導(dǎo)語(yǔ)：行政政策作為規(guī)范控制行政裁量論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

行政裁量中有一個(gè)基本的定論，即立法機(jī)關(guān)之所以授予行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)，最根本的原因是因?yàn)榱⒎C(jī)關(guān)無(wú)法完全預(yù)見(jiàn)迅猛、變幻萬(wàn)千的各種行政現(xiàn)象，更不可能事先設(shè)定好所有的、并且是恰當(dāng)?shù)男袨榉磻?yīng)模式和相應(yīng)規(guī)范，所以，只好委托行政機(jī)關(guān)根據(jù)個(gè)案的實(shí)際情況，根據(jù)長(zhǎng)期以來(lái)積累的行政知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)所追求的政策目標(biāo)，甚至根據(jù)對(duì)處理結(jié)果的判斷，來(lái)權(quán)衡、選擇恰當(dāng)?shù)男袨槟Ｊ?。所以，行政自由裁量的本質(zhì)屬性就是獨(dú)立地、自主地選擇行為方式的自由，不受任何外在的、不正當(dāng)?shù)母深A(yù)和拘束。[1]這種觀念成就了行政法上一個(gè)很重要的原則，即行政裁量不受拘束原則（theprincipleofnon-fetter）。

然而，行政裁量又是在一個(gè)系統(tǒng)之中運(yùn)行的，包括的、行政的、資源的等在內(nèi)的很多因素都有可能對(duì)這個(gè)過(guò)程發(fā)生這樣或那樣的作用和，都很可能會(huì)對(duì)行政裁量權(quán)產(chǎn)生或多或少的拘束。所以，行政裁量不受拘束原則不是絕對(duì)的，它必須和行政法上的其他原則和價(jià)值觀相協(xié)調(diào)、相平衡。我們也就非常有必要把行政裁量放到相互作用的系統(tǒng)環(huán)境之中，去考察各種外在因素到底會(huì)對(duì)行政裁量產(chǎn)生什么樣的拘束效應(yīng)，是合法的？還是違法的？對(duì)這個(gè)問(wèn)題的，實(shí)際上是在探討行政裁量不受拘束原則的具體適用邊際問(wèn)題，是在整個(gè)行政法價(jià)值體系和結(jié)構(gòu)之中尋求該原則的準(zhǔn)確定位問(wèn)題。這對(duì)于我們了解和把握行政裁量的發(fā)動(dòng)，以及各種特殊情境對(duì)其制約的合理邊際，是很有益處的。

在本文中，我有意挑選了行政政策，行政機(jī)關(guān)上下級(jí)關(guān)系以及與其他公共機(jī)構(gòu)之間的相互關(guān)系，行政上可供利用的資源狀況等特殊情境，來(lái)它們會(huì)不會(huì)對(duì)行政裁量產(chǎn)生不適當(dāng)?shù)木惺?？為什么？特別是關(guān)注，假如法院在行政審判中發(fā)現(xiàn)上述情境構(gòu)成了對(duì)行政裁量的不適當(dāng)拘束，那么，法院應(yīng)該采取什么樣的對(duì)應(yīng)策略？

一

行政政策作為規(guī)范和控制行政裁量行使過(guò)程的結(jié)構(gòu)性成分，是連接和溝通寬泛的裁量權(quán)和具體個(gè)案之間的橋梁，是行政裁量實(shí)踐離不開(kāi)的一種要素。它對(duì)于貫徹，對(duì)于穩(wěn)定、連貫、準(zhǔn)確地實(shí)現(xiàn)特定的行政目標(biāo)來(lái)講，無(wú)疑是十分重要和必要的。所以，澳德法官（Auld）甚至說(shuō)，（行政裁量之中）“假如沒(méi)有一個(gè)政策，差不多就可以說(shuō)成是非理性的”。[2]

但就像一枚銅幣具有正反兩面一樣（acoinwithtwosides），上述對(duì)政策的認(rèn)識(shí)只是其中的一個(gè)方面。另一個(gè)方面，正如為數(shù)不少的學(xué)者指出的那樣，用規(guī)則和慣例來(lái)約束行政裁量，生搬硬套，某種程度上將使其失去本來(lái)的性質(zhì)。[3]這是因?yàn)椋?/p>

第一，政策盡管是以往經(jīng)驗(yàn)的、升華和再現(xiàn)，進(jìn)而在行政裁量權(quán)運(yùn)行結(jié)構(gòu)之中設(shè)定相對(duì)固定的行為反應(yīng)機(jī)制，但是，任何經(jīng)驗(yàn)都有局限，都有待發(fā)展。如果正在處理之中的個(gè)案具有以往經(jīng)驗(yàn)所未體驗(yàn)過(guò)的特殊情況，那么，就會(huì)阻卻以往經(jīng)驗(yàn)的同樣再現(xiàn)，而要求行政機(jī)關(guān)必須重新啟動(dòng)判斷和估量程序，作出恰當(dāng)?shù)男袨榉磻?yīng)，以實(shí)現(xiàn)個(gè)案的正義。

第二，既然行政裁量從本質(zhì)上講，允許有選擇的自由，而且，要求去恰當(dāng)?shù)剡x擇，那么，假如在特定的案件中，相對(duì)人具有特殊的、為現(xiàn)行政策所未預(yù)見(jiàn)的情形時(shí)，也要求行政機(jī)關(guān)、而且行政機(jī)關(guān)也應(yīng)該根據(jù)個(gè)案不同情況選擇恰當(dāng)?shù)男袨榉绞?。所以，行政機(jī)關(guān)也就不能用僵硬教條的態(tài)度，呆板地、不分青紅皂白地適用一個(gè)政策。正如梯平法官（TippingJ.）指出的，僵硬政策實(shí)際上是違背裁量權(quán)行使的宗旨的。[4]

