施是一種行政行為，通常是指采取行政強制措施的具體行政行為。轉六、行政強制立法關于行政強制措施的思路及簡單的評述

我國行政法理論對行政強制措施的認識一般還停留在對《行政訴訟法》規定的解釋、對其形態的簡單描述和對其屬性的判斷上，這種狀況，很難為行政強制立法提供有力的理論支持和理論解說。

根據現有的理論認識和實務基礎，有關行政強制立法的起草研究機構，將行政強制作為最上位概念加以考慮，并將其視為“廣義上的行政強制措施”。在行政強制或廣義的行政強制措施之下，由執行性的行政強制執行、非執行性的行政強制措施和即時強制三個并列的部分，構成行政強制的下位內容或下位概念。[35]這種構想和思路將行政強制措施擺到行政強制之下，并與行政強制執行和行政即時強制處在并列的地位，主要是基于現實的考慮。李援主任在《中國行政強制法律制度的構想》一文中指出：目前我國行政強制措施的種類與方式繁多，據不完全統計，規定行政強制措施的30余部法律規定的行政強制措施就有近百種。從1950年至1999年現行有效的10369件法律、行政法規和部門規章中，就規定有多達263種行政強制措施，亟待法律作出統一的規范。此外，《行政處罰法》出臺后，一些亂處罰的現象得到抑制，有的行政機關處罰不通，就采用行政強制措施，鉆行政強制措施的空子，亂用行政強制成了行政違法的藏身之地。基于這樣的現實，從依法治國，建設社會主義法治國家的基本方略考慮，對行政強制措施進行立法規范就顯得十分必要和重要了。

但從理論和技術上分析，行政強制措施作為強制性辦法或手段，與行政強制執行和行政即時強制不是同一范疇的東西。現有理論也幾乎一致認為，行政強制執行和行政即時強制中同樣需要使用行政強制措施，換言之，行政強制措施可以適用于以實現具體行政行為內容為目的行政強制執行之中，也可以適用于以消除緊急危險、排除緊急妨礙的行政即時強制之中，還可以作為查明情況、控制違法行為或危害狀態發生的暫時性辦法或手段而存在。這進一步說明，行政強制措施本身只能是名詞意義上的辦法或手段，用其做什么？要達到什么目的？完全是由使用它的主體來控制和決定的。作為強制性辦法或手段的行政強制措施，只有在被行政機關使用時，才使其同特定的時間、地點、條件、程序和主體一起，構成或轉化為一定的具體行政行為。行政強制措施的重要和被關注，不僅在于各種形式的行政強制都離不開行政強制措施，而且在于行政強制措施在各種形式的行政強制中都居于核心地位。但這不等于說可以把非同一范疇的行政強制執行、行政即時強制和行政強制措施在立法上同等對待。

筆者認為，通過立法對行政強制進行規范，本質上是對各種行政強制措施進行規范。如法律規定哪些機關通過什么形式可以設定哪些種類的行政強制措施，規定何種機關可以在什么條件下，按何種程序采用行政強制措施，采用行政強制措施限制相對人權利可以限制到何種程度，及相對人對行政機關采用的行政強制措施（行為）不服，如何尋求救濟和救濟的途徑等。通過法律對行政強制措施的上述規定，可以排除未經法律規定的行政強制措施的合法存在，也使有關行政機關采取行政強制措施的行為受到法律的規范、約束和控制，還可以為復議機關和人民法院審查采取行政強制措施行為的合理性和合法性提供標準和依據。

筆者贊同將行政強制執行、行政即時強制和行政強制措施的程序分別規定的立法設想[36]。將上述三種強制形式的程序分別規定，是充分考慮和關注了三種強制形式差異的結果。但筆者不贊同上述擺布形式，其理由是，行政強制執行、行政即時強制與行政強制措施不是同一范疇和同一層次的內容，將三者共同置于行政強制之下作為行政強制的三種形式，不容易理清三者之間的關系。是否可以考慮將行政強制執行、行政即時強制和其他行政強制三種形式并列置于行政強制之下，也就是說，以其他行政強制替換原擺布格局中的行政強制措施，這樣是否更加順當呢？當然，無論怎么擺布，以行政強制措施為規范對象都不應有什么疑義。

