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摘要：法律援助制度是現代社會的一種法律保障制度。中國法律援助制度經過十年的醞釀和準備，終于以《法律援助條例》的頒布實施為標志正式確立。目前，學術界對中國法律援助制度的理論、立法和實踐進行系統性、專門性研究較少，且創新不足、前沿問題研究不多。本文試圖對中國法律援助制度理論提出一些不成熟的創新見解，著眼于構建成熟、健康、文明的中國法律援助制度立法體系，并對改革中國法律援助制度實踐作一些探討和研究。

關鍵詞：中國；法律援助制度；理論；立法；實踐；述評；展望

“我們不應該忘記這種天職和神圣的召喚。它使人確信這個國家的法律制度得以繼續保障社會秩序和個人自由。”這是在實然層面上的反思，更是在應然層面上的追求。作為中國法治建設進程中的一朵“奇葩”，法律援助制度在某種程度上扮演著時代宣示者的角色，應該與時俱進，為全面建設小康社會注入活力，為廣大民眾的全面發展鋪就一條法治綠色通道。本文著重在宏觀層面上把握中國法律援助制度，力求對其理論、立法和實踐作客觀、鞭辟的述評，并在此基礎上大膽展望中國法律援助制度未來的發展趨向。

一、中國法律援助制度理論述評與創新（一）理論述評理論源自于實踐，實踐離不開理論的指導。中國法律援助制度作為一種經實踐凝煉和升華的制度，也必然離不開相關理論的支撐。這里，筆者從以下四個方面對中國法律援助制度理論進行評析。

1.價值源泉：人權保障人權保障是法律援助制度的價值淵源，這在理論界業已形成共識。“從一般意義上說，人權是人的價值的社會承認，是人區別于動物的觀念上的、道德上的、政治上的、法律上的標準。”最早提出“人權”口號的是14世紀文藝復興時期的人文主義者。他們開始了對人性的崇拜和對人自身利益的關注，表達了“人人生而平等”的愿望。但是，由于當時特定的經濟、政治、社會等歷史條件所制約，他們所推崇的“平等”是理想化、絕對化的平等，他們所憧憬的“人權”是抽象的人權，缺乏實質內容，實際上不可能完全實現，因而只能成為倡導性宣言。

隨著資本主義的發展，“人權”越來越被西方國家所重視。“國家的進步過程，其實也是人權內容不斷豐富、發展的過程。”大多數國家在憲法中規定了“人權”的內容，并且在一般法律中將其具體化和明確化。人權在憲法中表現為公民的基本權利，在一般法律中表現為各種具體的權利。從此，具有實質內容的人權便找到了依歸，人們對人權的追求真正成為可能。但是由于資本主義國家固有的局限性，其所宣揚的“人權”不可避免地帶有欺騙性，只能是資產階級的人權，往往成為少數政治人物把玩的“工具”，廣大人民不可能享有真正的人權。

十屆全國人大二次會議正式將“國家尊重和保障人權”寫進憲法，以國家根本大法的形式確立了人權保障的宗旨。這是新中國人權發展史上的一座里程碑，也是中國法治現代化的必然選擇。然而法治國家不僅僅“通過法律的途徑直接地保障人權”，而且“還通過依法制約國家或政府的強權來保障人權”.中國法律援助制度正是通過限制政府及其相關部門的權力，附加其行政義務，以確保弱勢群體的合法權益能夠得到公平、公正的實現。它側重于司法救濟和保障，是人權保障價值的具體實現形式之一。但這種人權保障制度是片面的、不完全的、不平衡的，它只強調對某些特殊人群某方面的人權保障，其他許多本應為法律援助制度所“牽掛”的權利，如學習權、經濟權、政治權、技能權、自我權、社會權等由司法權衍生的，本屬于人權范疇的一系列權利都被排除。人權保障是一個系統工程，僅從司法角度救濟弱勢群體，只實現他們部分人權的做法不能從根本上解決問題。司法人權即使能夠得以實現，也會因為其他人權缺失的制約而前功盡棄。因此，可以說目前中國法律援助制度所追求的人權保障價值，只是在某一歷史階段的靜態的特殊要求，沒能在人類歷史的長河和人類發展的動態過程中審視和設計。于是筆者認為，中國法律援助制度應以人權保障價值作為具體目標，以實現人的全面發展、社會的全面進步與文明作為終極目標。

2.經濟基石：資源配置實現社會公平是人類最古老的理想之一。中國自古就有“老有所終，壯有所用，幼有所長，鰥寡孤獨廢疾者皆有所養”的大同社會構想。法律援助是在經濟發展和社會進步的關鍵時期應運而生的，是適應社會發展需要的新生事物。它是資源分配不公的必然結果，也是資源合理配置的有力措施。

社會主義的本質是解放生產力，發展生產力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達到共同富裕。人是生產力中最活躍、最具有決定性的力量。人力資源是最為重要的資源。法律援助的對象是處于社會最底層的弱勢群體，對這部分人的援助是對生產力決定性因素的極大重視。發展是解決所有問題的關鍵。法律援助實際上為弱勢群體自身的發展提供了一個法律平臺，是對這部分生產力的一種解放，是對人力資源的充分發掘。這無疑是科學發展觀的重要體現。