第三，換個(gè)角度說(shuō)，行政政策畢竟不是法律規(guī)則，它不像法律規(guī)則那樣必須不折不扣地執(zhí)行，不像法律規(guī)則那樣即便需要更改、也必須通過(guò)法定的程序。相形之下，行政政策具有更大的靈活性，不管它是作為一般的指南還是特定的規(guī)范，在特定的情境之中都有延展和修正的可能性。[5]政策的這種特性本身也從某種程度上說(shuō)明了僵硬地、一成不變地對(duì)待政策本身就是成問(wèn)題的。

另外，行政政策通常是公共機(jī)構(gòu)之間復(fù)雜的影響、考慮和關(guān)系的產(chǎn)物。比如，在政策之中作出對(duì)上級(jí)、立法機(jī)關(guān)和當(dāng)?shù)剡x民的意愿，以及其他政治或行政影響的回應(yīng)。但是，這種回應(yīng)應(yīng)該是有限度的，必須保證行政機(jī)關(guān)是自己獨(dú)立地行使法律授予的自由裁量權(quán)，而不能屈從于上述機(jī)關(guān)的壓力，特別是不正當(dāng)壓力。[6]這就意味著政策并不見(jiàn)得是百分百正確的，有的時(shí)候也存在著謬誤。

所以，我們說(shuō)政策可以成為相關(guān)考慮因素，并不是說(shuō)政策不管在什么情況下都必須考慮。行政機(jī)關(guān)在行使裁量權(quán)的時(shí)候，必須深入到個(gè)案之中去判斷是不是要適用政策？是不是應(yīng)該作為政策的例外來(lái)考慮？或者政策在適用到該案的時(shí)候是不是應(yīng)該進(jìn)行必要的修正？有的時(shí)候恰好我們是要求行政機(jī)關(guān)必須根據(jù)情勢(shì)變更和公共利益的需要，改變政策，背棄政策。假如行政政策本身就是錯(cuò)誤的、有問(wèn)題的，那么就更不應(yīng)該適用了。如果在應(yīng)該放棄政策的約束時(shí)，仍然不恰當(dāng)?shù)?、僵硬地固守著政策“陣地”，就?huì)構(gòu)成對(duì)行政裁量的不適當(dāng)約束。

1、不同的審查路徑

作為法院，應(yīng)該要求行政機(jī)關(guān)恰當(dāng)?shù)匦惺共昧繖?quán)，而不應(yīng)該盲目地照搬政策。但是，真正想要對(duì)政策進(jìn)行上述干預(yù)，就需要深入到對(duì)政策構(gòu)造是否適當(dāng)、在適用上是否周延等問(wèn)題進(jìn)行裁判。所以，法院在這個(gè)問(wèn)題上究竟能解決到什么程度，實(shí)際上與法院對(duì)行政政策的審查能力有關(guān)。

在英國(guó)，因?yàn)閭鹘y(tǒng)上法院就能夠?qū)π姓哌M(jìn)行司法審查，在議會(huì)至上的憲政體制中，這是合憲的，不違背英國(guó)的分權(quán)觀念和制度。所以，英國(guó)法院可以直接了當(dāng)?shù)剡M(jìn)行上述的審查，并且直接要求行政機(jī)關(guān)在個(gè)案中不得適用特定政策。[7]

但是，在我國(guó)卻會(huì)存在問(wèn)題。因?yàn)樾姓咭话惚憩F(xiàn)為行政規(guī)范性文件，屬于《行政訴訟法》第12條（二）項(xiàng)規(guī)定和“最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問(wèn)題的解釋”第3條解釋的不受理范疇，所以，至少?gòu)哪懿荒苤苯邮芾磲槍?duì)政策的爭(zhēng)訟案件上講，法院的審查能力受到了限制，不能夠采取像英國(guó)法院那樣的直接受理和裁決方式。

但是，在我看來(lái)，并不是說(shuō)，在我國(guó)，因?yàn)榉ㄔ翰荒苁芾磲槍?duì)行政政策的案件，就只能就此罷手。豐富多彩的行政審判實(shí)踐似乎向我們展現(xiàn)出多樣化的解決問(wèn)題的路徑，至少是有著這樣的先例和可能。

一種是將實(shí)際上是行政政策（規(guī)范性文件）的爭(zhēng)訟轉(zhuǎn)換為具體行政行為來(lái)處理。假如說(shuō)，這多少有點(diǎn)偷梁換柱的味道，那么，個(gè)別具有大膽創(chuàng)新意識(shí)的法院甚至還突破了上述規(guī)定，直接受理了針對(duì)行政規(guī)范性文件的訴訟案件。

另一種方法就是隱性的審查。盡管在《行政訴訟法》以及最高人民法院有關(guān)司法解釋當(dāng)中沒(méi)有規(guī)定對(duì)政策妥當(dāng)性存在疑問(wèn)的時(shí)候法院應(yīng)該怎么處理，但是，如果發(fā)現(xiàn)行政政策的確存在著上述構(gòu)造上的問(wèn)題，法院似乎也可以比照《行政訴訟法》第53條第2款規(guī)定的報(bào)送有權(quán)機(jī)關(guān)審查裁決的程序，將有關(guān)政策提交有權(quán)機(jī)關(guān)來(lái)裁斷。

再有一種方法就是，因?yàn)椤缎姓V訟法》中對(duì)法律適用問(wèn)題，只是規(guī)定了“適用”法律、法規(guī)，和“參照”規(guī)章，但卻沒(méi)有規(guī)定行政規(guī)范性文件怎么適用。也就是說(shuō)，行政規(guī)范性文件對(duì)法院審判究竟具有什么樣的約束效力是不清楚的。所以，法院完全可以把有問(wèn)題的政策擱置一邊，置之不理，直接根據(jù)法律、法規(guī)或規(guī)章要求行政機(jī)關(guān)重新作出行政行為。

