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摘要近年來世界各國的監察制度在監察主體、監察對象、監察程序方面日趨完善，監察主體更加獨立，監察內容更加豐富，監察程序更加公開和方便。國外監察制度的新趨勢可以為完善我國的監察制度提供有益的經驗。我國應當加強行政監察主體的獨立性，吸收借鑒議會行政監察專員制度、人權監察專員制度和監審合一制度，增加對不良行政和行政公開的監督，完善行政監察程序。

關鍵詞行政監察監察主體監察對象監察程序完善

TheRecentPerfectingonAdministrativeSupervisioninOtherCountriesandItsUseforReference

Abstact:Theadministrativesupervisionsystemhasrecentlybeenperfectedonthesubject,objectandprocedureofsupervision.Thesupervisorbecomemoreindependent,therangemorewide,andtheproceduremoreopenandconvenient.Wecanlearnalotfromthat.Soweneedamoreindependentsupervisionsystemincludingombudsmen,supervisoronhumanrights,combinedsystemofsupervisionandaudit,supervisiononmaladministrationandtheopenpolicyandmoreperfectprocedure.

KeyWords:administrativesupervision,subjectofsupervision,objectofsupervision,procedureofsupervision,perfecting

一、行政監察主體的完善

20世紀80年代以來，監察專員制度傳播到世界各地。在亞洲，巴基斯坦、印度、菲律賓、斯里蘭卡、孟加拉、韓國等榜上有名。在非洲，毛里求斯、莫桑比克、津巴布韋、馬達加斯加等國也步其后塵。這股旋風同樣吹遍南美大陸，短短10年間，阿根廷、秘魯、哥倫比亞、墨西哥、厄瓜多爾、烏拉圭、巴西都出現了“人民衛士”，即監察專員。原東歐的匈牙利、波蘭也仿效之。監察專員制度在全球范圍的推廣，促進了行政監察領域的國際交流。1978年，國際監察專員協會成立。各洲也相繼成立了地區監察專員協會。[1]除了行政監察主體數量的發展以外，行政監察專員的類型也有了新發展，使行政監察制度更加完善。

1992年《歐洲聯盟條約》（《馬斯特里赫特條約》）據其138e條設立了歐洲議會行政監察專員。前芬蘭議會行政監察專員杰考伯·索德曼(JacobSoderman)被選為首位歐洲議會行政監察專員并且于1995年9月1日開始辦公。[2](p69)介此，一種新型的跨國議會行政監察專員產生了。按照規定，監察專員必須為歐洲公民，具備在本國最高司法機關任職的條件，能勝任職位要求，保持獨立性。其地位級別相當于歐洲法院大法官。監察專員由歐洲議會選舉產生，向議會報告工作，任期也由議會決定，可連選連任，一般不能被解職，除非個人提出辭職，或不能再勝任工作，或犯有嚴重錯誤。監察專員必須以歐洲整體利益和公民利益為重，完全獨立地履行職責，不得尋求或聽從任何政府或機構的指示，不得擔任其他政治或行政上的職務。監察專員犯有嚴重錯誤時，經議會要求，由歐洲法院將其罷免。[3]在國際上還有已建立的類似制度，這類行政監察官制度有：聯合國人權高級專員，歐共體統計局高級專員，波羅的海地區高級專員等等。

還有一種重要的行政監察官就是國內人權行政監察官。在許多國家，特別是在那些存在大量社會緊張狀況的國家，人權行政監察官是提倡并保護基本人權和自由的一個重要手段。在八十年代末期，拉丁美洲就建立了人權行政監察官制度。在九十年代，行政監察官制度在東歐幾個前共產黨國家如波蘭、南斯拉夫、斯洛文尼亞、波斯尼亞－黑塞哥維納也相繼建立。在南非廢除種族隔離制度以后，人權行政監察官的設立在憲法辯論中成為一個重要議題。南非現已建立了名為“公眾保護人”的行政監察官制度。[4]