市場經濟的競爭機制使成千上萬的人民群眾在市場經濟的大潮中摸爬滾打，其中有些人卻難免于被社會所淘汰，淪為弱者。同時，改革開放、發展社會主義市場經濟的過程，也是一個利益調整的過程。法律援助制度的產生在一個層面上迎合了這種需要。貧窮不是社會主義，兩極分化更不是社會主義。中國作為擁有13億人口的泱泱大國，貧富分化逐步擴大為最棘手、最頭痛的難題。在“先富”與“共富”政策的指引下，經過20多年的發展，中國絕大多數人民群眾的生活已達到小康水平，但仍有相當數量的弱勢人群于溫飽線甚至貧困線的邊緣，他們是社會發展的滯后者。法律援助為這部分人提供幫助，可以認為是法律資源的“先富”幫“后富”，從而實現全社會法律資源的“共同富裕”。實際上，法律援助在某種程度上是物質上的幫助，只不過是以提供法律資源的形式表現出來而已。它是社會資源分配的有效途徑之一，符合中國國情。

歸結為一點，社會主義物質文明建設有賴于法律援助提供一定量的法律資源作保障，同時，法律援助制度的健康運行也需要相當多的物質資源作基礎。客觀地講，雖然我國已經進入全面建設小康社會的新時期，綜合國力也有所增強，但由于我國已達到的小康是“低水平的、不全面的、發展很不平衡的小康”，人們在未能全面滿足自身需求的時候，很難拿出更多的物質資源、人力資源、財力資源、法律資源及其他資源去發展法律援助事業。這是中國法律援助制度發展所面臨的困境與尷尬。筆者認為，中國法律援助制度應轉換視角，拓寬思路，尋求資源配置的最佳方式，在物質文明發展的基礎上努力實現法律援助事業的飛躍進步。

3.政治之本：人民利益中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心，代表中國最廣大人民的根本利益，其一切工作的出發點和落腳點在于實現、維護和發展人民的根本利益。“最大多數人的利益是最緊要和最具有決定性的因素。”為了中國最大多數人的利益，中國共產黨充分發揮其強大的社會組織優勢和社會動員能力，實行依法治國方略，全面推進中國特色社會主義法治化進程。中國法律援助制度的建立與發展，正是這一進程的重要組成部分，充分體現了我們黨“立黨為公、執政為民”的公仆情懷和執政理念，給中國的民主法制建設送來一股清風。

我國是社會主義國家，社會主義民主的本質是人民當家作主。這就要求國家通過各種途徑和形式為人民行使當家作主的權利提供條件和保障。中國法律援助制度的建立與完善，正是國家對弱勢人群的特別關照，有助于他們更好地維護自己的合法權益，進而更充分地行使當家作主的各種權利。這突出表明社會主義民主是真正的民主，在一定程度上可以緩解人民內部矛盾，使絕大多數人民群眾從心底里感受到社會主義大家庭的溫暖，體味到社會主義制度的優越性。

依法治國是中國的基本治國方略。在實現“法治”這一目標的過程中，必須充分保障每一個公民享有基本權利和相關權利。而“公民權利保障的最后一道屏障是司法救濟，如果司法救濟不公，公民的權利則將無所訴求了。”法律援助制度是國家司法制度的重要組成部分，是國家保障司法人權和司法公正不可缺少的重要手段。“窮人也能打官司”，無疑是對一個國家司法人權和司法公正最深刻而又最通俗的表達。中國法律援助制度關注的焦點集中于中國最底層、最貧困、最需要法律幫助的人們的合法權益。它直接向世人昭示：中國法治的本質不是“治民”，而是“民治”，人民利益是“法治”的最終歸宿。中國法律援助制度的涉及面之寬，影響面之廣，在最大多數人中間推行，依賴于全社會法治環境的形成；但同時也有利于法治方略的最終實現，有利于社會進步與文明。

人民權利與政府權力歷來是一對矛盾統一體。行政權力來源于人民權利，人民權利的實現有賴于行政權力的保障。法律援助是實現人民權利的有效途徑，是政府行使行政權力保障人民權利的重要形式。中國法律援助制度正是在各級政府的大力推動下建立和發展起來的，它“一頭牽著百姓疾苦，一頭系著政府關愛”，直接面向社區、面向農村、面向群眾，成為政府關心群眾、聯系群眾的橋梁和紐帶。這樣可以協調、維持人民權利與政府權力之間良性、互動、文明關系，有助于彼此間的相互支持和相互促進。

總之，中國法律援助制度是在黨的領導下、政府的主導下發育和成熟起來的，它是黨和政府“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”之民本思想的具體體現，是政治文明建設的題中應有之義。但是必須認識到，由于黨的領導方式、執政方式還不十分科學，人民當家作主權利的實現渠道還不十分暢通，依法治國方略的推進阻力重重、問題多多，政府行政水平、行政藝術還有待提高和改進，以及與此相關的種種政治因素的制約，人民群眾的利益尤其是司法權益受到非法侵害、無法實現的現象屢見不鮮。中國法律援助制度雖有所發展，但困難較多，壓力較大，可謂任重而道遠。