假如我們持保守的、嚴(yán)格的法治主義的態(tài)度，那么，或許在否定第一種方法的可行性的同時(shí)，我們?nèi)匀豢梢越邮芎髢煞N解決問(wèn)題的辦法，特別是最后一種方法。但不管怎么說(shuō)，法院對(duì)于行政政策問(wèn)題不能說(shuō)是束手無(wú)策、毫無(wú)辦法的。

2、法院怎樣處理？

假如當(dāng)事人提出其特殊情況是原先政策沒(méi)有考慮到的，因而不應(yīng)該對(duì)其適用該政策的時(shí)候，作為法院來(lái)講，要深入到政策結(jié)構(gòu)之中去審查其是否妥當(dāng)性？有沒(méi)有為尚未預(yù)見(jiàn)的特殊情形留有行使裁量權(quán)的可能？有的時(shí)候是很困難的。從英國(guó)法院的經(jīng)驗(yàn)看，有些審查技術(shù)可以幫助法院認(rèn)定。

一種技術(shù)就是從政策的外在形式上看，是不是規(guī)定了例外的情況？原則上講，如果沒(méi)有例外規(guī)定，就說(shuō)明政策過(guò)于僵硬。當(dāng)然，也不盡然。假如在政策中已經(jīng)明確表示概無(wú)例外必須適用政策，盡管這在現(xiàn)實(shí)中也有可能成立，但是，法院也不能輕易就范，而應(yīng)該撇開(kāi)這種規(guī)定，從政策的總體上來(lái)考慮要不要給例外開(kāi)“綠燈”。[8]

另一種技術(shù)就是從統(tǒng)計(jì)上看，假如對(duì)近些年案件處理結(jié)果的統(tǒng)計(jì)表明，行政機(jī)關(guān)從沒(méi)有做出過(guò)例外的處理，那么，也可以幫助法院推斷行政機(jī)關(guān)在適用政策上是不是比較僵硬。[9]當(dāng)然，在司法審查過(guò)程中，假如行政機(jī)關(guān)缺少現(xiàn)成的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，從訴訟的角度上說(shuō)，還可以進(jìn)一步簡(jiǎn)化成要求行政機(jī)關(guān)在答辯中說(shuō)明，以往有沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)例外處理的事例？但不管哪種方法，在我看來(lái)，其作用只能是提醒法院注意，行政機(jī)關(guān)在本案的處理上也很可能存在著不適當(dāng)拘束裁量權(quán)的問(wèn)題，但是，卻不能直接證明在本案中肯定存在著這個(gè)問(wèn)題。

如果經(jīng)過(guò)審查，法院確信，當(dāng)事人的確存在著原來(lái)政策所沒(méi)有考慮到的特殊情況，行政機(jī)關(guān)卻根本沒(méi)有理睬，那么，法院可以認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)是僵硬地執(zhí)行政策，不適當(dāng)?shù)丶s束了裁量權(quán)的行使，可以判決撤銷(xiāo)，要求行政機(jī)關(guān)重新作出行政行為。

作為法院來(lái)講，可以援用來(lái)?yè)?jù)以審判的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上是很多的。換句話說(shuō)，假如行政機(jī)關(guān)用自我構(gòu)筑的政策來(lái)不適當(dāng)?shù)丶s束裁量權(quán)的行使，那么，會(huì)出現(xiàn)多方面的違法，不但違反了合法性的審查標(biāo)準(zhǔn)（thegroundoflegality），也違反了程序適當(dāng)性的標(biāo)準(zhǔn)（thegroundofproceduralpropriety）。對(duì)于前者，是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)沒(méi)有按照法律授予其裁量權(quán)的方式行使裁量權(quán)，所以，構(gòu)成違法。對(duì)于后者，是因?yàn)槠涔坛忠岩?jiàn)，沒(méi)有給當(dāng)事人發(fā)表意見(jiàn)、參與程序的機(jī)會(huì)，所以說(shuō)，在程序上是不適當(dāng)?shù)?。[10]當(dāng)然，對(duì)裁量權(quán)不適當(dāng)拘束本身，實(shí)際上也構(gòu)成了一種獨(dú)立的司法審查標(biāo)準(zhǔn)，是對(duì)行政裁量的實(shí)質(zhì)性審查標(biāo)準(zhǔn)之一。

二

就像皮爾斯（R.Pierce）指出的那樣，立法機(jī)關(guān)很少將其分配給行政機(jī)關(guān)的任務(wù)之決定和撥款決定之間協(xié)調(diào)起來(lái)。[11]事實(shí)上行政機(jī)關(guān)面臨的現(xiàn)實(shí)也是，經(jīng)費(fèi)、人力等資源短缺始終是揮舞不掉的棘手問(wèn)題。所以，行政裁量的行使會(huì)受到來(lái)自資源方面的制約，也是顯而易見(jiàn)，無(wú)法避免的。那么，法院對(duì)于確實(shí)是因?yàn)橘Y源短缺造成的不作為或遲延作為，應(yīng)該做出什么樣的反應(yīng)呢？這些反應(yīng)的恰當(dāng)性和實(shí)效性如何？

1、責(zé)令履行判決有效嗎？

《行政訴訟法》第54條（三）項(xiàng)規(guī)定，被告不履行或者拖延履行法定職責(zé)的，（法院）判決其在一定期限內(nèi)履行。最高人民法院在“關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問(wèn)題的解釋”第60條第2款進(jìn)一步解釋道，人民法院判決被告履行法定職責(zé)，應(yīng)當(dāng)指定履行的期限，因情況特殊難于確定期限的除外。

