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本文作者：吳濤工作單位：浙江大學

通觀李建勛的教育行政研究可以發現，兩次赴美留學的所學所感，對李建勛教育行政學思想的形成，產生了一定的影響。第一次留學美國期間，李建勛曾兩次參觀美國全國教育會議，會后感觸良多。雖然也有針對美國教育行政的“省自為政，中央無統轄之權”［3］(P3)而提出的批評，但更多的還是對美國全國教育會的民主化、專門化和專業化等特點所表現出的贊譽之情。對于“美國全國教育會，內分三十余部，每部有若干委員會，每委員會有專家若干人”，“自蒙小教員以至于各省教育科長及中央學務局長，均為教育會會員，……一問題之發生也，經該會議決及公眾認可后，即可見諸實行”［4］(P32－P33)等情形，李建勛十分贊賞，并且認為這些正是中國教育聯合會所缺乏和亟待完善的。盡管只是參觀和旁聽，但李建勛在這兩次美國全國教育會議中所收獲的，卻絕不僅僅是兩篇參觀記而已，其集權化、民主化和專業化的教育行政學思想的形成，實是導源于此。1921年回到國內以后，李建勛在北京高師講授教育行政學課程的同時，繼續思考著中國的教育行政問題。一次在平民教育社的講演中，李建勛總結了中國當時教育行政的五個重大且急需解決的問題，即教育法律問題、民意機關問題，調濟人才問題、促進專業問題和學款分擔問題。通過對這五大問題的分析和總結，李建勛的教育行政學思想開始初步形成。在教育法律問題上，李建勛認為，“民治國，憲法上一定要有教育法律，所有教育部應做的事，和總長、廳長、視學等應做的事，統統用明文規定出來”，“教育法律定了出來，人民即可執之以為促進教育的鞭策。”在民意機關問題上，李建勛認為，“中國教育的機關，即使不能完全由民意組織，也要有一部分民意。使人人有合作的機會，人人有作事的興味，民治精神，方能發展，辦事成績，方能優良。”在調濟人才問題上，李建勛認為，“作事任勞的人，反比高坐堂皇的人薪水減少，這是極不公平的”，因而主張“提高勸學所長及視覺資格，以高師卒業以上為限，增加勸學所長及視學薪水，使他們安心盡力”。在促進專業問題上，李建勛認為，應通過薪金制度、休養制度、職業保護令等經濟手段和夏期講習會、半工半讀、參觀旅行等學業手段來培養和造就教育專業人才，促進教育行政的專業化。在學款分擔問題上，李建勛認為，“地方對于教育，僅須擔任建筑及設備費。其他費用如教員薪金、年功加俸等則由中央與各省供給之。即使不能完全擔負，至少亦必擔任其一部分乃有指揮之權，而使各地得平均發展之勢。”［3］(P13－P14)從李建勛在上述五個問題上的觀點和主張可知，強調教育立法和民意教育機關，主張調濟人才和促進專業發展，正是其追求教育行政的民主化和專業化的體現;而提出由中央和各省與地方共同分擔學款，以保證各省與中央同時享有對地方教育的指揮之權的主張，也在一定程度上體現了李建勛的教育行政集權化思想。李建勛教育行政集權化、民主化和專業化的思想，在他第二次留學美國期間所撰寫的《直隸省教育行政組織之改革案》①中，得到了更為明確而具體的表述。這份改革案乃是“斟酌吾國之國體、民情，及參考美國由百余年經驗所得之理論及事實而成”，其討論的重點即為“省集權、民治制及專業化之教育行政組織”三個方面。［5］(P1)李建勛在改革案中一針見血地指出了中國教育行政的三大弊端:其一，“中國幅員闊大，各省需要未必盡同，若強為集權而劃一之，中央有鞭長莫及之勢，地方受削足適履之苦”;其二，“國號共和，政權民治，若專靠官吏，則民意弗屬，教育難期長足進步”;其三，教育行政機關為各種教育活動之原動力，倘非專家主持其間，進行則若無指引。”［5］(P1)中央對教育的集權而劃一，正表明各省無教育立法與行政的實權;而專靠官吏，缺乏民眾同情，且無教育專家主持其間，乃是由于未能構建保障民意的教育法律并缺乏對教育專業人才應有的重視。基于上述認識，李建勛在對比了中美兩國教育行政狀況之后，便提出了各省應“組織一種教育行政機關，包有董事會以事立法，及教育專家之教育廳長以司行政”［5］(P17)的改革主張，并給出了改革現行教育行政制度的具體方案。