4.人文理念：民生關懷中華民族具有優秀的傳統文化，孕育著扶弱濟困、匡扶正義等傳統美德和“仁愛”思想。這是儒家文化中的精華部分，我們應該加以繼承、發揚和創新。中國法律援助制度最早正是脫胎于此，它是全社會基于道義、慈善之心自發的個人行為，是中華民族特有的內在精神的呈露。但是現代法治國家的法律援助是政府的責任，是政府對人民的義務，應將其上升為國家行為。政府只有給予社會弱勢群體人性化的關懷和民生救助，在社會弘揚正義、培育人文理念，才是對弱者最根本、最徹底的關注和扶持。當然，對于新時代的社會捐助、義務幫助等社會公益行為，國家也要大力倡導、全力支持和有序引導，使之成為為弱勢群體撐起正義藍天的另一只巨手。這也有助于社會不同階層之間的交流與了解，實現全民族心靈上的共通共融。

以德治國與依法治國都是中國的治國方略。二者的主體都是廣大人民群眾。無論是依法治國，還是以德治國，最終目的都在于保障公民的權利，實現其根本利益，維護社會秩序，推動社會進步。德治是法治的基礎，法治是德治的保障。中國法律援助制度作為“法治”的一個重要方面，其有賴于“德治”提供社會道德基礎，同時又有助于正確引導全社會都來關注弱者、救助弱者、發展弱者，進而推動以德治國方略的更好實現。

“法治現代化是人的現代化，人的價值觀念、思維方式的現代化”。法治的實現要觀念先行，法治的觀念是實現法治的精神動力。法治意識就是這一觀念的體現。法治意識作為法律文化的要素之一，它是法治現代化的真正內在動因。“民眾是社會最基本的構成元素和最深厚的普遍基礎。”民眾的法治意識對于法治的實施及法治國家的形成起著至關重要的作用。中國法律援助制度的推行，無可厚非應建立在全民法治意識覺醒和普及的基礎上，因為只有如此，弱者才會知道在自己的合法權益遭到侵害時設法求助于法律；社會各界才不會任意損害弱者的利益。與此同時，中國法律援助制度的實施，有助于全社會法治意識的推廣和強化，進而為法律文化及其他文化的形成與發展提供最為直接的載體。

總之，中國法律援助制度植根于特有的人文理念之中，是精神文明之花的必然結晶。但有一點值得注意，人們在給予弱者關注與關懷時，其心態更多的是同情和施舍，這在某種程度上會拉大援助人與受援人之間心靈上的鴻溝、造成無形中的不平等，而這恰恰背離了人文精神和民生關懷的初衷和實質。

（二）理論創新理論創新是制度創新的前提和基礎，制度創新是理論創新的動力和保障。目前，學術界對中國法律援助制度理論研究的范圍較窄，思路不寬，前沿問題研究不多，缺乏創新，沒能充分發揮理論的先導作用。因而，筆者試圖提出一些不成熟的見解，以引起更多學者對中國法律援助制度理論給予更多關注和進行大膽創新。

1.樹立以人為本理念，促進人的全面發展人是目的，不是手段。法律援助不是目的，而是手段。人的自由而全面的發展，是我國社會主義法治的最終目標，因此自然成為中國法律援助制度的終極目標。法律援助所進行的一切活動都是以人為中心的，都與人有密切聯系。筆者認為，法律援助應該突破只提供直接的法律幫助的束縛，通過提供與法律援助相聯系的更為廣泛的間接的法律服務，全面改善困難群眾的生活環境和發展條件。因為“一個社會的貧弱者，法律問題僅僅是他所遇到的廣泛的社會、情感、健康和其他問題中的一個方面而已，如果法律援助為他提供了一個案件的幫助，在個案結束后，他的經濟狀況并未改變，還會面臨其他問題，也就是說，就個案進行的法律援助并未從根本上解決問題。”同時，中國法律援助制度的發展不應該只停留于對單個人的法律幫助，而要在單個受援人的生活、權利等發生明顯改變后，使其全面提升自己、發展自己，盡可能多地幫助周圍的人，帶動社會法治正氣和愛心的養成，從而實現全體人民的全面發展和社會的全面進步。只有符合這樣的理念，中國法律援助制度才可以稱得上是成功的、好的制度。

2.擺正法律“援助”觀念，重新分配社會資源中國自古而來的“扶危濟困”，本質上存在“瑕疵”。這種傳統的扶貧帶有同情色彩，扶助人在心態上存在偏差，常常以一種高姿態俯視貧弱群體。筆者認為，中國法律援助制度并沒能從根本上改變這種狀況，“援助”中飽含“恩賜”和“不平等”。因此，中國法律援助制度從一開始就應該樹立一種服務理念，“援助”的實質應定位于“服務”，援助人必須以平等的身份、態度、思想提供法律服務，而且應當認為這是自己對社會應盡的“義務”。

