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摘要」

行政權的擴張要求對行政權加強監督。由于沒有法律的明確授權，我國檢察權對行政的監督還處于探討階段，還只是檢察機關查辦職務犯罪、民事行政審判監督時的副產品。本文對完善我國行政權的檢察監督進行了分析。

「關鍵詞」行政權；擴張；檢察建議；檢察監督

一、行政權的擴張

行政權與我們的生活息息相關，一個人從出生到死亡都要與政府打交道，政府無形的之手無處不在，無時不有，有時甚至無所不能。但在19世紀以前，西方國家對行政權的嚴格控制，國家行政職能通常限于國防、社會治安、稅收和外交等領域。英國著名行政法學家韋德描寫的那種“除了郵局和警察以外,一名具有守法意識的英國人可以度過他的一生卻幾乎沒有意識到政府的存在”[1]，就是這種狀況的反映。20世紀，由于科技的進步，經濟的發展，加之議會民主的衰落，政府全面和能動地介入到了經濟和社會管理，福利國家、壟斷經濟出現。行政職能增加，涉及的領域迅速擴大，行政權迅速擴張，行政機構和行政人員大量增加、行政自由裁量權大為增長，行使方式除傳統的強制方式外，非強制方式，如行政指導、行政合同，大量出現。行政裁決、行政立法成為新的行政權行使方式。行政權主體既有傳統意義上的國家行政機關，又有像美國那樣的獨立行政機構，還有行政機關以外的其他組織，如一些行業協會、公有企業。行政權成為了傳統意義上的立法權、司法權和行政權的混和物。“行政國家”[2]開始出現，行政國家這種奇特之物一經出現，確實給人們神奇地生產和提供了各種各樣所需要的“公共產品”，但是，其在生產和提供“公共產品”的同時，也魔術般地生產出各種各樣人們所不愿看到的副產品：對民主、自由和人權的威脅；腐敗和濫用權力；官僚主義和效率低下人、財、物資源的大量浪費。人的生存能力和創造能力的退化[3].

由于行政權具有管理領域廣、自由裁量度大、以國家強制力保證行使等特點,這決定了它既是與公民、法人切身利益最密切相關,又最具動態、最容易違法或被濫用。“一切有權力的人都容易濫用權力。這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方停止。”[4]歷史無數次證明了這一真理。“在權力統治不受制約的地方，它極易造成緊張、摩擦和突變。在權力可以通行無阻的社會中，發展趨勢往往是權勢者壓迫剝削弱者。”[5]權力的破壞性使人深感恐懼，對權力的控制是千百年來人們探討的話題。目前雖然行政權有了很大的變化，但是它的法律性——既它為憲法和法律所設定，且不得違反憲法和法律設定目的和精神——執行性，既根本上來說，行政權是執行法律和權力機關意志的權力，其運行必須對權力機關（或立法機關）負責，并沒有改變，甚至被更多地強調。

對權力制約有三種方式：道德制約、權力制約和權利制約。權力制約，即“以權力約束權力”，以分權制衡的方法，以一種權力制約另一種權力。權利制約，即“以權利約束權力”，通過對公民權利的保障來實現對權力的制約[6].但歸根結底都表現為法律對權力的制約。通過法律對權力進行控制是法治一項基本原則。由于行政權的強大地位，對國家權力的控制首先是對政府行政權力的控制。對國家權力進行合理的分工，相互制約。在西方國家表現為三權分力，對行政權的控制主要是議會的政治控制和法院的司法控制。在我國表現為監督原則。包括人民代表大會的監督，司法機關的監督，行政機關內部的監督，執政黨的監督，社會的監督等。檢察機關對行政的監督屬于司法監督的一部分。

我國行政權的發展與西方有著迥然相異的路徑。在我國原來的計劃經濟體制下的政府是一種全能政府的神話政府。它實行高度集中統一的行政集權體制，對國家的政治事務、經濟事務和社會事務實行全面管理，行政權的無處不在,無所不管,無所不能，很少受到立法的規范、司法的控制和人民的監督。市場經濟的改革目標要求削減政府權力，建立有限政府和法治政府，政府的權力來源于法律，受人大的監督、司法的審查。依法治國首先是依法行政。當前情況下，我們首先要做的是加強對行政權的控制[7].在我國，檢察監督屬于司法監督的組成部分，也應改善和堅強。