七、行政強制措施的可訴性問題。

根據我國《行政訴訟法》第11條第1款的規定，行政強制措施屬于法院受理行政案件范圍內的具體行政行為，從表面上看，《行政訴訟法》的規定已解決了行政強制措施的可訴性問題，給人的印象也是，相對人對任何行政強制措施不服都可以向法院提起行政訴訟。其實，行政強制措施的可訴性問題并沒有這么簡單。

對行政強制措施的可訴性問題，我國學界因對行政強制措施范圍理解的不同而存在不同的觀點：一種觀點把行政機關采取的預防性、制止性、保全性、執行性強制措施及即時性強制措施，統統歸入行政強制措施的范圍，并且認為所有上述行政強制措施都有具有可訴性。[37]另一種觀點首先把行政強制措施劃分為預防性措施、制止性措施和執行性措施，其中預防性措施和制止性措施具有可訴性，而執行性措施與行政強制執行無別，是一種執行行為，故不具有可訴性。[38]還有一種觀點認為，《行政訴訟法》規定的“行政強制措施并不是指行政機關的行政強制執行措施，行政強制執行措施與行政強制措施比較相似，但兩者并非同一概念。………事實上因對行政強制執行措施不服而提起行政訴訟可以分兩種情況：第一種情況是，如果行政強制執行措施所實現的完全是原某項具體行政行為所確定的義務，而未導致產生新的義務，那么，該行政強制措施只是原某項具體行政行為的一個有機組成部分，即具體行政行為的執行部分，相對人對這種行政強制執行措施不服不能向法院提起行政訴訟；第二種情況是，如果行政強制執行措施在實現原某項具體行政行為所確定義務的同時，又導致形成了新的義務，那么就新的義務部分而言，該行政強制執行措施就是一項新的具體行政行為，相對人不服，可以單獨對其提起行政訴訟。”[39]

上述三種觀點對本文所講的一般性行政強制措施和即時性行政強制措施具有可訴性的認識是一致的，其分歧點集中于行政強制執行措施是否具有可訴性上。對此，第一種觀點認為可訴，第二種觀點認為不可訴，第三種觀點認為有的可訴，有的不可訴，可訴與不可訴由行政強制執行措施是否為相對人增設了新的義務決定。

有必要申明，本文所使用的行政強制措施，包括一般性行政強制措施、即時性強制措施和執行性行政強制措施。行政強制措施的可訴性是指上述所有行政強制措施的可訴性問題。至于行政強制執行與行政強制執行措施是否有別的問題，本文前述內容中已作闡述，這里不再重復。

還必須說明，行政強制措施的可訴性，不是從靜態的角度和一般意義上講行政強制措施是否可訴，而是從理論上和實務的、動態的角度分析，滿足了什么條件的行政強制措施，可以達到法院受理的條件。為了論述的方便，并考慮到習慣用法，這里仍然用“可訴性”作為分析的對象和內容，其實際所指應該是是否達到了法院受理的條件。

筆者認為，《行政訴訟法》明確將行政強制措施納入法院受理行政案件的范圍，并不表明任何形態的行政強制措施都具有可訴性。某一具體行政強制措施是否具有可訴性，還取決于該行政強制措施是否達到了其自身的獨立性和成熟性，取決于它與行政相對人權益的關系。

行政強制措施的獨立性和成熟性，是指行政強制措施作為一個獨立的具體行政行為是否已經成立，而行政強制措施與行政相對人權益的關系則是指法律上的利害關系，即行政強制措施的采取是否影響或可能影響行政相對人的合法權益。[40]從一般意義上講，具有獨立性和成熟性，并影響或可能影響行政相對人權益的行政強制措施，就具有可訴性。具體講，需要區別不同形態的行政強制措施，并分別加以分析。