他認為，省教育董事會應由省長和全省公民共同選任，以無黨派及行政職務的著名教育家及有名望之人物任之，教育廳長則由省教育董事會任命，以品行端正、有博士學位(或得學士學位后復受三年教育訓練)及從事教育事業三年以上者任之;省教育董事會任期應定為14年，教育廳長任期雖不固定，但“第一年后留任者，其后四年不得更動”，以避免教育廳長任期“以教育總長及省長之喜怒為轉移”［5］(P9);省教育董事會具有立法、任命、監督和管理等職權，教育廳長為省教育董事會及教育廳之行政首長，教育廳長之下分設教育廳各股(包括教育研究股)，由“有教育訓練之人員組織之”［5］(P34)，以實現其作為專業領袖(制定并執行教育政策，對各級各類學校工作進行監督，討論、考察教育需要及促進教育活動之方法，增進教育專業興味)及法律(制定及解釋教育規程，提出新法案或更改現行法案，受理學校控訴)、統屬(監督考試，訂定課程，制定教科書及參考書一覽表，審核各級各類學校)、合作(與省立各廳及地方機關合作)的職能。通過上述改革主張可以看出，第一，李建勛所主張的省集權，即是指省教育行政機關應在行政權和立法權上保持一定的獨立性與穩定性，以更好地滿足教育發展的不同需要，并在一定程度上防止教育系統為不良政治所牽制影響。第二，李建勛所倡導的民治制，即是指通過選任代表的方式，使各方都能夠實際參與教育行政，并由此形成一種積極的同情，促進教育行政的民主化。第三，李建勛所強調的專業化，即是指以專門化為前提，將紛繁復雜的教育事務分歸各科，再由品行端正、受過一定程度教育訓練的專業人員進行管理。隨著直隸省教育行政組織改革案的提出，李建勛集權化、民主化、專業化的教育行政學思想已經基本形成。

李建勛在對中國教育行政的改革和整頓做出頗多理論貢獻的同時，也在學校管理方面進行了較為深入的研究，并且其教育行政學思想也同樣體現在學校管理方面的研究當中。1927年，李建勛應邀到香山慈幼院為師范生進行講演，講演的內容經人記錄后，以“小學教育行政概要”為題由香山慈幼院整理出版。《小學教育行政概要》(下文簡稱《概要》)一書，乃“綜合東西各國之學制，而參以本國各學校之所經驗”［6］(P2)而成，是體現李建勛學校管理思想的代表作之一。在《概要》一書中，李建勛首先對中國小學教育的現狀進行了分析，并在分析之后指出，無論是就數量還是質量而言，“中國小學教育，均甚幼稚，改良之道，非從小學教育行政入手不可。”［6］(P10)一直視教育行政為教育活動原動力的李建勛，提出由行政入手而改良小學教育的主張，正是其“原動力”思想的自然延伸。為了便于分析和說明，李建勛在《概要》一書中，將小學教育行政分為外部行政和內部行政兩個方面。外部行政重點探討學校外部行政，即縣、自治區、學區與學校的行政關系，內部行政才真正涉及學校內部的行政管理。在外部行政方面，李建勛以國民及高小學校令為綱目，對縣、自治區、學區與各學校在教育行政上的關系，進行了分析和說明。對于體現在各學校令中的“縣知事握教育行政全權，勸學所或教育局等于虛設”的狀況，李建勛持否定和批判的態度。他所肯定和支持的，是由作為專業人員群體的縣教育局統轄縣內教育行政和各學校的管理事務。對于某些重要問題(如教師的任免或教材的選定等)，可經教育局長上報縣知事，或由教育局長召集各校校長會議以作決定;縣屬各自治區內應按所分學區推選學務委員，由縣知事任命，以輔助區董分管自治區內不同學區的各個學校。一縣的教育行政事務，應由教育局這一專業部門來總其責，并由區董、學務委員、各校校長和教師等共同參與管理，而不是由總攬全縣事務的縣知事獨掌大權。這樣的觀點所體現的，正是李建勛教育行政集權化、民主化和專業化的思想，只不過此時李建勛基于集權化思想所主張的，是縣教育行政機關應保持一定的獨立性和權威性。在內部行政方面，李建勛認為，有六條原則應該切實地注意和遵守:第一，“教師可參與行政事宜”，以實現“校務分掌”;第二，“校長之時間，須用于最關重要之事項，其例行公事，則分配于他人”;第三，全校行政組織須“責專而保有聯合關系，權集而不失合作精神”;第四，“每一行政單位之職權，須規定清楚”;第五，“為解決重要問題起見，可設各種委員會，以專責成”;第六，“學生自治會之設立”，“應采漸進主義”，“應于設立該會之宗旨相符。”［6］(P19－P21)這六條原則的提出，同樣體現了李建勛教育行政集權化、民主化和專業化的思想。將這六條歸結起來，其核心僅為一條，即“責專而保有聯合關系，權集而不失合作精神”。