法律援助不僅僅是為了社會的公正，更重要的是要消除貧困，徹底改變貧困者的生存狀況和社會地位，最終保障他們作為人的所有權利。筆者認為，問題的關鍵在于，要對社會資源進行重新分配。從經濟學角度分析，中國法律援助制度的本質是將社會原本屬于弱勢群體而被其他大眾所享有的經濟資源、政治資源、文化資源、法律資源等相關資源以法律的形式歸還給他們。我們姑且將這樣的分配方式稱為“資源回歸”。基于此，必須做好“三次分配”理論的研究：第一次分配，主要是透過市場作用實現的收入分配——注重效率，鼓勵一部分人通過誠實勞動、合法經營先富起來；第二次分配，主要是透過政府調控而進行的收入分配——注重公平，加強政府的宏觀調控，優化分配關系、分配結構、分配格局，提供平等的教育和就業機會，增加對貧困人口的健康投資，提高貧困人口在市場經濟競爭中的起跑點，提高弱勢群體的長期生產力，以提高其發展能力；第三次分配，主要是透過個人自愿進行的收入分配——注重道德，強調個人在習慣與道德的影響下將可支配收入的部分或大部分捐贈出去。在社會主義初級階段的市場經濟條件下，大力發展慈善事業有助于加強全社會公平觀念教育，培育社會成員互幫互助的社會責任心、愛心和公平競爭的規則意識，有助于縮小兩極分化。由于第三次分配是人們自覺自愿的捐贈，因此影響更為廣泛，所發揮的作用也是市場調節與政府調控所無法比擬的。中國法律援助制度應在第一次分配和第二次分配中找到自己的最佳歸屬，并努力在第三次分配中謀求發展。

3.堅持協調發展戰略，實現民族偉大復興“協調發展”是對區域經濟非均衡發展戰略在發展方向和傾斜力度上的重大調整。建立在經濟基礎之上的中國法律援助制度，作為法律層面上的一種制度，也應當堅持協調發展戰略。由于歷史和地緣因素所致，我國東部、中部和西部，南部和北部，大陸、香港、澳門和臺灣地區之間，無論在經濟、政治，還是在文化、習俗等方面，都存在較大區別和差距。中國法律援助制度應惠及全中國所有地區，但也須正視上述差別，在差別中找尋法律援助實施的有效形式，努力使之既有全國的共性，又有各地的個性；同時，各地之間應互通有無，互相借鑒，架構法律援助資源共享之橋梁，在個性發展中實現全國的協調發展。

中華民族的偉大復興是全體華夏兒女夢寐以求的理想。因此，“我們應超越個人利益、階層利益的局限，站在時代的、歷史的、發展的、民族振興的高度”來看待中國法律援助制度。中國法律援助制度可以喚起中華民族的主體意識，使人們認識到中華民族的偉大復興不只是一部分人的復興，而是整個民族的復興，對弱勢群體的幫助，實際上是為了加快民族復興的進程。從這樣的高度來看，中國法律援助制度完全可以成為點燃弱勢群體生存與發展希望之火炬，成為提高全民綜合素質的有力杠桿，成為中華民族偉大復興的助推器。理論界對此應繼續深入研究，并挖掘出新的理論素材。

二、中國法律援助制度立法述評與完善（一）立法述評建立和實施符合中國國情的法律援助制度，是建設中國法治社會的必然要求。而法律援助制度必須具備相應的法律作支撐，于是“立法”被放至相當重要的地位。所謂“立法”，是指“由特定主體，依據一定職權和程序，運用一定技術，制定、認可和變動法這種特定社會規范的活動”.立法有廣義和狹義之分。在廣義層面理解，中國法律援助制度立法主要體現在以下幾個方面：第一，憲法中有關法律援助的價值依據。作為國家的根本大法，憲法對法律援助制度的有關精神實質作了原則性規定，但缺乏關于法律援助的直接條文；第二，一般性法律、行政法規、法規性文件、部門規章、司法解釋中有關法律援助的規定。它們構成法律援助制度的基本法律體系，在實踐中發揮了很大的作用，但彼此之間的內容有些不協調；第三，國家五年制定一次的計劃綱要和每年的政府工作報告中有關法律援助的內容。雖然它們不是以法律形式表現出來，但究其實質而言，仍是具有全局性、根本性、戰略性和權威性的法律文件，在這些法律文件中規定法律援助，總體上符合中國的客觀實際；第四，地方性法規、規章及規范性文件中有關法律援助的內容。它們對某些問題進行專門性規定，但適用范圍較窄；第五，國際法中有關法律援助的內容。它們便于實現國際法律援助合作，但目前適用頻率較低。

本文僅在最狹義的層面討論中國法律援助制度立法，即對國務院頒布施行的行政法規《法律援助條例》進行概括性述評。

《法律援助條例》（以下簡稱《條例》）是我國第一部關于法律援助的全國性專門立法，是在總結我國法律援助工作的成功經驗、借鑒國（境）外法律援助制度的有益做法的基礎上制定的。它既體現了法律援助制度自身的規律，又顯示出鮮明的中國特色，初步構筑了中國特色法律援助制度的基本框架，標志著中國法律援助制度的正式確立，是我國政治文明和法制文明的重要體現。

1.公民權利，政府責任我國憲法雖已明確了公民享有的各種基本權利，但是現實生活中由于各種因素的影響，特別是有些公民因為經濟困難，在合法權益遭到侵害時，無法靠自身力量求得法律幫助，因而無法得到法律的平等保護。中國法律援助制度的產生與發展，尤其是《條例》的頒布施行，使公民不管經濟條件好壞、社會地位高低，都能平等地獲得法律幫助，平等地進入訴訟程序，實現法律賦予的權利。因此可以說，法律援助是公民應當享有的一項基本權利。