就行政即時強制措施而言，由于它是一個獨立的、實實在在的處置相對人權益的斷然行動，實施終了的行政即時強制措施具有獨立性、完整性和成熟性，顯然也同行政相對人有利害關系，因此它具有可訴性。

就一般性行政強制措施而言，如前文所述，由于它是在作出具體行政行為之前或過程中采取的，并不以行政相對人負有特定義務為前提，故它的采取可能帶來兩種結果：一種結果是，行政機關采取了行政強制措施，緊隨其后又實施了行政處罰或其他具體行政行為。這時的行政強制措施就與緊隨其后的行政處罰或其他具體行政行為形成了無法割舍的關系。在多數情況下，這種行政強制措施的實際作用就是保障或輔助后續行政處罰或其他具體行政行為的作出。在后續的行政處罰或其他具體行政行為作出以后，行政強制措施應理解為已被行政處罰或其他具體行政行為所吸收，而不再具有獨立的意義。比如，某行政機關對相對人的財產采取了查封措施，隨后又作出了沒收被查封財產的行政處罰，這時的查封措施只是防備行政相對人轉移或處理該財產的限制性措施，很難說具有獨立意義。進一步分析，這種行政強制措施是在實施后續行政處罰或其他具體行政行為的過程中采取的，是實施后續行政處罰或其他具體行政行為的準備和前奏，其內容及對行政相對人權益的影響，都已溶入后續行政處罰和其他具體行政行為的考慮之中，因此不再具有獨立性和完整性，不構成獨立的具體行政行為。另一種結果是，行政機關采取了行政強制措施以后，或因不存在違法行為，或因雖有違法行為，但不夠實施行政處罰或其他行政處理的條件，因而沒有必要、也不再實施后續的具體行政行為，而是隨著需要強制的情形消失而解除行政強制措施，恢復相對人被限制的權利。但該行政強制措施確實曾經存在過了，也確實給相對人的權益造成了影響，甚至造成了損害。這時的行政強制措施無法依附于其他具體行政行為而存在，也沒有其他具體行政行為可依附，而是一個直接影響相對人權益的獨立、完整的具體行政行為。所有一般性行政強制措施的采取，要么產生第一種結果，要么產生第二種結果。產生第一種結果的行政強制措施因其不具有獨立性和完整性，而達不到法院受理的成熟性，因而不具有可訴性。產生第二種結果的行政強制措施，在特定的場合和特定的行政活動中，是獨立、完整并且是唯一的具體行政行為，其對相對人權益的影響也是獨立和直接的，因而這種行政強制措施達到了法院受理的成熟性，當然具有可訴性。

與一般性行政強制措施不同，行政強制執行措施是以行政主體預先為相對人設定義務的具體行政行為的存在為前提的，在相對人不履行具體行政行為確定的義務超過自行履行的法定期限，又未產生延緩具體行政行為效力的法定情形時，有自行強制執行權的行政主體采取的強制相對人履行義務的強制措施。行政強制執行措施的采取，純粹是為了具體行政行為內容的實現。從與相對人權益的關系考察，行政強制執行措施的采取也有兩種效果：一種效果是，行政強制執行措施的采取并不增加或減少相對人的權益，也不增加或減少相對人的義務，即不對相對人的權益產生損益后果。以代執（履）行為例，當某一具體行政行為為相對人確定了義務，相對人在法定期限內未履行該義務，行政主體采取請第三人代替義務人履行義務，或者由行政主體自己履行該義務的行政強制措施，并由義務人支付履行義務所需費用。在這個行政強制執行的實例中，行政主體采用代執行的措施，既未在原具體行政行為確定義務的基礎上增加義務，又未減少義務。可以說行政主體采取的代執行措施本身，未對相對人權益產生直接的影響，因此，這種行政強制執行措施不具有可訴性。至于說義務人向代替其履行義務的第三人或行政主體支付履行義務所需費用，可以認為屬于民事法律關系的支付義務，[41]對代執（履）行這種行政強制措施的不可訴性不發生任保影響。另一種效果是，行政強制執行措施的采取，是通過為相對人增加義務的“制裁性”方式，來實現對相對人履行義務的督促，并期待義務內容的實現。以執行罰為例，當某一具體行政行為為相對人確定了義務，相對人在法定期間內未履行該義務，行政主體采取執行罰措施督促相對人履行義務。執行罰是通過為義務人增科新義務的方式，對相對人施加履行義務的壓力的，很明顯，執行罰在被執行的具體行政行為確定的義務的基礎上又為相對人增加了新義務，所增加的新義務是這類強制措施“強制”內容的重要體現。確定原義務的具體行政行為具有可訴性是毫無疑異的，而在原義務基礎上增加義務的行政強制執行措施是否具有可訴性，則是一個相當復雜的問題。它既涉及到這種行政強制執行措施與原具體行為的關系，又涉及到這種行政強制執行措施與相對人權益的關系。