首先，“責專”即是指職責的專門化，而李建勛所強調的教育行政專業化，正是以專門化為基礎和前提的。其次，李建勛主張教師和學生可以同校長和管理人員一起參與學校行政事務，并且希望他們之間能保持聯合，不失合作，這正是其教育行政民主化思想的體現。其三，“權集”正反映了李建勛的集權化思想，意指校長之下的各個部門保持其工作的獨立性。李建勛曾在探討學校組織制度時，表達過他對獨裁和集議的觀點。他認為，獨裁和集議是各有利弊的，前者雖有可令“辦事敏捷，責專事舉”的優點，卻“易于偏執，難期合作”，而后者雖可“集思廣益”，體現“合作精神”，但卻容易產生“辦事遲鈍，責任不專”的問題。［6］(P23－P24)于是，李建勛主張，“事務不妨分開辦理”，而“最末執行仍由校長負責。”［6］(P24)在提出了小學教育行政的六條原則之后，李建勛又表達了對小學行政組織的看法。他認為，合理且高效的小學行政組織，應是校長之下分設訓育、教務和事務三部，每部的常規事務由部主任辦理，如遇重要問題，則召開一部會議，由部主任擔任會議主席，如遇與兩部或三部都相關的問題，則召開二部會議或聯合會議，由校長擔任會議主席。這樣的組織系統，既使權力責任得到了集中，又體現了民主的精神，同時還保證了教育行政的專門化。

李建勛的集權化、民主化和專業化的教育行政思想，十分明顯地受到了美國的影響。然而，對于美國的經驗，李建勛并非只是單純的模仿，而是采取了批判揚棄的態度。他雖然認為中國各省的教育行政應該保持強有力的集中制度，但是，對于美國教育行政的各省分權，他也并非完全贊同，而是認為“其教育行政漸由分權而變為集權，教育制度漸由分歧而趨于劃一也必矣。”［3］(P4)因此，他并不主張廢除中央的教育部，只是主張對教育部的職權進行一定的限制［3］(P169)。同時，李建勛的教育行政思想還是不斷發展和深化的。1929年重回北師大任教后，李建勛對地方教育行政問題展開研究，并撰寫了《地方教育行政之理論及其實施》(1930年)一文。在這篇文章中，他不但提出了教育行政機關的第五項職能———會商，而且還提出教育行政機關應分設二部的構想。會商的職能是指教育行政機關可以設立協商委員會，以了解各個層面上的教育工作者的經驗，作為其推行教育政策的參考;而分設二部則指教育行政機關既應設置負責執行的部門，又應設置負責建議的部門。李建勛試圖通過會商和分設二部的辦法，讓教育理論學者、教育技術專家及各級各類學校的校長、教師共同參與教育行政工作，正是其早期的教育行政民主化思想的延續和發展。另外，在這篇文章中，李建勛還提出了科學化、專業化和人才主義等教育行政機關的工作原則。他認為，其一，科學化的教育行政，應包含調查、統計和理論分析等環節，這些環節均應由專業化的教育行政人員來完成;其二，專業化的教育行政人員，不但要具有端正的人品、受過專業的訓練，還要有忠誠的信仰、犧牲的精神，以及毅力和恒心;其三，只有尊重并重用專業化的教育人才，教育行政機關的整頓才有可能實現，中國的教育事業才有可能取得更好的發展。此時李建勛對教育行政人員的專業化要求主要還是“質”上的，至1941年，李建勛在他的《論教育行政之改進》一文中，更進一步地提出了“量”的要求。他認為，欲使教育行政機關“充分發揮其效能，非得有受過專業訓練者主持之不可”，而“理想的教育行政人員至少須有百分之九十為大學卒業者，且大部分為學教育者。”［7］由如上觀點可知，李建勛教育行政專業化的思想，也是在不斷深化和完善的。李建勛的教育行政學思想，多體現在他的改革建議和具體主張之中，并沒有形成系統的理論。然而，作為早期的教育行政學者，他不但對教育行政極為重視，將教育行政機關比作“頭腦”，視教育行政為一切教育活動的原動力，進而強調要保持教育行政機關的獨立性、穩定性和權威性，而且還主張各級教育行政機關均應設置具有代表性和權威性的民意機關，使包括教育行政人員、教育家、學校校長、教師及學生等在內的不同層面的人，都可以參與教育行政和學校管理，同時他還認為，專門的教育行政人員，應由教育學方面的專業人才充任，以實現教育行政的科學化和高效化。李建勛的這些思想，對民國時期的教育行政，乃至整個教育事業的改革與發展，產生了積極的推動和促進作用，也十分值得我國當前的教育管理者們去反思和借鑒。