根據(jù)上述規(guī)定，以及從一般的審判經(jīng)驗(yàn)講，如果要求行政機(jī)關(guān)履行作為義務(wù)對(duì)于原告來(lái)講依然是有意義的，那么，法院應(yīng)該責(zé)令行政機(jī)關(guān)限期履行。即便是資源短缺導(dǎo)致的不作為，也應(yīng)該不例外。因?yàn)?，通常理解上，把這看作是法治主義的歸結(jié)。既然法律有著上述作為義務(wù)的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)干嗎不執(zhí)行？怎能不執(zhí)行？！

當(dāng)前對(duì)行政不作為的有關(guān)理論研究都揭示出，缺少法定期限是導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)不作為的主要原因。因此，提出的相應(yīng)對(duì)策就是要在行政程序上明確履行期限。然而，美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，對(duì)于純粹是資源欠缺情境下產(chǎn)生的行政機(jī)關(guān)不作為或遲延作為，在立法上采取明確限定最后實(shí)施期限的應(yīng)對(duì)措施，收效甚微。行政機(jī)關(guān)仍然還會(huì)一而再，再而三地違反上述法定期限。[12]據(jù)說(shuō)，在美國(guó)，因?yàn)橘Y源緊缺，環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)對(duì)于清潔空氣法（theCleanAirAct）中規(guī)定的大量有關(guān)時(shí)限的要求，大概只遵守了20％還不到。

那么，當(dāng)當(dāng)事人因?yàn)椴粷M(mǎn)行政機(jī)關(guān)未遵守有關(guān)法定的期限規(guī)定而提起訴訟時(shí)，法院能不能也采取上述嚴(yán)格的法治主義態(tài)度，要求行政機(jī)關(guān)立刻（限期）履行職責(zé)呢？

從上述立法對(duì)策的失敗，或許也可以從某種程度上征兆著這樣的司法對(duì)策很可能會(huì)遭到同樣的命運(yùn)。當(dāng)然，也不完全盡然。因?yàn)榉ㄔ好鎸?duì)的是一個(gè)個(gè)具體的案件，所以，個(gè)別性有時(shí)也意味著個(gè)別問(wèn)題可能會(huì)得到較為妥善的解決。我決不否認(rèn)，可能在有的案件中，法院作出了限期履行的判決，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的重視，特別是如果該案已經(jīng)引起了上級(jí)機(jī)關(guān)、權(quán)力機(jī)關(guān)、當(dāng)?shù)攸h委、政協(xié)或者社會(huì)媒體的關(guān)注的話，行政機(jī)關(guān)仍然可能會(huì)嚴(yán)格執(zhí)行法院的判決，盡管從整體上講，行政機(jī)關(guān)資源短缺的問(wèn)題依然如故，沒(méi)有絲毫的改觀。

但是，像這樣的行政審判的效益并不是促進(jìn)行政機(jī)關(guān)更加注意遵守法律規(guī)定，克服今后不作為。實(shí)際上卻是迫使行政機(jī)關(guān)從其認(rèn)為是重要的任務(wù)之中抽回部分資源來(lái)處理其認(rèn)為不太重要的任務(wù)，也就是俗話說(shuō)的“拆東墻，補(bǔ)西墻”。這樣資源重新分配的結(jié)果，可能對(duì)原告是有利的，但是，對(duì)于也存在同樣問(wèn)題但沒(méi)有起訴的那些當(dāng)事人，以及那些正在等待行政機(jī)關(guān)作出答復(fù)的當(dāng)事人來(lái)說(shuō)，似乎是不公正的。因?yàn)樵诰瓦@么大的一塊“蛋糕”（資源）上，切給這邊多了，那邊必然就少了。對(duì)這邊是履行了，對(duì)那邊卻可能是本來(lái)可以履行但現(xiàn)在卻不能履行了。拿美國(guó)學(xué)者麥林可（S.Melnick）的話來(lái)評(píng)價(jià)就是，這是極其糟糕的分配行政機(jī)關(guān)資源的方式。[13]

但問(wèn)題的關(guān)鍵還不在這，關(guān)鍵是法院采取上述嚴(yán)格的態(tài)度，即便對(duì)于原告的訴求來(lái)說(shuō)，能否真正達(dá)到目的，有的時(shí)候仍然還是打著問(wèn)號(hào)。美國(guó)另一個(gè)案件EnvironmentalDefenseCtr.v.Babbitt就很說(shuō)明問(wèn)題。因?yàn)橘Y源實(shí)在匿乏，盡管地區(qū)法院責(zé)令被告限期履行法定職責(zé)，但是，事實(shí)上卻仍然得不到執(zhí)行。原告又因?yàn)樵V權(quán)始終得不到滿(mǎn)足，而一而再，再而三地起訴。最后官司打到巡回法院。巡回法院只能采取更加務(wù)實(shí)的態(tài)度，允許被告在合法獲得有關(guān)撥款之后的合理時(shí)間內(nèi)作出答復(fù)。[14]

像上述美國(guó)巡回法院的處理方法，實(shí)際上在我國(guó)最高人民法院的上述司法解釋中也能夠找到類(lèi)似的依據(jù)，那就是按照“情況特殊難于確定期限的”情況處理，不指定具體的期限。但是，對(duì)于原告來(lái)講，因?yàn)樗麑?duì)行政機(jī)關(guān)資源狀況的改善與否難以知曉，又很可能因?yàn)橄惹暗脑V訟行為開(kāi)罪于行政機(jī)關(guān)，其結(jié)果很可能是，即使行政機(jī)關(guān)資源狀況得到緩解之后仍然拖而不辦，法院的上述宣判對(duì)于原告只能是“望梅止渴”。當(dāng)然，我也不否認(rèn)，實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)可能會(huì)主動(dòng)去辦，或者原告可能會(huì)通過(guò)一些途徑了解到行政機(jī)關(guān)有能力去辦而不辦，遂申請(qǐng)法院執(zhí)行。

