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【英文標題】AStructuralAnalysisontheFunctionalDilemmaofPersonnelInstitutioninPublicInstitutionsandtheRedesign

【作者簡介】劉曉蘇，華東師范大學行政管理系博士生。

【內容提要】人事制度供給是組織變革的源泉，事業單位人事制度功能困境制約了人事制度改革的進程。導致事業單位人事制度功能困境的原因是多方面的，其中一個重要且被忽視的方面在于人事制度結構的缺陷。優化人事制度的功能，需要從規則體系、制度對象、制度理念以及制度載體等方面入手，進而完善事業單位人事制度的結構要素。

【關鍵詞】事業單位改革/人事制度/功能困境/結構要素

人事制度的結構解析可以為事業單位制度變遷研究提供新的理論視角。事業單位人事制度改革是事業單位改革的邏輯前提，因為高素質的人力資源是組織發展的重要保障。事業單位改革之所以在公共部門體制變遷的進程中相對滯后，一定程度上在于其人事制度的應然功能沒有得到釋放。功能是結構的屬性，沒有結構就無所謂功能，完善的結構是制度功能發揮的前提和基礎，事業單位人事制度功能的發揮有賴于其制度結構的完備程度。

一、問題的提出：事業單位人事制度的功能困境

制度之所以被選擇或創造出來，在于其具有滿足組織需要的功能。功能是對事物屬性的表征，是由事物本質屬性所決定的功用和效能，即特定制度產生于特定的行為過程并作用于特定行為者，這是制度的基本屬性。人事制度的供給構成了事業單位組織變革與機制創新的重要源泉，事業單位人事制度存在的合理性，就在于為事業單位的目標達成提供功能保障。由于事業單位自身的特殊性、改革本身的復雜性與艱巨性、理論準備以及政府推動力不足等原因，事業單位人事制度改革一直難以取得實質性的進展和突破，其制度功能得不到有效提升。事業單位人事制度的功能困境可以從社會和組織兩個層面進行描述。

(一)事業單位人事制度功能的社會困境

作為中國特色的社會服務組織，事業單位產生于新中國成立之初。在當時的計劃經濟體制下，國家為適應社會主義建設事業的發展和滿足人民群眾精神文化生活的需要，設立了由國家核撥經費的，從事教育、科學、文化、衛生、廣播電視、社會福利等領域服務的社會組織?；谠O立的社會公益性質不同于國家機關、社會團體和企業，統稱其為事業單位。

事業單位承擔著提供公共物品的職責。人類社會中的物品供給是一種非線性的開放系統，只有不同供給機制的互補和相互作用，才能實現公共物品的有效供給①。西方經濟學研究表明，企業存在典型的“利益驅動機制”，對競爭性和排他性的社會物品的提供則可以滿足其盈利目標。對于非競爭性和(或)非排他性的公共物品，由于交易成本太高，以及由此帶來的搭便車現象，使得如果通過市場方式提供，常使公共物品供給量不足，無法滿足公眾需求。為彌補市場失靈，政府應履行提供公共物品的職能，但是，由于政府的內在性以及公共物品供求關系的特點，往往導致公共物品供給的低效率，也稱之為政府失靈。在公共物品提供過程中，市場失靈或政府失靈的客觀存在，使得通過市場機制和政府機制提供公共物品都有一定的制度缺陷，而社會事業組織則是克服這一缺陷的第三種選擇。

作為政府和企業之外的第三種制度安排，在提供社會物品方面，事業單位應與其他兩種組織形成鼎足之勢，但現實情況并非如此。形成這一現象的原因在于：作為公共權力主體的政府具有強制性特征，可以充分運用其掌控的權力資源有效達成目標；與政府不同，企業則可以借助于市場規律，通過其獲得的經濟資源為實現利潤目標服務。比較而言，事業單位既不掌控政府那樣的權力資源，也不擁有企業的強力經濟后盾，除了特定的人力資本和社會資本外，其擁有和可供支配的資源相對貧乏或有限②。

為此，必須在權力和經濟之外尋求第三種資源，以創造其特有的優勢，而事業單位所擁有的人力資源恰好可以滿足這一條件。據統計，截至2005年，事業單位工作人員近3000萬人，是公務員數量的6倍，其中專業技術人員約2000萬人，占全國國有單位專業技術人員總數的71％③。豐富的人力資源為事業單位提升公共產品供給效率提供了可能。