目前國際上通行著四五種監察模式，監審合一是較為普遍的一種，不少國家的監察機構都被賦予監察和審計兩種職能，波蘭最高監察院最具有代表性。最高監察院以合法性、經濟性以及效益、廉政為標準，對國家的預算、法律的執行情況和政府各部門行政管理和運作情況，實施全面監察、檢查。其中行政監察的主要任務是檢查評價被監察對象的行政管理情況，特別是各部門行政負責人履職情況，發現存在的行政違規和腐敗現象。波蘭最高監察院認為，消除腐敗現象，首先要管住錢和權，防止資金濫用和貪污行為的發生。為此他們加強了對資金使用情況和使用效益的審計監察，頒布了從政道德規范、財產申報制度、禮品登記制度等，并且加大了廉政監察的力度。近年來，還制定了《防止腐敗法》、《政黨法》、《議員道德法》，重點展開反腐敗斗爭。[5]根據韓國憲法規定，監查院的主要任務是審計國家決算及受國家與法律約束的團體的財務，監察國家行政機關及公務員履行職務的情況，以及揭露公職人員違法違紀問題。無論新成立的監察機構的各國還是原來就有監察機構的國家都把廉政和反對腐敗作為一項重要的任務，而前者尤其注重。2002年1月，韓國制定的《反腐敗法》正式出臺，直屬總統的反腐敗委員會也與當年開始正式投入運行。新加坡貪污調查局、香港廉政公署在監察腐敗行為方面都很有成就。

民主與憲政的體制是行政監察機關職能得以發揮和完善的社會基礎。波蘭在1957年通過議會立法成立了最高監察院。但是它的職能經過幾度變更：開始時歸議會領導，后來——為了有效體現黨的領導作用，在歸兼任政治局委員的政府總理的監督下，為議會、國務委員和部長會議服務。直到1980年，一場新的危機（團結工會的興起）發生時，波蘭議會在同年10月8日對憲法作出修改，并頒布實施了《最高監察院法》，將最高監察院重新劃歸議會領導，并向議會負責。1989年波蘭制度發生巨變后，這種隸屬關系一直未變。1994年修改憲法時對監察院的職能和地位重新作了法律規定。根據波蘭的經驗，如果最高監察院屬于總理監督，它的監督職能肯定不能很好發揮。一個簡單明了的原因是：監察院的工作對象主要是總理領導的政府各部門，所以“自己不可能對自己實行有效的監督”，監察機關的的工作容易流于形式，達不到對國家行政機關有效的監督的目的。這也是當時在波蘭國家政權中出現特權階層的原因之一。[6]在韓國，反腐敗問題之所以成為樸正熙政權最關心的問題之一，樸正熙希望能通過大規模、急風暴雨式的群眾運動，畢其功于一役，“徹底”清除腐敗。樸正熙被刺后，繼任的兩位總統全斗煥和盧泰愚都繼續把反腐敗作為最重要的行政目標之一。他們分別發起了“社會凈化”運動和“新秩序、新生活”運動。但眾所周知，這兩位總統本身后來都被指控貪污并獲重罪。1992年，韓國歷史上第一個民選政權金泳三政權出現了。金泳三把清除腐敗宣布為執政第一任務，作為第一個民選總統，金泳三的反腐措施一開始就顯示了與以往截然不同的特點，那就是大力推進制度反腐。早在1960年，韓國政府就曾提出過財產登記法案，但是議會通過后不久又被議會否決。1981年，全斗煥政權制定的《公務人員倫理法》則明確把公職人員財產登記作為主要內容，全斗煥政權沒有勇氣真正實施這一政策，而是對財產登記實施了非公開原則。金泳三于1993年5月20日向臨時國會提交并通過了以高級公務員財產公開為主要內容的《公職人員倫理法》修正案。此法于同年7月11日生效。金泳三推行的第二項制度性反腐措施是推行金融實名制。與財產公示制度一樣，金融實名制也早就在韓國開始了嘗試，最后卻都因為各種社會力量的反對不了了之。正是因為金融實名制的實施，才使得兩位前總統盧泰愚、全斗煥巨額秘密資金被揭露出來。繼任的金大中則繼續推進反腐敗，并取得了巨大的成效。韓國政府在反腐之路上走得一直堅定的另一個原因是強大的民意壓力。[7]這說明，政治反對勢力的存在，民主和憲政條件下的反腐制度是對腐敗是一種有力的制約，同樣如此，監察機關才能真正地發揮作用。