二、行政權的檢察監督

在我國目前的憲政體制下，人民檢察院是國家的法律監督機關，依法行使法律監督權，保證國家法律的統一、正確實施。雖然憲法、檢察院組織法都規定了人民檢察院是國家的法律監督機關，但檢察院并沒有普遍的法律監督權，檢察院只能依照法定的監督職權、法定監督方式履行監督職責。按照目前的法律規定，檢察院的對行政機關的監督僅限于對行政機關工作人員的貪污受賄、瀆職侵權行為進行立案偵察、提起公訴，以刑法的威懾力達到事后監督和事先預防的作用。對行政機關一般違法行為的監督，并沒有得到法律的明確授權，對行政機關一般違法行為的監督仍處于實踐探索階段。

在現有法律框架內對行政機關的監督，檢察機關進行了一些有益的探索。主要是針對行政機關的違法行為以檢察建議的形式進行監督。檢察建議作為檢察機關履行職責的一種方式，法律此也予以了認可[8],但其適用范圍、效力、提起方式，法律均沒有明確規定。《最高人民檢察院、公安部、國土資源部、海關總署、國家稅務總局、國家環境保護總局、國家工商行政管理局、國家林業局、國家質量技術監督局、國家保密局關于在查辦瀆職案件中加強協調配合建立案件移送制度的意見》（1999年12月30日高檢會[1999]3號）和《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規則》對于檢察建議有較詳細規定。《意見》第五條規定“檢察機關對經過初查或偵查，認為不需要追究刑事責任，未予立案或在立案后作出撤銷或不起訴決定的案件，可與相關單位交換意見。對認為應當追究黨紀政紀責任的，應提出檢察建議連同有關材料一起移送相應單位的紀檢監察部門處理。對其中涉及領導干部的瀆職案件，應按干部管理權限的規定，將檢察建議和有關材料移送相應主管機關處理。對需要給予行政處罰、行政處分或者需要沒收其違法所得的，應提出檢察意見，移送有關主管機關處理。移送情況應向發案單位通報。”第六條規定“檢察機關查辦公安、國土資源等部門工作人員的瀆職犯罪案件中，如發現發案單位和相關部門在管理和制度等方面存在漏洞，需要進行整改的，應提出檢察建議。發案單位和相關部門在接到檢察機關提出的檢察意見或檢察建議后，應認真處理或整改，并將處理和整改情況向檢察機關反饋。”《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規則》第四十八條規定：“有下列情形之一的，人民檢察院可以向有關單位提出檢察建議：（一）有關國家機關或者企業事業單位存在制度隱患的；（二）有關國家機關工作人員企業事業單位工作人員嚴重背離職責，應當追究其紀律責任的；（三）應當向有關單位提出檢察建議的其他情形。”

從這些規定可以看出，檢察機關以檢察建議的方式對行政機關的監督具有以下特點：1、監督范圍包括行政機關、企業事業單位及其工作人員，領導干部。2、建議的內容，可以建議紀檢監察部門追究有關行政機關、企業事業單位工作人員和領導干部的紀律責任；其次是針對發現發案單位和相關部門在管理和制度等方面存在漏洞，建議整改。對于行政機關沒有積極履行職責、消極不作為的情形也可督促其履行職責[9].3、監督對象，檢察建議主要不是針對行政行為本身，而是針對有違法行為犯下錯誤的人，或者是導致錯誤的制度疏漏。4、檢察機關只是在查辦行政機關工作人員職務犯罪和民事行政審判監督過程中，發現相關問題后才提出檢察建議。檢察機關并不負責對行政機關一般違法行為的監督。對于執行政策、法律中的情況和問題，群眾反映較多的社情動向，只是作為信訪問題向有關部門反映。[10]檢察建議只是在查辦行政機關工作人員職務犯罪和民事行政審判監督過程中的副產品。5、檢察建議只對相關單位提出，并不對社會公開。