但是，上述判決的“望梅止渴”效應(yīng)仍然可能會(huì)變?yōu)橐环N現(xiàn)實(shí)。那么，怎么改善這種狀況呢？或許美國(guó)法院的另一起案件的判決能夠給我們一點(diǎn)啟示。在OpenAmericav.WatergateSpecialProsecutionForce案中，法院承認(rèn)，行政機(jī)關(guān)總是未遵守情報(bào)自由法（theFreedomofInformationAct）規(guī)定的決定期限，根源于行政機(jī)關(guān)資源的限制。恰好情報(bào)自由法中有一個(gè)授權(quán)法院裁斷允許行政機(jī)關(guān)不遵守時(shí)限的“例外情況”（exceptionalcircumstances）之規(guī)定，法院就有意擴(kuò)大其適用范圍，認(rèn)為，當(dāng)行政機(jī)關(guān)面對(duì)著大量涌來(lái)的、遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出議會(huì)原先預(yù)計(jì)的案件，當(dāng)現(xiàn)有的資源根本不足以保證在法定期限內(nèi)處理完畢上述案件的時(shí)候，就屬于“例外情況”。因此，法院結(jié)論道，在上述情況下，議會(huì)規(guī)定的期限實(shí)際上是指導(dǎo)性的，而不是強(qiáng)制性的。所以，現(xiàn)在，因資源短缺造成行政機(jī)關(guān)不遵守法定期限的現(xiàn)象依然故我，對(duì)于這方面的控告，法院也只是袖手旁觀。[15]這種司法戰(zhàn)術(shù)實(shí)際上是借助立法上的不確定概念，有意地?cái)U(kuò)大解釋?zhuān)瑢⑹聦?shí)上的不作為裝進(jìn)合法的口袋。

還有一種可以考慮的解決辦法，就是英國(guó)法院的一種做法，對(duì)于直接涉及財(cái)政支付的行政不作為，（而且，注意，僅僅只是對(duì)這類(lèi)案件才適用），比如，給付行政中對(duì)社會(huì)提供的服務(wù)項(xiàng)目，如果因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)緊縮的原因，必須裁減，那么，法院也可以考慮以合法相關(guān)考慮為由，允許行政機(jī)關(guān)撤銷(xiāo)其中部分的服務(wù)項(xiàng)目。

在我看來(lái)，假如在個(gè)案的審理中，行政機(jī)關(guān)能夠證明其不作為的確是因?yàn)橘Y源缺乏的緣故，那么，法院是不是可以把這種情況看作是一種政策問(wèn)題來(lái)對(duì)待。也就是說(shuō)，有限的資源究竟怎么分配？對(duì)哪些問(wèn)題（案件）應(yīng)該優(yōu)先得到資源支持？哪些可以暫緩？這是行政機(jī)關(guān)的一種政策，是行政機(jī)關(guān)按照現(xiàn)階段各項(xiàng)行政任務(wù)的輕重緩急來(lái)決定的。盡管這種政策可能不表現(xiàn)為一種成文的規(guī)范性文件形式，但是，其實(shí)質(zhì)仍然可以看作是一種政策。假如這樣的看法可以成立，那么，法院可以認(rèn)為這種不成文的資源分配政策是有效的，沒(méi)有問(wèn)題的，進(jìn)而采取一種不干預(yù)的態(tài)度。

或許，我提出的這種解決辦法可能會(huì)比上述前兩種方法在適用范圍上更廣些。但是，假如立法對(duì)行政機(jī)關(guān)的職責(zé)和期限都規(guī)定得十分清楚，那么，從法治主義的角度上講，也無(wú)法用政策來(lái)搪塞、抵銷(xiāo)法律。這時(shí)候，司法上的回旋余地就變得很小，只能夠認(rèn)定是一種不作為，按照責(zé)令履行但不規(guī)定具體期限來(lái)處理。

所有上述這些方案都可以認(rèn)為是在法院無(wú)力改變立法，不愿打亂正在進(jìn)行之中的行政機(jī)關(guān)資源分配秩序，卻又面臨著判決事實(shí)上無(wú)法執(zhí)行的困境之下，采取的防御戰(zhàn)術(shù)。更為重要的是，通過(guò)上述解釋技術(shù)，能夠使法院在不違背法治主義要求的前提下，光榮地撤退出來(lái)。當(dāng)然，這是在立法留有發(fā)揮司法解釋和裁量的合理空間的情況下，法院才有可能在其制度角色上做到這一點(diǎn)，并且不“犯規(guī)”。

2、資源短缺能不能作為減免賠償責(zé)任的酌定理由？

最高人民法院在“關(guān)于公安機(jī)關(guān)不履行法定行政職責(zé)是否承擔(dān)行政賠償責(zé)任的批復(fù)”（2001年7月22日）中明確指出，“…，（公安機(jī)關(guān)）不履行法定行政職責(zé)，致使公民、法人和其他組織的合法權(quán)益遭受損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政賠償責(zé)任”。該批復(fù)對(duì)于涉及其他行政機(jī)關(guān)也存在同樣情況的賠償案件的處理，也應(yīng)該具有同樣的指導(dǎo)意義。

假如說(shuō)，我們接受上述，認(rèn)為在有的情況下可以將資源（分配）問(wèn)題當(dāng)作是相關(guān)考慮或者政策問(wèn)題來(lái)處理，并認(rèn)可其合法性，那么，這時(shí)當(dāng)然不會(huì)存在什么賠償問(wèn)題。