臺灣的監察制度承繼了國民黨在大陸時期的監察體制，其理論和制度基礎來源于孫中山的“五權憲法”思想。早在廣州國民政府時期，就頒布了《監察組織法》成立了監察院。1928年開始的“訓政”時期，國民黨中央常務委員會頒布“中華民國國民政府組織法”，成立五院制政府。監察院是最高監察機關，它接受國民黨的監督、指導和國民政府的命令。1947年“中華民國憲法”的頒行，對監察院的性質、地位、成員的產生、監察的對象和職權均作出了新的規定。監察院仍為國家最高監察機關，但同時依大法官會議第七十六號解釋，監察院構成國會的一部分。監察院除仍擁有彈劾、審計、糾舉、調查等法律性職權外，又取得了二項政治性職權，即糾正權和（人事）同意權。監察院從一個準司法機關變為中央民意機構兼準司法機關。但是，1948年通過的“動員戡亂時期臨時條款”和1949年公布的“臺灣省戒嚴令”，使監察院僅在法律上和理論上而不是事實上成為民意機構。直到1986年國民黨決定推行“政治革新”，開放黨禁，解除戒嚴，“充實中央民意機構”，加強“議會政治”的運作，全面推行“民主憲政”，廢除“極權專政”。民選委員尤其是民進黨委員進入監察院，使監察院事實上成為民意機構兼準司法機關。1992年5月，臺灣增修“憲法”，監察院的性質、地位、職權發生相應的變化。監察委員、院長由“總統”提名，經“國民大會”同意任命。“總統”對監察院的控制增強，監察院不再享有同意權。[8]民國時期和臺灣當今的監察院都受中國古代監察制度和西方民主制度的雙重影響，在一定程度上也體現了孫中山的政治思想。從其發展的歷史可以看出，不管法律上如何規定，政治制度背景對其作用的發揮卻具有實質性的影響。

挪威議會行政監察專員阿爾內·弗利弗萊特說：“行政監察官制度就需要有一個堅實的基礎，如在憲法中有其位置，并得到廣泛的政治支持。否則，如果這個國家的政權有變，就會導致對行政監察官職權的損害。因此，一個能充分發揮行政監察官職能的基本前提就是有一個完好的民主機制。不然的話，行政監察官就會被當成一個政治工具，有使當政的政府或總統合法化的危險。”[4]事實的確如此。

二、行政監察對象的完善

近年來，行政監察機關的職能也走向完善，行政監察的對象又有所擴大。如一些國家將人事管理也納入監察事項范圍，公務員對任職、待遇不服，可以投訴監察專員。《中華人民共和國行政監察法》第18條規定：“監察機關為行使監察職能，履行以下職責：……（四）受理國家公務員和國家機關任命的其他人員不服主管行政機關給予行政處分決定的申訴……”。另外，如前所述，很多國家實行監審合一，加強反腐監察，也是行政監察對象發展的一個側面的表現。除此之外，行政監察對象的完善還有以下幾個方面的體現。

由于信息公開化和公民的知情權越來越受到重視，一些國家的監察機關的又被賦予了一項新的職責。1994年，英國議會行政監察專員開始根據獲得公務信息良好行政服務規范的要求，促進那些依該規范的要求應當為公眾所取得的公務信息的公開。個人對于信息不公開的不滿可以向議會行政監察專員提出，議會行政監察專員可以按照1967年議會行政監察專員法的規定對其進行處理。根據1998年消費者信息保護法和2000年信息自由法，還設立了信息行政專員。[9](p638,528)澳大利亞、新西蘭、美國等國家也制定了《信息自由法》，推行政務公開，授權監察專員受理那些拒絕向公民提供信息的案件。

日本的監察機關還可以進行政策監察。日本現行的監察機關是行政評價局，是由行政監察局改制而來的。20世紀90年代以后，日本經濟持續低迷，瀆職腐敗案件不斷出現。為進一步改善行政管理，提高行政效率，2001年日本政府進行行政機構改革，將原總務廳行政監察局改為總務省行政評價局。這是日本政府根據社會經濟發展的要求，在原有行政監察制度的基礎上發展起來的一項新的行政監察制度。工作內容除了原有的行政評價和行政相談以外，增加了政策評價，強化了對行政機關制定和實現工作目標的監督。政策評價是行政評價局主要工作之一，指評價局從政府的角度出發，對省（中央政府各部）府（地方政府）的工作計劃、工作目標及執行情況進行統一、綜合地評價。主要評價政策的必要性、有效性、效率性、公平性及優先性，即評價工作計劃和目標是否符合國民和社會的需要是否達到預期效果，是否獲得了最大效益，是否公平負擔了費用，公平享受了成果，是否需要優先實施等。政策評價計劃和結果都必須向社會公開，行政評價局的評價意見要交給內閣總理大臣，評價情況則要向國會報告。[10]歐洲議會監察專員的監察對象更為廣泛：歐洲理事會、歐洲部長理事會、歐盟委員會、歐洲議會、歐洲法院和初審法院（僅限于行政事務）、歐洲審計院、經濟社會委員會和各地區委員會地區、歐洲中央銀行和歐洲投資銀行，以及其他歐盟附屬機構。[3]歐洲議會行政監察專員的監察事項是不良行政，但是歐盟條約并沒有給“不良行政”下定義。與英國議會行政監察專員不同，歐洲議會行政監察專員并沒有不能受理可能得到司法救濟的案件的限制，他可以審查歐盟機構行為的合法性，還可以受理關于由合同關系引起的不良行政的申訴。[2](p69-70)當然，法院的審判、法院已受理的案件、涉及勞資關系且可以通過內部渠道解決的案件，監察專員不予受理。歐洲議會行政監察專員還對理事會進行良好行政行為法典的起草工作表示歡迎，并且致力于起草一項寬領域的議會行政監察專員的法律制度的工作，該項法律將參照1985年丹麥公共行政法、1982年芬蘭行政程序法以及法國、英國、愛爾蘭、香港等國家或地區的法律中關于良好行政行為的內容。在監察專員的特別報告中還對文件開放提出建議并指出在采用對公眾文件開放的規則方面的失職和沒有使公眾更易于利用（文件）可構成不良行政。更重要的是他認為（現有）規則是有限的并要求歐洲議會考慮已經采用的規則是否保證了歐洲公民期望于歐盟的透明程度。[2](p71-72)這說明信息公開已經并將繼續成為歐洲議會行政監察專員的監察的重要事項之一。