人事制度功能困境抑制了事業單位人力資源潛在優勢的發揮。作為一種規則網絡或集合的人事制度，可以有效激勵和約束組織成員的行為，減少專業化和分工發展帶來的交易費用的增加，解決組織成員所面臨的合作問題，為提升公共物品供給效率創造條件。從理論上講，事業單位人事制度的功能可以實現，但在現實運作過程中，理論上的闡述只是一種應然的狀態。作為公共服務供給框架上的重要環節，由于其人事制度陷入功能困境，絕大多數事業單位存在人員臃腫、效率低下的現象。事業單位的公共產品供給能力，已難以滿足日益增長的需求，而其長期的巨額虧損又成為政府巨大的財政負擔，財力不足制約了投資，使公共物品供給的數量難以增長，質量難以提高④。事業單位公共物品的供給低效也愈來愈引發公眾的詬病。

(二)事業單位人事制度功能的組織困境

一是導向功能的困境。所謂導向功能，是指人事制度可以引發行為者的行動動機，通過“提供一般性的刺激因素和注意導向器”⑤，使行為者朝向組織目標或價值方向努力，為組織發展動力的獲取創造條件的功用和效能。事業單位人事制度導向功能的困境體現在諸多方面，包括選人用人機制、激勵競爭機制和自我約束機制等都尚待完善。以考核為例，由于考核結果的使用，缺乏與之配套的相關制度安排，很多事業單位的考核結果往往難以兌現，工作人員的獎懲、培訓、崗位調整、職務升降、薪酬待遇等都很難和考核結果掛鉤。一些考評人員為維護本部門的榮譽或下屬的情面和利益，常置考核的客觀公正立場于不顧，放棄或偏離考核的標準，避短就長。這種平分秋色或利益均沾的考核，使人事制度的導向功能趨向模糊，甚至在一定程度上產生某種反向推動力。

二是規范功能的困境。所謂規范功能，是指人事制度具有某種規范性的價值取向，從而對組織成員的行為產生某種約束機制的功用和效能。人事制度本身就是包含了界定和分配個人權利和義務的規范系統及價值體系，這一制度系統具有黏附性、可操作性和中介性，也為其他制度和政策的制定及執行提供了某種中介和平臺。經過多年的改革和發展，事業單位人事制度管理的效率和法制化程度都有了一定程度的提高，但成型于計劃經濟體制下的干部人事制度的積弊依然存在，而脫胎于這一框架的事業單位人事制度也依然沒有擺脫其母體的消極影響，其規范性程度亟待提升。事實上，事業單位人事制度管理大都存在諸如管理主動性缺失、定位于傳統支持性事務工作層面、粗放和非系統的管理等問題。

三是更新功能的困境。所謂更新功能，是指人事制度通過更新人員和素質實現組織新陳代謝的功用和效能。新陳代謝是事物發展的普遍規律，任何系統都必須保持與外界環境的持續交流，否則會因內耗增加而陷于無序和混亂，終至衰亡。就人員更新而言，以招聘為例，事業單位對應聘者的考察，大多重視其教育背景、知識水平、能力水平以及經驗等表象特質，而忽視對其動機、氣質、性格等潛在素質的探究，這種基于工作分析和過去表現的招聘機制具有明顯的遲滯效應，不能保證事業單位招到具有高績效潛能的人員。此外，缺乏較強剛性的優勝劣汰機制，退出渠道的不暢，弱化了事業單位人事制度的更新功能。就素質更新而言，雖然事業單位大都有自己的培訓制度，但在實際操作過程中卻存在諸多問題，包括沒有詳細的培訓計劃，事先很少進行培訓需求分析，受訓人員選擇及培訓內容的設置帶有隨意性等等。

二、問題的解析：事業單位人事制度的結構缺陷

導致事業單位人事制度困境的原因是多方面的。任何制度都在某一特定領域發揮作用，同時也對其他領域產生影響，不僅如此，該項制度的維持及其制度功能的發揮，也需要制度結構內部諸要素的支持。因此，事業單位人事制度是否發揮其應然功能，不但有賴于其與外部制度環境的互動狀況，還取決于其內部結構要素的耦合程度。

結構功能分析方法為制度困境的原因探究提供了新的視角。按照結構功能法的解析，任何系統都是由其子系統按照一定的結構排列而成，結構和功能是兩個相互依存和相互制約的范疇。結構決定功能，系統的穩定結構規定和制約著系統功能的性質和水平，限制著系統功能的范圍和大小。反之，功能也有相對獨立性，功能在外部因素的影響下，經常不斷地發生著變化，反作用于結構?？傊?，制度功能很大程度上取決于其制度結構的完善程

人事制度的基本結構由各種有形和無形的制度要素有機組合而成。在一般意義上，制度總被理解為一系列見諸文字的規則，但事實并非如此，制度是由若干顯性和隱性的特定結構要素有機組合而成的。結構反映了系統內各組成要素相互聯系和相互作用的方式，而制度結構常?！氨欢x為一個社會中正式和不正式的制度安排的綜合”⑥。作為一個復雜的有機整體，人事制度結構本身是一個系統，而不僅僅是一些規則的簡單相加，從完整意義上講，人事制度結構由規則、對象、理念和載體組成⑦。因此，解析導致事業單位制度功能困境的制度結構缺陷也可從這四個層面展開。