但是，如果無(wú)法通過(guò)上述解釋技術(shù)轉(zhuǎn)化成合法的話，那么，法院也只能判決該行為構(gòu)成（違法）不作為。假如這種不作為侵害了原告的權(quán)益，緊接下來(lái)，就會(huì)產(chǎn)生賠償?shù)膯?wèn)題。那么，要不要行政機(jī)關(guān)承擔(dān)行政賠償責(zé)任呢？

假如要的話，那么，又意味著在已有資源短缺的基礎(chǔ)上，因?yàn)轭~外支付賠償費(fèi)用，（盡管賠償費(fèi)用是專(zhuān)款專(zhuān)用的），而在總體上使得本來(lái)已經(jīng)捉襟見(jiàn)肘的國(guó)家（地方）財(cái)政變得更加緊張。

更為重要的是，由于這種不作為根源于資源的不足，與行政機(jī)關(guān)的主觀能動(dòng)性沒(méi)有什么關(guān)系，所以，就是讓行政機(jī)關(guān)承擔(dān)行政賠償責(zé)任，對(duì)于督促行政機(jī)關(guān)依法行政之國(guó)家賠償目的的實(shí)現(xiàn)，實(shí)際上也不會(huì)起到什么作用。

而且，既然在前面，法院對(duì)于（因資源短缺）造成（違法）不作為的，如果還有繼續(xù)履行的價(jià)值，也只是在責(zé)令履行之中不限定具體的期限。這也就意味著，對(duì)于不作為持續(xù)狀態(tài)可能會(huì)對(duì)相對(duì)人造成的持續(xù)侵害，甚至是損害的繼續(xù)擴(kuò)大，保持高度的容忍態(tài)度。那么，對(duì)于因?yàn)橘Y源短缺造成的不作為損害，要求行政機(jī)關(guān)承擔(dān)賠償責(zé)任似乎就說(shuō)不大過(guò)去。至少是和上述法院對(duì)這種不作為的克制和容忍的精神不和諧，不一貫始終。

但是，另一方面，資源短缺造成的（違法）不作為畢竟是一種不作為，特別是對(duì)于沒(méi)有遵守明確規(guī)定的期限、又無(wú)法轉(zhuǎn)變成政策或相關(guān)考慮來(lái)處理的不作為，如果由此造成了相對(duì)人的損害，按照《國(guó)家賠償法》第3條（五）、第4條（四）之彈性條款規(guī)定，以及上述最高人民法院的司法解釋之精神，仍然應(yīng)構(gòu)成行政賠償責(zé)任。在權(quán)力機(jī)關(guān)至上的憲政結(jié)構(gòu)之中，法院不可能違背上述法律規(guī)定，完全豁免行政機(jī)關(guān)的責(zé)任。而且，假如要求行政機(jī)關(guān)適當(dāng)?shù)刈鞒鲆稽c(diǎn)姿態(tài)，作出一點(diǎn)賠償，似乎也可以撫慰一下當(dāng)事人的痛楚，使后者更加容易接受不限期履行義務(wù)、甚至是永遠(yuǎn)不會(huì)履行的事實(shí)。

因此，權(quán)衡考慮上述兩方面的利弊，在我看來(lái)，似乎可以將資源短缺狀況看作是酌定減免情節(jié)或理由，由法院根據(jù)個(gè)案的具體情況，本著公平的原則，裁量處理。

三

行政裁量認(rèn)為，裁量權(quán)只能是由授權(quán)法授予其權(quán)限的行政機(jī)關(guān)來(lái)行使，而且，還必須是由上述機(jī)關(guān)獨(dú)立判斷、自由裁量，不受外界不正當(dāng)因素的干擾、誘導(dǎo)或脅迫等。在此基礎(chǔ)上作出的行為選擇，才為法院所許可。

這是因?yàn)?，立法機(jī)關(guān)之所以將行政裁量權(quán)授予這個(gè)機(jī)關(guān)而不是那個(gè)機(jī)關(guān)，就是考慮到這個(gè)機(jī)關(guān)具有專(zhuān)業(yè)知識(shí)、豐富的行政經(jīng)驗(yàn)、敏銳的判斷力，諳熟行政政策，因而賦予其這么一種能力，對(duì)其管轄的特定領(lǐng)域中發(fā)生的案件，根據(jù)各自的具體情況，特別是法律不可能事先預(yù)見(jiàn)到的情況，作出正確的行為選擇和判斷，從而實(shí)現(xiàn)個(gè)案的正義。

但是，由于行政體制中上下領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，以及行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)不可能在真空中進(jìn)行，不可能不考慮到上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)特定案件處理的態(tài)度，不可能不與其他的公共機(jī)構(gòu)發(fā)生這樣或那樣的聯(lián)系，（工作上的或者個(gè)人情感上的聯(lián)系），所有這些都有可能對(duì)行政裁量的行使產(chǎn)生或多或少的影響。

尤其是現(xiàn)在各級(jí)行政機(jī)關(guān)推行的“錯(cuò)案追究制”、“一票否決制”、“執(zhí)法責(zé)任制”，客觀上更是刺激了下級(jí)機(jī)關(guān)要多請(qǐng)示、多匯報(bào)，甚至是把整個(gè)案件提交給上級(jí)機(jī)關(guān)（或有關(guān)處室，甚至是政府或者人大）“把關(guān)”，防止出現(xiàn)工作失誤，更主要的還是一旦出現(xiàn)失誤時(shí)，也有地方推卸或減輕責(zé)任。我們現(xiàn)在正在推行的有些改革措施，比如，人大的個(gè)案監(jiān)督，行政機(jī)關(guān)上下級(jí)或者業(yè)務(wù)科室之間的批報(bào)程序規(guī)定，實(shí)際上也從某種程度上助長(zhǎng)了，甚至是合法化了這種風(fēng)氣。