法律援助責任歸屬，是法律援助制度建立與實施中帶有根本性、全局性的重大問題。《條例》明確規定，法律援助是政府的責任，這是《條例》的靈魂和亮點所在。它表明政府既是權力政府，更主要的是責任政府，其享有管理國家行政事務的一切權力，同時也負有保護公民合法權益的責任和義務，體現了服務型政府的形象，標志著中國法律援助工作逐步擺脫過去單純的道義色彩，從傳統的社會個人慈善行為發展成為國家對公民的司法救濟和保障。筆者認為，這里所指的“政府責任”主要包括六個方面的內容：第一，制定相關法律和政策，完善相應的體制和制度；第二，提供必要的機構和隊伍保障；第三，提供必要的經費保障；第四，充分調動律師、社會組織等多方面的積極性；第五，廣泛開辟資金渠道，鼓勵各方面對法律援助提供支持；第六，對法律援助進行監督和管理。必須指出，《條例》關于“政府責任”的規定十分抽象和模糊，但在涉及律師作用時又非常具體和明確，其重心顯然放在律師義務方面。《條例》這種“政府責任寬松、律師義務嚴格”的立法思想值得斟酌。因為按照國際慣例，法律援助制度的義務是國家義務，履行這個義務的責任應當是政府的責任。即使政府決定要讓律師來承擔部分義務，也應當是要求政府設立“公職律師”來承擔這個義務，而不能要求所有的律師都來承擔義務，否則，“法律援助是政府的責任”只能是一句空話而已。

2.律師義務，社會參與基于中國國情的特殊性，中國法律援助制度暫時無法采用福利型模式，《條例》采取由專職人員、社會職業律師和社會組織人員等多種援助提供主體并存的立法模式。這有利于廣泛動員社會各方面的人力資源，增強法律援助制度運行的靈活性和便民性。但《條例》特別強調法律援助訴訟服務的主導力量是律師，對律師從業人員而言，法律援助是義務，屬于“必須行為”的范疇，并且責任較為嚴格。這是國家在目前人力、物力、財力等稀缺的情況下采取的一種無奈之舉，充分考慮到律師可以利用法律專業知識和技能等相對優勢，為弱勢群體提供法律服務。應當明白，雖然法律援助主要是律師的義務，但并非強制律師“白干活”，相關法律援助機構應依法給予其一定量的辦案補貼，這種補貼不是勞動報酬，而是辦案成本支出。對于現實中出現“有些律師不愿或不擅長辦理訴訟案件，而由其出資折抵法律援助義務”的情況，《條例》沒有明確規定。筆者認為，這種做法不可行。因為這樣做無論是從律師業的社會性和公益性特點看，還是從社會影響和社會接受的程度講，都是弊大于利。所以，探索律師履行法律援助義務的新方式和新途徑，科學合理地調配律師資源，讓所有的律師都能公平地承擔義務顯得很有必要。

在當前我國法律援助資源嚴重不足，特別是全國縣級地方和西部貧困地區經費嚴重短缺，導致法律援助工作明顯滯后的情況下，《條例》大力倡導和鼓勵社會各界，包括有能力的社會組織、公民個人熱心奉獻、積極捐助，使法律援助專項基金能夠發揮吸納社會捐助的功能，廣泛募集社會資金和其他資源支持法律援助，特別是在支持貧困地區法律援助工作中發揮特殊作用。但也應當注意，社會組織建立從事法律援助的機構，必須經司法行政部門審批，并受其指導和監督，不使用政府資金，不得收取當事人的任何費用，更不得假借法律援助的名義從事有償服務。其他單位和個人提供經費支持的，應該按照有關程序公開進行，不能給某些單位和個人提供腐敗的便利和“溫床”。

3.界定法律援助范圍法律援助范圍解決的是哪些人可以或應當享受法律援助的問題，是法律援助制度中一個十分重要的問題。《條例》基本上沿襲了10年來法律援助實踐中的做法，對原來零散分布于《行政訴訟法》、《民事訴訟法》、《刑事訴訟法》和《律師法》等法律中關于法律援助的范圍進行了集中闡述，但也有所突破。

《條例》規定公民在6種行政、民事訴訟方面因經濟困難沒有委托人的，可以向法律援助機構申請法律援助。這個規定比以前略有縮小，只規定了一個最基本的法律援助范圍，即生活困難的公民主張與基本生存有關的事項。如依法請求國家賠償；請求給予社會保險待遇或者最低生活保障待遇；請求發放撫恤金、救濟金；請求給付贍養費、撫養費、扶養費；請求支付勞動報酬。此外，增加了一項“主張因見義勇為行為產生的民事權益”的內容。考慮到經濟較發達地區的實際情況，規定了省、自治區、直轄市人民政府可以對《條例》規定以外的法律援助事項作出補充規定。目前這種做法切實可行，但也留下許多隱患。筆者將在后面進行具體分析。

《條例》規定對公民在刑事訴訟中的5種事項進行法律援助，與以前的相關法律比較，被援助對象的范圍作了較大調整。這一點體現在《條例》第十二條第二款的規定：“被告人是盲、聾、啞人或者未成年人而沒有委托辯護人的，或者被告人可能被判處死刑而沒有委托辯護人的，人民法院為被告人指定辯護時，法律援助機構應當提供法律援助，無須對被告人進行經濟狀況的審查。”可以看出，中國的立法正逐步傾向于人性化的關懷。這是中國法治進程中的一個號角，值得稱頌。