(一)人事制度的基本規則體系失衡

作為制度的內容，規則是以法律法規形式存在的事業單位人事活動的基本準則。規則是一些基本的行為準則或標準，它通過規定人事管理活動中的權利、義務、責任，或是賦予某種事實狀態以特定內涵而具有約束力。人事制度的基本規則明確了事業單位在職位管理、人員招用、考核、培訓、薪酬等若干環節的基本準則。

在事業單位改革進程中，由于對人事制度內部各環節的配套改革缺乏足夠的認知，人事制度的某些規則得不到及時的更新和完善，造成人事制度規則體系失衡。各單項環節的改革措施必須系統配套或統籌協調，選擇改革的突破口，無疑具有方法上的必要性和合理性，但其他環節的改革必須后續跟進，否則必然削弱改革的預期效用。人事部已先后出臺了包括公開招聘、合同聘用、崗位設置、收入分配等多項事業單位人事制度的政策規定，但是，在推進改革的進程中，考核、工資等級、獎懲等人事制度其他環節及單項制度的配套改革并沒有隨之跟進，一些陳舊的單項人事政策或制度仍在執行⑧。

(二)人事制度的對象不明晰

對象是人事制度所指向的客體或人事制度所作用的領域。制度對象是制度存在的條件，制度本身是一種對象化的產物，任何制度都有其特定的作用范圍，不可能放之四海而皆準，制度所作用的某一范圍、領域和方面就構成了制度的對象⑨。制度功能因對象的存在而具有了實際指向，制度對象不明確或制度對象定位偏差，容易使制度不能很好地發揮其功能，甚至使制度名存實亡。

事業單位人事制度的對象可從個體和組織兩個層面進行考察。就前者而言，人事部印發《事業單位崗位設置管理試行辦法》后，事業單位人事制度的個體對象漸趨規范化。就后者而言，不同類型的事業單位在提供社會公益服務中所處的地位和作用各不相同，由此決定了對其進行人事管理的制度安排也應有所區別，但事業單位人事制度的規則卻未能因對象不同而有所差異。當然，事業單位人事制度的指向不明晰，主要是因為事業單位本身處于動態的變化發展之中，同時在一定程度上受制于事業單位分類改革推進的艱巨性和復雜性。

(三)人事制度的理念未得到充分貫徹

理念是人事制度所內蘊的某種價值判斷或目標追求。理念催生制度，制度保障理念，二者相輔相成、相互依托。一方面，理念決定制度的方向。理念是制度得以產生的觀念先導，是制度賴以產生和存在的靈魂，制度是結構化、程序化的理念。另一方面，制度是理念依托的實踐平臺。制度理念建立在制度活動實踐之上，制度理念的發揚有賴于制度的實踐土壤，制度的建立和完善必然反過來推動理念的升華。

人事制度的基本理念在事業單位人事制度的實踐中并未得到切實貫徹。比如，人本管理理念是組織人事制度設計的核心，強調以人為本，突出人的價值。但是，大多數事業單位實踐中缺乏有效的用人機制、激勵競爭機制和自我約束機制，諸如職稱評定中的論資排輩、收入分配中的平均主義、人才選拔中的短期效應等都反映了人本理念的缺失。在事業單位人事制度改革的進程中，在分配、聘用、崗位管理等制度安排不斷完善的同時，考核、工資等級、獎懲等人事制度其他環節的配套改革并沒有隨之跟進。

(四)人事制度載體的權威性不足

制度載體是制度規則的外在承載形式，是具體和可感知的，如果沒有制度的載體，我們就無從把握制度規則的現實樣式。最普通的載體形式是記載制度規則的條文，它將制度的具體特征以規范化的、可感知的方式表述出來⑩。人事制度載體具有不同層級的外在表現形態，包括法律、法規、規章等。

事業單位人事制度載體的權威性不足。目前，事業單位人事制度的載體大致有以下幾種基本形態：一是政策文件，如《深化干部人事制度改革綱要》；二是行政規章，如《事業單位公開招聘人員暫行規定》；三是地方性法規和規章，如《上海市事業單位人事爭議處理辦法》；四是司法解釋，如《最高人民法院關于人民法院審理事業單位人事爭議案件若干問題的規定》?？梢姡聵I單位人事制度規則大多是部門規章或者條例，缺少行政法規和法律一級高效力的規范，在機關人員由《公務員法》規范，企業勞動關系由《勞動法》調整的情況下，唯獨事業單位至今沒有形成系統、完整的人事管理法律。同時，已有的事業單位人事管理的單項政策規定也不健全，各地在制定相關規范時無法可依，各行其是，失去了法律規范的統一性和權威性。