我絕對(duì)不是說(shuō)，這樣的改革措施不好，上述請(qǐng)示、匯報(bào)的做法都是錯(cuò)誤的。正像貝克法官（BakerJ.）指出的，獨(dú)立行使（裁量權(quán)），是指不依賴(lài)于（其他機(jī)構(gòu)），而不是說(shuō)，要完全游離在（其他機(jī)構(gòu)）之外，根本也不和誰(shuí)協(xié)商。[16]

但是，如果一味地遵從或者屈從上級(jí)指示，或者順從其他公共機(jī)構(gòu)的壓力或影響，在實(shí)質(zhì)問(wèn)題上完全按照上述機(jī)關(guān)的意愿來(lái)行使行政裁量權(quán)，就會(huì)構(gòu)成一種在外在力量驅(qū)動(dòng)下而發(fā)生的自我的、不恰當(dāng)?shù)膶?duì)裁量權(quán)的約束。因?yàn)閺哪撤N意義上說(shuō)，這實(shí)際上是把對(duì)個(gè)案的判斷權(quán)和法律賦予的選擇權(quán)通通交給了上述機(jī)關(guān)，因此，也可以看作是不適當(dāng)委托裁量權(quán)的另外一種變形和表現(xiàn)。[17]當(dāng)然，也可以看成是一種不相關(guān)考慮。

如果法院在行政審判中能夠查明，上下級(jí)之間對(duì)案件的處理意見(jiàn)明顯存在著分歧，或者下級(jí)機(jī)關(guān)最初實(shí)際上已經(jīng)初步形成了一種意向性的處理意見(jiàn)，但卻在上述因素的影響下改變了，那么，法院可以判決撤銷(xiāo)該行政裁量決定。在這里，對(duì)不相關(guān)考慮的審查技術(shù)同樣也能夠適用。甚至，在我看來(lái)，假如沒(méi)有任何法律或者規(guī)范性文件規(guī)定批報(bào)手續(xù)，行政機(jī)關(guān)卻主動(dòng)將案件提交上級(jí)裁斷，或者請(qǐng)示處理意見(jiàn)，并且，大體上也是按照上級(jí)意見(jiàn)來(lái)形成行政處理決定的，法院也可以以裁量權(quán)不適當(dāng)拘束為由，判決撤銷(xiāo)行政決定。

但是，話又說(shuō)回來(lái)，就像伽利庚（D.J.Galligan）觀察到的，要想在行政裁量的適當(dāng)行使和不適當(dāng)屈從之間劃出清晰的界線是很困難的。[18]

首先，是因?yàn)樯霞?jí)指示有的時(shí)候是不公開(kāi)、非正式地作出的，不表露在任何的書(shū)面文字之上。同樣，其他公共機(jī)構(gòu)的影響也可能會(huì)是無(wú)形的、潛在的，或者是非正式渠道傳遞的。所以，要想證實(shí)這種不恰當(dāng)干預(yù)的存在，尤其是左右了行政裁量的行使，就變得非常困難。

其次，上級(jí)指示或其他公共機(jī)構(gòu)的意愿有的時(shí)候并不違背行政機(jī)關(guān)對(duì)本案處理的看法，甚至是強(qiáng)化了行政機(jī)關(guān)原本存在著的對(duì)該案應(yīng)該如何處理的初步意見(jiàn)。假如只是起到強(qiáng)化的效果，那么，就不能算是行政機(jī)關(guān)沒(méi)有獨(dú)立地行使裁量權(quán)。另外，假如，行政機(jī)關(guān)辯解道，通過(guò)請(qǐng)示上級(jí)意見(jiàn)，糾正了自己原先的錯(cuò)誤看法，那么，你又能說(shuō)出來(lái)什么呢？所以，在有的案件中，你就很難論證行政機(jī)關(guān)究竟是不情愿地屈從，還是其真實(shí)意愿的表現(xiàn)。

再次，由于當(dāng)前行政組織法的不健全，以及授權(quán)法有的時(shí)候規(guī)定得比較含混，所以，行政機(jī)關(guān)，特別是上下級(jí)之間對(duì)具體案件的管轄權(quán)有的時(shí)候是不清晰的。而且，實(shí)踐中，還會(huì)偶爾出現(xiàn)上級(jí)機(jī)關(guān)將自己管轄的案件移送給下級(jí)機(jī)關(guān)處理的情況。假如是這樣，按照上級(jí)機(jī)關(guān)的意見(jiàn)處理，又有何妨？

所有這些，都有可能增加司法識(shí)別和判斷的難度。所以，一旦出現(xiàn)上述情況，那么，法院可以考慮的選擇，就是轉(zhuǎn)換成對(duì)行政裁量結(jié)果是否極其不合理、不公正的審查。如果是，法院也可以判決撤銷(xiāo)。

總之，上述各種情境對(duì)行政裁量的拘束效應(yīng)是現(xiàn)實(shí)的，盡管有的像行政政策、上級(jí)指示等拘束在有些情況下是合法的、必要的，但是，在很多情況仍然會(huì)構(gòu)成對(duì)行政裁量的不適當(dāng)拘束。

法院在這個(gè)問(wèn)題上的反應(yīng)卻是復(fù)雜的，除了要尋找行之有效的審查技術(shù)之外，在有的情況下，比如，對(duì)于資源短缺造成的行政不作為，法院還不能夠采取像“‘不適當(dāng)拘束’＝‘違法’＝‘撤銷(xiāo)’”這樣的簡(jiǎn)單的、通常的反應(yīng)模式，還必須作出某種必要的妥協(xié)和讓步。

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*人民公安大學(xué)法律系副教授，法學(xué)博士

[1]關(guān)于對(duì)行政自由裁量概念的詳細(xì)分析，參見(jiàn)，余凌云：“對(duì)行政自由裁量概念的再思考”，載于《法制與》2002年第3期。

[2]Cf.ChrisHilson，“JudicialReview，PoliciesandtheFetteringofDiscretion”，inPublicLaw，Spring2002.