檢察建議作為一種監督方式，方便靈活，效率高，能妥善處理行政權和檢察權的關系。行政權作為一種管理權，承擔著廣泛的社會職責，需要積極高效運作。面對復雜多變的情況，需要很大的自由裁量空間。所以要合理界定監督與行政權運作的關系。檢察建議在監督時，不妨礙行政權的運作，同時又避免了訴訟監督的冗長，作為一種外部監督還可以產生一定的剛性，是一種理想的監督方式。但這種監督目前還有一些缺陷，致其運行效果不甚理想。1、威性不足。對行政機關違法行為的監督涉及檢察機關的職權，只能由法律規定[11].法律目前并沒有明確規定檢察機關以檢察建議這種方式監督行政機關的違法行為。有關檢察建議的規定進限于部門規章、司法解釋中，權威性不足。2、監督范圍有限。檢察建議只是檢察機關在查辦行政機關工作人員職務犯罪和民事行政審判監督過程中的副產品。檢察機關并不享有對行政機關違法行為的普遍監督權，行政機關大量的違法行為不能以檢察建議或其他方式進行監督。3、公開性有限。檢察建議只對相關單位提出，并不對社會公開，這樣有可能使這種監督流于形式，也為行政機關的消極應付提供了條件。

三、行政權監督的一個例證——瑞典議會司法專員制度[12]

瑞典議會司法專員制度，創建于1809年，十八世紀初葉，當時的瑞典國王查爾斯十二世，為了整治各地的動亂和官吏的腐敗，便在1713年命令設立一個以國王為最高官員的官署，以便保證法律法令的實施，監督公務人員履行對國家的義務，這個官署即今天依然存在的大法官。到了十九世紀初，王權衰敗，國家權力重心轉入議會手中，形成議會主權。1809年議會通過了以國王和議會分權原則為基礎的憲法。該憲法規定，大法官由國王任命，而司法專員則由議會從“通曉法律，行為正直的人士”中選舉一人擔任，司法專員的訓令（文件）還規定議會司法專員的具體職責和活動程序。1810年議會正式選舉了第一位議會司法專員。今天，瑞典議會司法專員由四人組成（其中一名為首席專員，主持日常行政事務，任命工作人員），分別受理一切控告國家機關和企事業單位及其工作人員的申訴案件，有權進行調查、視察、批評、建議以至提起公訴。其目的在于監視法律法令的執行，限制國家工作人員不合法、不公平的行為，以完善行政管理，保護公民合法權益。瑞典的這一制度最先傳入北歐，二戰后遍及世界各地，如西歐，英聯邦各國、美國的若干州、日本等。在加拿大的阿伯特設有“國際司法會議協會”。

瑞典1974年憲法第12章第六條規定：議會選舉司法專員一人或數人，根據議會的訓令，監視法律、法令在公共事務中的執行。議會司法專員雖然也監督司法機構，但監督行政當局是其任務的重點。使行政活動合法化是各國司法專員相同的目標。司法專員活動的目標概括地講有三個：1、通報性控制：司法專員必須了解情況，以便使行政當局獲悉他們正在被注視；2、改正性控制：司法專員建議主管機關改變它的決定，以糾正行政當局的過失；3、指導性控制：司法專員敦促有關官員不要重復他的錯誤或者繼續蠻干。

瑞典議會司法議會司法專員實行督察的方式和手段主要有視察、主動調查和受理控訴。

視察是議會司法專員實行督察前一種傳統的方式。每個議會司法專員每年都要到全國各地去進行視察。據規定，議會司法專員有權出席法院或行政當局的各種會議，有權看各種官方的記錄和文件。任何文件對議會司法專員都不得保密。所有官員都有向議會司法專員提供他們所需要的情況、資料、文件的義務。任何官員都不得拒絕回答議會司法專員提出的問題。如有這種拒絕，可能受到懲戒性的處罰

議會司法專員對于任何重大問題，只要有必要都可以進行主動調查。調查的程序一般為查閱有關資料文件，請有關當局作口頭的或書面的說明，必要時征求專家或有利害關系的部門的意見，有時也舉行聽證會，調查證據。在這種情況下，有關當局要派人參加。最后做出處理決定。

受理控訴是議會司法專員最主要的一種督察方式和手段。按規定，任何瑞典公民甚至外籍人，只要對瑞典行政部門和法院及其官員有抱怨，都可以向議會司法專員提出控訴。議會議員也把他們收到的控訴案轉給議會司法專員處理。

議會司法專員的主要武器是批評、建議[13].議會司法專員的批評記載在公開印發的文件——給議會的年度報告中，在政界廣為流傳，因此這種批評的壓力是相當大的。議會司法專員建議的內容廣泛，可以建議對錯誤作出這樣或那樣的改正，建議起訴，建議懲戒處分，也可以建議采取救濟措施。