但是，《條例》在法律援助范圍方面的規定不是完美無缺的，有些問題懸而未決，給法律援助實踐帶來困惑。第一，法人和非法人團體可否成為法律援助的對象？筆者認為，基于中國目前的國情考慮，法人暫不納入法律援助范圍的做法是可取的。因為中國法律援助制度最初就是為了保障人權而建立的一項司法救濟制度，目的是通過對那些經濟困難和某些特殊案件的當事人提供依法減免其訴訟費用或律師費用的法律幫助，使其能夠平等、公正地實現法律賦予的公民權利。法律援助的宗旨并不在于調整經濟關系，不在于通過挽救某些瀕臨破產或倒閉的企業而達到穩定社會經濟秩序的目的。當然，隨著中國經濟體制的全面成熟定型，隨著法律援助事業的發展壯大，在若干年后，可以借鑒某些國家的做法，將某些法人納入法律援助范圍，并在相關立法中得以體現。非法人團體與法人在此問題上的做法基本相似。第二，外國人和無國籍人可否成為法律援助的對象？對于刑事案件被告人中經濟困難的外國人可以考慮給予法律援助，因為這涉及我國刑法的公正實施問題；對于民事訴訟和行政訴訟中的外國當事人，如確因經濟困難的，則應由其所屬國籍的國家提供法律援助費用，或由兩國間簽訂法律援助司法協助協議相互減免有關費用。對于無國籍人，筆者認為，從人道主義出發，只要其居住在我國，符合我國法律援助條件的，應將其作為我國法律援助的對象。《條例》對此沒有規定，有待于今后立法的逐步補充和完善。

4.“經濟困難”沒有全國統一標準《條例》規定，公民經濟困難的標準，由省、自治區、直轄市人民政府根據本行政區域經濟發展狀況和法律援助事業的需要規定。申請人住所地的經濟困難標準與受理申請的法律援助機構所在地的經濟困難標準不一致，按照受理申請的法律援助機構所在地的經濟困難標準執行。各地在制定經濟困難標準時，既要考慮貧困群眾的實際需求，又要兼顧地方經濟的發展水平，保障法律援助事業與經濟、社會協調發展。但是，各地經濟困難標準至少要保證最低生活保障線以下的公民能得到法律援助；有條件的地方，應當盡量降低門檻，使更多的人受益于法律援助制度。這樣規定，充分考慮到中國各地區經濟社會發展不平衡的實際，有利于各地“量力而行，盡力而為”。然而筆者認為，這種做法使弱勢群體在享有法律援助資源方面存在差別，實際上造成弱勢群體之間新的相對不平等，從長遠看，不利于中國社會各階層的和平相處，勢必給未來中國社會新的矛盾和歧視埋下伏筆。

縱觀《條例》所有條文，其內容十分豐富。之所以選擇以上幾個方面進行述評，是因為筆者認為它們相對比較重要，但不是說其他問題不重要，只是限于篇幅，這里不一一述及。

（二）立法完善在現代社會，法律援助的狀況如何和法律援助制度的完善程度，是檢驗一國司法制度乃至整個法律制度健全與否、先進與否的重要標準，也是衡量一國社會文明、法律文明進步程度的重要準繩。完善的立法是法律援助制度得以順利發展的前提和基礎。由于《條例》剛剛頒布，且其施行的效度較高、社會反響較好，筆者論及的重點不再局限于《條例》本身，而是著眼于構建成熟、健康、文明的中國法律援助制度立法體系，希冀其能真正成為中國弱勢群體“遮風擋雨”的屏障。

1.提升法律援助立法層次中國法律援助制度的最高法律依據是憲法中“公民在法律面前一律平等”、“國家尊重和保障人權”的規定，最直接法律依據是國務院頒布的《條例》。中國法律援助制度作為與中國貧弱老百姓聯系最密切、最廣泛的制度，是法治意識普及的最佳途徑，其立法意義遠非其他一般救助措施所能相提并論的。因此，中國法律援助制度的立法層次不應該限定在行政法規。筆者建議，在憲法中明確載明“國家堅持和發展法律援助事業”，用最直接、最顯明的語句將法律援助制度在根本法中固定下來。同時，從長遠計，在《條例》施行一段時間后，在法律援助實踐成熟的基礎上，努力提升法律援助立法層次，由全國人大常委會制定通過《中華人民共和國法律援助法》，以基本法律的形式規范法律援助。這樣有利于法律援助實踐的健康發展，有利于依法治國方略的更好實現。在《中華人民共和國法律援助法》頒布施行后，要制定配套的法律法規，使之更好地發揮實際效用。

2.加強法律援助規范化建設在《中華人民共和國法律援助法》出臺之前，應當及時總結實踐經驗，做好《條例》的修改完善工作。司法部要及早制定與《條例》相配套的關于法律援助機構、經費管理使用、法律服務人員履行法律援助義務、社會組織人員參與法律援助工作、法律援助服務質量監督、落實《條例》規定的法律責任等管理辦法，全面規范法律援助工作。各地也要根據轄區的實際情況就法律援助的管理和實施，盡快制定或修改地方性法規、規章、細則和辦法，等等。