[3]Cf.D.J.Galligan，“NatureandFunctionofPoliciesWithinDiscretionaryPower”，inPublicLaw，1976.

[4]CitedfromHilaryDelany，JudicialReviewofAdministrativeAction–AComparativeAnalysis，Dublin，RoundHallSweet&Maxwell，2001，p.96.

[5]Cf.D.J.Galligan，“TheNatureandFunctionofPoliciesWithinDiscretionaryPower”，inPublicLaw，1976.

[6]Cf.D.J.Galligan，“TheNatureandFunctionofPoliciesWithinDiscretionaryPower”，inPublicLaw，1976.

[7]Foradetailedanalysis，Cf.D.J.Galligan.“TheNatureandFunctionofPoliciesWithinDiscretionaryPower”，inPublicLaw，1976.

[8]Cf.ChrisHilson，“JudicialReview，PoliciesandtheFetteringofDiscretion”，inPublicLaw，Spring2002.

[9]Cf.ChrisHilson，“JudicialReview，PoliciesandtheFetteringofDiscretion”，inPublicLaw，Spring2002.

[10]Cf.deSmith，Woolf&Jowell，JudicialReviewofAdministrativeAction，London.Sweet&Maxwell，1995，p.505.

[11]Cf.RichardJ.Pierce，“JudicialReviewofAgencyActionsinAPeriodofDiminishingAgencyResources”，inAdministrativeLawReview，Vol.49，1997.

[12]Cf.RichardJ.Pierce，“JudicialReviewofAgencyActionsinAPeriodofDiminishingAgencyResources”，inAdministrativeLawReview，Vol.49，1997.

[13]CitedfromRichardJ.Pierce，“JudicialReviewofAgencyActionsinAPeriodofDiminishingAgencyResources”，inAdministrativeLawReview，Vol.49，1997.在美國(guó)的另外一個(gè)案件OpenAmericav.WatergateSpecialProsecutionForce中，美國(guó)巡回法院也表達(dá)了同樣的觀點(diǎn)，認(rèn)為，如果法院硬要責(zé)令行政機(jī)關(guān)限期履行，對(duì)于行政機(jī)關(guān)來(lái)講，是不現(xiàn)實(shí)的要求。行政機(jī)關(guān)只能是改變?cè)仍谫Y源分配上的先來(lái)后來(lái)的處理順序（first-come，first-serve），變成行政機(jī)關(guān)認(rèn)為是緊急的案件，特別是那些當(dāng)事人已經(jīng)起訴的案件，就先調(diào)動(dòng)資源處理之，而不顧及其他的案件。巡回法院認(rèn)為，這樣的資源再分配不適宜。RichardJ.Pierce，“JudicialReviewofAgencyActionsinAPeriodofDiminishingAgencyResources”，inAdministrativeLawReview，Vol.49，1997.

[14]根據(jù)美國(guó)瀕危物種法（theEndangeredSpeciesAct），內(nèi)務(wù)部（theDepartmentofInterior（DOI））在接到關(guān)于某物種如何歸類(lèi)（算還是不算瀕危物種）的請(qǐng)示之后一年內(nèi)，要作出答復(fù)。在該案中，DOI收到一個(gè)請(qǐng)示，要求其答復(fù)加利福利亞紅腿蛙算不算瀕危動(dòng)物？但DOI在一年內(nèi)未置可否。環(huán)境保護(hù)中心（EnviromentalDefenseCenter）遂提起訴訟，結(jié)果DOI同意在1993年11月1日前答復(fù)。但卻沒(méi)有履行。中心又起訴，DOI同意1994年2月2日答復(fù)?？墒?，屆時(shí)仍然未答復(fù)。中心第三次起訴。地區(qū)法院責(zé)令DOI于1995年9月15日之前必須答復(fù)。但這個(gè)判決被第九巡回法院撤銷(xiāo)和修正。在該案中，DOI就是以資源不足為辯解理由的。因?yàn)樵?994年議會(huì)對(duì)DOI撥款法增加了一條規(guī)定，禁止該機(jī)構(gòu)動(dòng)用撥款，來(lái)對(duì)某物種是否為瀕危物種作最終的鑒定。而且，在以后制定的有關(guān)DOI撥款法之中也都有類(lèi)似的規(guī)定。因此，DOI辯解道，除非它能動(dòng)用上述撥款，否則不可能在法定期限內(nèi)作出上述答復(fù)。巡回法院認(rèn)為，這樣的辯解是有說(shuō)服力的。所以，巡回法院修改了地區(qū)法院的上述判決。Cf.RichardJ.Pierce，“JudicialReviewofAgencyActionsinAPeriodofDiminishingAgencyResources”，inAdministrativeLawReview，Vol.49，1997.

[15]Cf.RichardJ.Pierce，“JudicialReviewofAgencyActionsinAPeriodofDiminishingAgencyResources”，inAdministrativeLawReview，Vol.49，1997.

[16]Cf.HilaryDelany，op.Cit.，p.101.

[17]Cf.D.J.Galligan，“TheNatureandFunctionofPoliciesWithinDiscretionaryPower”，inPublicLaw，1976.

[18]Cf.D.J.Galligan，“TheNatureandFunctionofPoliciesWithinDiscretionaryPower”，inPublicLaw，1976.