四、我們的啟示

瑞典議會司法專員制度，經歷了二百多年的實踐，積累了不少行之有效的成功經驗，值得我們借鑒。我國的法律監督制度與之有許多相似之處。憲法規定檢察院是國家的法律監督機關，依法獨立行使檢察權。檢察院由人民代表大會產生，對它負責。這種憲政架構為檢察機關監督行政打下了堅實的憲法基礎。但是由于沒有法律的明確授權，這種監督只能是較低層次，間接監督，其效果十分有限。因此構建我國檢察權對行政的監督制度首先需要制度供給。法律明確規定檢察權對行政的監督，監督的范圍、方式、方法。

其次，檢察機關要樹立自己的權威。權威的樹立一方面源于檢察機關的憲政地位，另一方面源于檢察機關自身的素質，源于檢察機關監督行政執法過程中對事實問題、法律問題的準確把握。由于行政權的擴張，行政涉及的領域越來越廣泛，行政執法過程中遇到的事實問題、法律問題越來越復雜。監督的難度相應增大，對監督者自身素質提出更高的要求。瑞典的司法專員的當選資格自1974年以來并無特別規定，任何男女公民皆可當選。但實際上當選的都是受過高等法律訓練并具有豐富司法經驗的人，如最高法院法官和高級行政司法官員，他們不但是法律專家，而且享有很高的聲望。檢察機關提高自身素質和水平，培養行政監督人才，是正確履行政監督職責，樹立監督權威的前提基礎。

第三、要增加檢察建議的公開性。按照我國目前的法律規定，檢察院應向人大報告工作。檢察建議除送達相關單位外，至少應向人大報告，增加其公開性。把一切違法失職行為和行政弊端置于光天化日之下，便于受到輿論和人民的監督。把檢察建議的情況向人民代表大會報告，把對行政的檢察監督轉變為對行政的政治監督，有利于增強監督的效果，也有利于強化民主政治，防止腐敗。“陽光是最好的消毒劑。”[14]第四、把行政公訴作為檢察監督的手段之一。接受控告、調查、提出建議應是檢察監督的手段，行政公訴也應作為檢察監督的手段。行政訴訟是權力分立與權力制衡的重要的制度設計。1989年我國《行政訴訟法》公布實施后，給公民、法人和其他組織開辟了一條糾正行政機關違法行為，監督行政機關依法行政，保護自身合法權益有效途徑。十余年來，中國行政訴訟的實踐取得了一定成績，但也暴露出許多缺憾。起訴條件的苛刻和受案范圍的狹窄，被認為是我國現行行政訴訟制度的重要缺陷之一。我國現行行政訴訟制度對具體行政行為、原告適格、被告適格等的訴訟要件進行限制性規定，使得行政訴訟不但將許多行政行為拒之司法審查的大門之外，也無法應對新出現的許多行政糾紛，特別是對越來越多的行政權侵害公共利益現象無能為力，限制著司法對行政監督的廣度，不能很好地實現其保障法律權益、維護行政法治的目的。因此修改行政訴訟法，特別是建立行政公訴制度，已成為人們的共識。使檢察機關享有行政公訴的權利，對涉及國家利益和公共利益的行政案件，能夠提起行政公訴，監督行政機關，維護行政法治，保護公共利益，加強司法監督的力度，拓展司法監督的廣度。這樣檢察機關就有了靈活高效的檢察建議和具有剛性的行政公訴兩種監督手段，形成檢察權和審判權對行政權的監督合力。

第五、規定檢察監督的正當程序，實現形式正義。“正人必先正己”，“打鐵需要自身硬”，是中國傳統的道德文化觀念。權力的配置與行使，應與這種觀念相適應，解決權力的正當性問題。法律的授權——實際上就是人民的授權，使檢察監督獲得了實質的正當性，而遵循正當程序，使檢察監督獲得了形式正當性。西方古老的“正當程序”的原理包含兩方面的內容：（1）任何人不能成為自己案件的法官，也就是案件的裁決人不能對案件持有偏見和擁有利益。（2）任何一方的訴詞都要被聽取。任何人或團體在行使權力可能使別人受到不利影響時必須聽取對方意見，每一個人都有為自己辯護和防衛的權利。現代正當程序中的知情權、辯論權和聽證權等，也都來源于這些原則，并被歸結為“意見交涉”。行政權的行使影響行政相對人的利益，有時影響公共利益。公共利益實際上表現為不同主體的利益[15]，這些主體間的利益有時是一致的，有時是互相排斥的。對行政權的監督不僅與行政機關有關，也與這些利益受影響的主體有關。監督者與被監督者及其他利益相關方應進行意見交涉。保障各相關方的程序權利，重視證據收集程序以及舉證和證明的規則，在質證過程中證明事實，均是正當程序的要求，更是法治的要求。