上述第一種關系的本質問題在于，這種行政強制執行措施與原具體行政行為是一個具體行政行為，還是兩個相互獨立的具體行政行為。這又涉及到行政強制執行措施的采取是否需要法律專門授權的問題。在西方行政法的歷史上，曾有過不需要專門授權和需要專門授權的爭論。[42]主張不需要專門授權者認為，先前的具體行政行為同其他任何一種行政行為一樣，當然具有公定力、拘束力、確定力和執行力。先前的具體行政行為確定了義務而義務人不履行義務，行政主體可以基于實施先前具體行政行為的權力，直接采取強制執行措施，這是先前具體行政行為執行力的體現。因此，實施具體行政行為的權力（命令權）當然包含實現這個具體行政行為內容的強制執行權力，無須法律再專門授權。[43]主張需要專門授權者認為，具體行政行為的執行力并非具體行政行為本身所固有，實乃承認具體行政行為具有執行力之各個法規所賦予之效力。以命令或禁止科以義務是一回事，因義務人不履行該義務而予以強制執行又是一回事，兩者在性質上乃個別之行政作用，因此必須要有個別法規根據。[44]換言之，實施具體行政行為所根據之法規不得當然視為強制權之根據法規。[45]兩種主張針鋒相對。上述兩種主張在我國都能找到相應的支持者。[46]通觀我國關于此問題的立法走勢，可以說是擯棄第一種主張，而遵奉第二種主張。《行政訴訟法》第66條關于“行政機關可以申請人民法院強制執行，或者依法強制執行”的規定，及大量單行法律、法規相同或類似的規定就是明證。

既然這種行政強制執行措施與原具體行政行為是以不同的法律規定為依據的，那么，它們各自為相互獨立的兩個具體行政行為當不成什么問題。既然這種行政強制執行措施是獨立存在的具體行政行為，對其提起行政訴訟，在法理上不應該有什么障礙。這里需要說明，法院根據行政機關的申請，依法對具體行政行為的強制執行措施，是司法強制措施，自然不在可訴行政強制措施之列。對其可能造成的危害，相對人可以通過請求國家賠償的途徑尋求救濟。

上述第二種關系的本質問題在于，這種行政強制執行措施是否給相對人增加了義務，大而言之，是否對相對人的權益產生了影響。前文已經述及，無論是執行罰，還是通常理解的對人身和財產的直接強制，都對相對人的權益產生或大或小，或多或少的影響，有時甚至是重大影響，因此，允許對這種行政強制措施提起訴訟，既是保障相對人合法權益的需要，也是實現《行政訴訟法》的宗旨，對行政行為進行司法監控的必然。

綜上所述，行政強制措施是一個范圍較寬廣的概括性、包容性概念。因適用場合和所追求目標的不同，在現行法上的名稱和實際存在的形態有很大差異。行政強制措施是可訴性具體行政行為，但并不是每種行政強制措施都具有可訴性。一個特定的行政強制措施是否具有可訴性，取決于它是否為一個獨立、完整和已經成立的具體行政行為，也取決于它與相對人權益的關系[1]見《憲法》第89條，《地方各級人大和地方各級政府組織法》第59條規定。《地方各級人大和地方各級政府組織法》以下簡稱《地方組織法》。