三、問題的解決：事業單位人事制度的結構再設計

既然事業單位人事制度功能困境很大程度上歸結于其制度結構的缺陷，那么就必須針對性地對其制度結構進行再設計，以期通過制度結構的完善，優化人事制度的功能。

(一)完善人事制度的規則體系

按照系統論的觀點，人事制度不是機械的、僵化的規章條文，只有與其內外系統的各個環節之間密切相關和協調互補，才能發揮人事制度的整體功能。事業單位人事制度涉及人員招用、崗位設置、考核、獎懲、報酬、人員退出等若干環節，上述環節的制度規則要素之間必須有機關聯、協調互補，形成一定秩序的系統結構，共同指向人事制度的功能目標。

對事業單位人事制度規則體系的諸要素進行統籌規劃，發揮人事制度的整體功能。相對穩定的人事制度能減少交易成本和繁瑣程序，避免組織中人的行為的不確定性，從而保證組織決策的科學性和合理性。但也必須看到，隨著時空條件的變遷，組織人事制度也需要發生變化?！爸贫纫幏度祟愋袨榈牧α慷鄶翟从谒鼈兊牟蛔儺愋?。但是，當環境發生變化，不變的規則組合也會產生傷害，因而也需要進行調整?！?11)制定人事制度本身不是組織目的，它只是達成組織戰略目標的手段，當組織內外環境要素出現變化時，人事制度規則體系中的某些結構要素也要隨之做出相應調整。目前，在事業單位人事制度結構體系中，亟待完善的要素主要涉及考核、工資等級、獎懲等層面的規則。

(二)明確人事制度的組織對象

廓清制度對象的范疇是事業單位人事制度功能發揮的前提。事業單位人事制度只有在厘定對象范疇，亦即在對象化活動過程中，才能根據自身需要通過有目的地對客體進行能動作用和改造，使客體按制度的目的發生符合制度理念需要的變化，才能實現對制度對象的占有和支配，否則，制度功能的發揮只能是空中樓閣。

按照組織功能定位區別人事制度的指向目標。厘定事業單位的內涵和外延是一項相當復雜的任務，不但因為事業單位組織本身具有一定的特殊性和復雜性，更重要的是，事業單位在體制變遷的整體背景下，本身也處于動態的變化之中。在實踐中，某些事業單位已經或正在轉制為企業組織，而另一些事業單位又具有行政色彩。筆者認為，可以借鑒西方發達國家公共服務組織改革和我國20多年的改革實踐的經驗，在將部分事業單位從事業組織體系中排序和剝離的基礎上，對其他事業單位組織，按其功能定位區分為行政支持類事業單位、社會公益類事業單位和生產經營類事業單位等三種基本類型，由此分別制定針對性的人事制度規則。

(三)完善人事制度的基本理念

任何一項制度的具體安排都會受到特定制度理念的支配，制度功能的發揮必然受制于貫穿其中的制度理念，優化人事制度功能必須完善人事制度的基本理念。

引領事業單位人事制度的基本理念大致涉及三個層面。一是人本理念。制度設計要以人為本，使用科學的管理方法和手段，適才適用，充分考慮工作人員的需要、成長和價值，調動其工作積極性、主動性和創造性。二是動態理念。在設計人事制度及運用制度進行管理的過程中，要把握管理對象發展變化的情況，在保持相對穩定性的前提下，經常注意反饋，保持充分彈性。三是系統理念。人事制度設計時要立足整體，注重整體效應：既要考慮事業單位人事制度內部若干要素的協調互補，也要關注人事制度系統外部環境的影響，調

系統內部、外部各要素之間的聯系，以更好實現制度系統的目的。

(四)提升人事制度載體的權威性

在體制改革不斷推進的總體背景下，多元經濟的發展以及利益格局的調整，使得事業單位的人事關系愈加復雜化，建立和完善事業單位人事制度法律體系已迫在眉睫。黨的十六大以來，人事部先后出臺了20多個事業單位人事制度的政策規定，為建立和完善事業單位法律體系奠定了基礎。

完善事業單位人事制度法律體系，提升事業單位人事制度載體的權威性。一是在相關法律中明確事業單位法人的性質和地位?！睹穹ㄍ▌t》規定了事業單位的主體資格，但沒有對事業單位的性質進行明確界定，需要在相關法律中明確事業單位法人的性質和地位。二是制定統一的《事業單位人事管理條例》?！妒聵I單位人事管理暫行條例》是一部事業單位人事管理總章程性質的行政法規，應立足于確定基本制度、規范基本環節、解決基本問題，為建立系統性的事業單位人事制度法律體系奠定基礎(12)。三是在抓緊出臺單項政策法規，在制定事業單位工作人員獎勵規則和處分規則的基礎上，對現有事業單位人事制度法律、法規、政策、經驗進行分析、研究、整合，最終構建和完善事業單位人事制度法律體系。