五、結論

行政權的擴張進一步要求對其進行控制，我國行政權發展與西方迥然相異的路徑，使這種控制成為依法治國的首要任務。人民代表大會下的“一府兩院”的憲政架構，檢察院法律監督的憲法定位，為檢察機關監督行政預留了廣闊的空間。但由于沒有法律的明確授權，檢察機關監督行政還處于探討階段，檢察機關只是基于預防職務犯罪、民事行政審判監督的目的，對行政機關及其工作人員的違法行為進行間接的監督，這種監督只是檢察機關查辦職務犯罪、民事行政審判監督的副產品，其效果及其有限。檢察機關還沒有對違法行政行為的一般監督權。

檢察建議作為一種靈活、高效的監督方式，能妥善處理行政權和檢察權的關系，是一種較理想的檢察監督方式。檢察機關也依檢察建議的方式監督行政進行了探索。如果有法律的明確授權，并增加檢察建議的公開性，檢察建議將發揮更大的作用。同時，如果賦予檢察機關行政公訴權，可以拓展檢察監督的范圍，增強檢察監督的剛性。檢察建議和行政公訴權這兩種方式還能有效地配合起來使用[16].根據法治的一般原則，這都需要法律的明確規定，并且規定權力行使的正當程序，使權力自我克制，增加正當性。

「注釋」

[1][英]威廉。韋德：《行政法》,中國大百科全書出版社，1997年第1版第3頁。

[2]所謂“行政國家”姜明安教授給出的定義是“人類社會發展到這么一個階段：國家行政權滲透到人們社會生活的各個領域（從社會生產、交換到個人的衣、食、住、行），人們在其生命的整個過程中（從搖籃到墳墓），都離不開行政機關，行政機關的行政行為成為影響人們生命、自由、財產和國家安全、穩定、發展的一種幾乎無所不能之物。”見《行政國家與行政權的控制、轉化》

[3]姜明安：《行政國家與行政權的控制、轉化》

[4][法]孟德斯鳩：《論法的精神》上冊，張雁琛譯，商務印書館1961年版，第154頁。

[5][美]博登海默：《法理學——法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學出版社1999年版，第360頁。

[6]權利對權力的制約始于法律對權利的宣告。法律每宣告一項公民權利，同時就等于宣告了國家權力的禁區。加上輔以權利侵害的預防機制、侵害發生時的救濟機制以及公民權利遇到障礙的國家幫助機制，形成完整的權利保障制度，從而制約國家權力。

[7]2006年8月27日第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十三次會議通過了《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》，就是加強監督的一個努力。該法雖然也包括對檢察院法院的監督，但主要是對政府的監督。

[8]《中華人民共和國檢察官法》第三十三條規定檢察官有下列表現之一的，應當給予獎勵：…（二）提出檢察建議或者對檢察工作提出改革建議被采納，效果顯著的；“法律間接承認了檢察院有提出檢察建議的權力。

[9]這種監督以檢察意見的方式提出，提高了監督力度。

[10]見最高人民檢察院發《人民檢察院控告申訴檢察工作細則（試行）》第三十五條

[11]見《立法法》第八條。

[12]該部分參照龔祥瑞：《比較憲法與行政法》，法律出版社，2003年第2版，第482—495頁。羅豪才：《瑞典的督察專員制度》，載北大法律信息網。

[13]由于1975年瑞典刑法修正，提起公訴已很少使用][14]王名揚：：《美國行政法》，中國法制出版社，2005年第2版，第952頁。

[15]公共利益怎樣表現和表達為不同主體間的利益，見張千帆教授：《“公共利益”是什么？社會功利主義的定義及其憲法上的局限性》，載北大法律信息網

[16]《中華人民共和國行政訴訟法（修改建議稿）》（國家行政學院版）第二十九條（公益行政訴訟）人民檢察院認為行政行為侵害國家利益或社會公共利益的，可以向作出行政行為的行政機關提出要求予以糾正的法律意見或建議，行政機關應當在1個月內予以糾正或予以書面答復。逾期未按要求糾正、不糾正或不予答復的，人民檢察院可以提起公益行政訴訟。就表現出檢察建議和行政公訴的配合使用。在不同的行政訴訟法修改建議稿中均有此規定。該建議稿載大松行政法網。