[2]見《刑事訴訟法》第6章，《民事訴訟法》第10章。

[3]皮純協、胡建淼主編《中外行政訴訟詞典》，東方出版社1989年版，第11頁。

[4]姜明安主編《行政訴訟與行政執法的法律適用》，人民法院出版社1995年版，第99——102頁

[5]李援：中國行政強制法律制度的構想，2000年北京行政強制的理論與實踐國際研討會材料

[6]李援：中國行政強制法律制度的構想。

[7]同上文。

[8]應松年：中國的行政強制制度，2000年北京行政強制的理論與實踐國際研討會材料。

[9]朱新力著《行政法基本原理》，浙江大學出版社1995年版，第208——209頁。

[10]應松年主編《行政訴訟法學》，中國政法大學出版社1994年版，第74——75頁。

[11]翻閱1989年以前的行政法教科書和專著，都沒有提及行政強制措施。另見應松年主編《行政法學新論》，中國方正出版社1998年版，第436頁。

[12]張樹義著《沖突與選擇》，時事出版社1992年版，第94頁。

[13]朱新力著《行政法基本原理》，第208頁。

[14]轉引自張樹義著《沖突與選擇》，第94頁。

[15]方世榮主編《行政法與行政訴訟法》，中國政法大學出版社1999年版，第249頁。

[16]應松年：論行政強制執行，《中國法學》1998年第3期。

[17]應松年：論行政強制執行。

[18]參見朱新力、余軍：論行政強制措施的合理定位，載楊小君、王周戶編《行政強制與行政程序研究》，中國政法大學出版社2000年版，第194——205頁。

[19]《現代漢語詞典》，商務印書館1983年版，第186頁。

[20]王珉燦主編《行政法概要》，法律出版社1983年版，第112頁。

[21]《行政訴訟法》在立法上正式使用具體行政行為，這也是行政法理論研究成果在立法的上體現。

[22]胡建淼著《行政法學》，法律出版社1998年版，第322頁。

[23]參見葉必豐著《行政法學》，武漢大學出版社1996年版，第203——204頁。

[24]奧地利1925年制定了《行政強制執行通則》，日本1947年制定了《行政代執行法》，聯邦德國制定了《行政執行法》，我國臺灣長期延用1932年制定、后經多次修訂的《行政執行法》，臺灣1998年又對該法進行了較大的修訂。

[25]胡錦光、楊建順、李元起著《行政法專題》，中國人民大學出版社1997年版，第182頁。

[26]同上書第182——205頁。

[27]參見王連昌主編《行政法學》，中國政法大學出版社1997年版，第223——224頁。

[28]朱新力著《行政法基本原理》，第209頁。

[29]方世榮主編《行政法與行政訴訟法》，第252頁。

[30]蔡小雪著《行政審判中的合法性審查》，人民法院出版社1999年版，第296頁。

[31]應松年主編《行政訴訟法學》，第76頁。

[32]參見應松年主編《行政訴訟法學》，第76頁。

[33]參見胡建淼著《行政法學》，第322——323頁。

[34]參見上書第324——327頁。

[35]參見全國人大常委會法工委國家法行政法室主任李援：中國行政強制法律制度的構想。

[36]參見李援：中國行政強制法律制度的構想。

[37]蔡小雪《行政審判中的合法性審查》，第296頁以下。

[38]胡建淼著《行政法學》，第322、362頁。

[39]應松年主編《行政訴訟法學》，第76——77頁。

[40]江必新著《行政訴訟法疑難問題探討》，北京師范學院出版社1991年版，第118頁。

[41]城仲模著《行政法之基礎論》，臺灣三民書局1994年增訂新版，第262頁。

[42]城仲模著《行政法之基礎理論》第253——256頁。

[43][44][45]參見城仲模著《行政法之基礎理論》第253，260，259頁。

[46]應松年主編《行政訴訟法學》，第76頁；羅豪才主編《中國司法審查制度》，北京大學出版社1993年版，第100頁。