3.協調法律援助相關規定目前，與法律援助聯系較為密切的法律法規主要有：《刑事訴訟法》、《行政訴訟法》、《民事訴訟法》、《律師法》、《國家賠償法》、《老年人權益保障法》、《法律援助條例》、《城市居民最低生活保障條例》等，與之相配套的還有一系列法規性文件、部門規章和司法解釋等。它們為法律援助制度在中國真正確立奠定了堅實的法律基礎。然而這些法律法規、法規性文件、部門規章和司法解釋等之間往往存在著這樣或那樣的重復甚至矛盾之處。因此，有必要在未來幾年內對它們進行拉網式整理，以使所有與法律援助有關的法律規定銜接起來。當然，筆者并不贊成就“法律援助”這一項內容特別加以修改，而是要在修改相關法律規定時必須重視此類條文的修訂。

4.拓展法律援助國際法視野中國法律援助制度的發展，要立足國內、放眼世界。理所當然，中國法律援助制度要解決中國國內弱勢群體對法律資源急切需求的難題，但也應該關注國際弱勢人群的法律要求.在法律援助國際化方面，中國已經邁出了一定的步伐，加入了諸如《公民權利和政治權利國際公約》、《囚犯待遇最低限度標準規則》、《聯合國少年司法最低限度標準規則》等國際公約，并與一些國家簽訂了司法協助雙邊或多邊協定或條約。但是，法律援助國際化并沒有被中國的有關法律法規所特別重視。因此，必須加大法律援助國際法研究的力度，保障國家履行法律援助的國際義務，以使更多的弱者獲得法律的幫助，從而推動中國法律援助事業向更寬廣的領域發展。

以上是筆者對完善中國法律援助制度立法提出的一些粗淺建議，然而有了宏大的立法構想，沒有具體的立法步驟，顯得較為空洞。為此，筆者初步設想并建議，構建成熟、健康、文明的中國法律援助制度立法體系可以實行三步走戰略：第一步，2004～2007年，在《條例》頒布施行5周年之際，全面制定法律援助相關規范，修改與法律援助有關的法律法規、法規性文件、部門規章和司法解釋等，使之逐步協調一致，初步健全中國法律援助制度立法體系；第二步，2007～2010年，在中國特色社會主義法律體系形成之際，將有關法律援助的內容明確規定在憲法中，使中國法律援助制度以根本法的形式固定下來，加強法律援助國際法的研究，使之漸趨走向國際化；第三步，2010～2013年，在《條例》頒布施行10周年之際，制定《中華人民共和國法律援助法》，最終完成成熟、健康、文明的中國法律援助制度立法體系的構建，并使之向縱深發展。

三、中國法律援助制度實踐述評與改革（一）實踐述評中國法律援助制度實踐大體上經歷了自下而上、由自發到自覺、由社會推動到國家主導的過程，取得了豐碩的成果。據統計，至2003年底，全國共辦理各類法律援助案件80多萬件，解答法律咨詢600余萬人次，有近97萬人通過法律援助維護了自身的合法權益。法律援助給中國老百姓帶來了福音，受到群眾的普遍歡迎，越來越多的人們投入法律援助事業，為我國法治建設的進程增添了人性化的關懷與溫暖，在國際上樹立了我國保障司法公正和維護人權的良好形象。中國法律援助事業呈現出良性的發展態勢，前景十分美好，但仍有許多地方有待改進。這里，筆者側重于對中國法律援助制度實踐的不足之處進行述評。

1.法律援助宣傳力度不夠，部分公民綜合素質不高在中國，法律援助的對象主要是生活比較貧困的群眾和一些特殊社會群體，所以法律援助工作的重點應放在基層（農村、社區）。然而，一些地方對法律援助的宣傳存在偏頗，針對基層的宣傳較少，怕宣傳多了，老百姓找上門來，應接不暇。這樣就形成了惡性循環，因為不宣傳，老百姓就不了解法律援助，開展法律援助工作也就比較困難。

隨著我國社會主義市場經濟的發展和勞動人事制度的改革，大量農村剩余勞動力涌向城市，形成大規模的農民工群體。由于經濟上的貧困、知識和信息的匱乏、權利與義務意識的淡薄、社會人際關系的缺少、心理上的劣勢、生理發育上的某種殘疾以及區域間法律服務資源存在不平衡等主客觀因素的影響，他們不知什么可為、什么不可為，不知國家鼓勵什么、限制什么，一切都是憑感情用事，無法用理性的眼光來判斷。于是出現了大批“文盲”、“法盲”和“流氓”，他們在自己的合法權益遭到侵害時，缺少通過法律途徑解決問題的意識，更不知求助于法律援助部門或者法律服務者，而是采取其他非法手段，從而引發更多的社會問題，嚴重影響社會的穩定和發展。

2.對法律援助認識模糊，積極性不高（1）對法律援助重視不夠。法律援助應該是"上為政府排憂，下為百姓解難"的行政行為，然而一些人卻認為法律援助工作可有可無，抱著“能搞則搞，不能搞就拉倒”的態度，形成"會上重要，會后次要，碰到實際困難不要"的觀念，導致人員不到位，職能不發揮；也有人認為，法律援助是律師的事，與自己無關，漠然視之，使法律援助工作難以有效開展。

（2）對法律援助缺乏熱情。有些法律援助機構的人員對法律援助工作不熱心，對來訪者的態度冷淡，有的案子迫于輿論或領導的壓力才不得不提供法律援助；有些地方的社會執業律師得不到必要的成本補貼，即使拿到一定量的補貼，也不能與他們的服務成正比，因此積極性受到挫傷。

（3）基層法律援助實施困難。一些地方的法律援助工作基本上是“上面雷聲大，下面雨點小”；一些基層法律援助中心給人的印象是掛著牌子，卻很少受理業務，即使受理，也僅是為了完成上面所規定的任務而已。

（4）人民法院系統對法律援助工作支持不力。在實際執行中，由于沒有統一的標準，人民法院特別是基層法院，出于經濟效益的考慮，往往不同意當事人提出減免訴訟費或指定辯護的申請，在處理法律援助案件時具有較大的隨意性。

3.法律援助缺乏經費保障，辦案質量不高經濟困難的公民逐漸認識到可以通過法律援助的方式維護自己的合法權益，但是，法律援助本身也亟待“援助”，經費短缺成為最棘手的問題，由此帶來辦案質量不高的問題。

（1）經費來源存在“瓶頸”。目前我國財政每年撥付的法律援助經費平均每人不足6分錢，遠遠低于發展中國家的平均水平。2002年全國各級地方政府投入的法律援助經費只能滿足實際需求的1/10，多數經濟欠發達地區法律援助經費還不能得到穩定的財政支持，即使在經濟發達的地區，也有相當數量的縣級地方法律援助經費有待進一步落實。有的法律援助機構自成立時起就沒有經費，需要支出時，須向相關的司法行政部門打報告，再由司法行政部門向本級財政部門申請，如此往往要等幾個月才能拿到少量資金，有時甚至一無所獲；有的法律援助機構的援助經費由當地的律師協會撥款，而律師協會的經費很大程度上來自于律師和律師事務所上繳的管理費，這實際上是律師事務所在搞法律援助；有的地方政府撥給相應的法律援助機構一定編制的人頭費，但無辦案經費；有的地方的法律援助機構既無編制也無撥款。

（2）辦案質量不高。經費短缺，在一定程度上阻滯了法律援助工作的開展，也直接影響到辦案質量。有些法律援助機構為了不增加經費負擔，在承辦法律援助案件中走過場，敷衍了事；有些法律援助機構缺乏必要的工作資料，辦案時只能靠東拼西湊。這樣使法律援助的服務質量總體上遠遠低于有償服務的質量，當事人的合法權益得不到很好的維護，法律援助的社會信譽面臨嚴峻挑戰。

4.有限的法律援助資源與大量的法律援助需求之間矛盾突出隨著法律援助制度的實施和普法宣傳的深入，廣大群眾的法律意識不斷增強，法律援助的需求量越來越大。然而由于我國經濟發展水平還不高，法律援助受到人力、財力等條件的限制，加上法律服務和運作成本在不斷增加，使得我國的法律援助資源不能適應正在急劇轉型和變化的社會對法律援助的需求。2002年司法部法律援助中心的統計數字顯示，我國每年需要法律援助的案件超過70萬件，而實際受到援助的低于18萬件，受援率不足1/4.我國加入WTO之后，涉外法律事務猛然增多，全國法律援助隊伍的數量遠遠不能滿足社會各方面的需要，特別是那些高層次的法律援助人才更是奇缺。此外，律師與法律需求不呈正相分布，客觀上制約了法律援助需求的滿足，也加劇了供求矛盾。

5.法律援助機構設置混亂、隊伍整體素質不高一些地方仍然存在“四無機構”，即無編制、無經費、無專職人員、無辦公場所的法律援助機構。有的法律服務所（有償）與法律援助機構（無償）混設，且人員編制混雜；有的法律援助機構還沒有獨立的辦公地點，只是在律師管理部門增掛了一塊“法律援助中心”的牌子；有的法律援助機構設置“機關化”，人員進入把關不嚴，“福利性”、“照顧性”安置較多，將司法局里的一些干部安排到法律援助中心來，既不能辦案，又不能管理。同時，目前全國法律援助人員的總體水平是業務素質偏低，知識儲備單薄，學歷參差不齊，沒有實現職業化、專業化，嚴重影響到法律援助工作的正常開展。

6.法律援助工作機制不健全全國各級法律援助機構的運作程序、工作制度、管理體系以及援助人員工作量的確定和評估等缺乏科學的規定。如為民事、行政案件的當事人減免訴訟費，為刑事被告人指定辯護人等援助項目，均由法院管理，其余項目或由司法行政機關負責，或由社團組織負責。而這些部門各自為政，缺乏一個統一的組織管理機構或組織協調機構。特別是法律援助工作的保障機制尚不健全，福利政策落實不力。這在一定程度上影響了法律援助隊伍的穩定和整體功能的發揮。

（二）實踐改革針對中國法律援助的現狀，借鑒世界各國法律援助制度的先進成果，筆者擬對改革中國法律援助制度實踐作一些探討和研究。

1.加大宣傳力度，提高對法律援助的認識法律援助既是一項專業性很強的工作，更是一項群眾性工作。它直接面對廣大人民群眾，特別是社會弱勢群體。當前最重要的是，要充分利用報紙、雜志、電臺、網絡等媒體和通過法律下鄉、法律咨詢等途徑，進一步加大對法律援助工作的宣傳力度，讓需要法律救助的人知道怎樣尋求法律保護，讓社會弱勢群體及時得到法律幫助，使他們“請不起律師，打不起官司”的難題得以解決，進而使他們的積極性得到充分調動，促進社會生產力的發展；并讓關心社會進步、有能力支持法律援助的社會力量都來關心和支持。