三、行政監察程序的完善

近年來，行政監察程序趨向完善，主要是更加公開化和方便申訴。

英國1967年的議會行政監察專員并沒有允許議會行政監察專員可以公開個人的申訴，但是在1990年代中期，SirWilliamRaid發表了幾個他認為具有普遍重要性的實施全面調查的案件的報告。自1994年議會行政監察專員被賦予了對于公務信息不公開的不滿可以按照1967年議會行政監察專員法的規定進行處理的權力以后，對于這些不滿的詳細調查由議會行政監察專員定期出版。（可能是由于涉及信息公開方面的內容，所以可以定期公開，而對于不涉及信息公開方面的內容，還是只能出匿名摘要。學者對此自然很是不滿。）[9](p644)

在澳大利亞，公民可以寫信或親自前往監察專員設在各地的辦公室進行投訴。澳大利亞監察專員制度的另一特點是廣泛運用電話傳真等通訊設施，接受公民的投訴。在其他一些國家，監察專員只接受書面投訴，而不接受電話投訴。在澳大利亞，專門為監察專員辦公室設立公用免費電話熱線。任何人都可以通過電話親自提起投訴，或征得親友同意后代表親友投訴。在澳大利亞，居民投訴的途徑很多，需要時還可請律師、議會議員或移民代為投訴。監察專員辦公室有專門的調查官傾聽投訴，并解釋監察專員辦公室可以提供何種幫助。為了調查方便，投訴人應回答調查官提出的有關問題，必要時還應提供有關信件等文書。[11]

在奧地利，有一個牽動著千家萬戶的電視專欄，它的節目主持人是被稱為人民律師的人民監察官（議會行政監察專員）。每周一次，他通過熒屏向國民介紹實施監察工作情況，針砭時弊，號召人們積極投訴，揭發行政部門的違法行為和各種不良行政弊端，當好國家的主人。人民監察官與新聞媒介親密無間，密切配合。廣播里能聽到他們的聲音，電視里能看到他們的形象。他們的“殺手锏”就是公開曝光。每周召開新聞會，向新聞單位通報情況，散發材料，供其選用。對久拖未決的問題，則組織電視討論，形成壓力，促其盡快解決。[12]阿根廷電視臺也設有每周一次監察專員節目。

任何歐盟公民或者任何居住或者在成員國有登記注冊的辦公室的自然人或法人都可以向歐洲議會行政監察專員投訴，可直接投訴也可以通過議員轉交。申訴不必為不良行政的直接受害者，但是必須先行與申訴相關的機構或者團體聯系。申訴必須在申訴人知道構成申訴基礎的事實之日起兩年之內。行政監察專員還可以主動進行調查，這是他的英國同行所不具有的一項特別強大的權力。1997年歐洲議會行政監察專員發動了四次主動調查。在一次主動的關于特定的共同體機構和團體所掌握的文件對公眾開放的情況的調查之后，監察專員在年末向歐洲議會提交了他的第一次特別報告。[2](p71)

四、國外監察制度對我國的借鑒意義

我國古代較早地建立了當時先進的封建監察制度，但是當代的監察制度卻不盡人意，在監察主體的獨立性、監察程序的規范化等方面還有較大的差距，如果能夠吸收我國古代監察制度的精華，借鑒國外監察制度的先進經驗，相信一定能夠對我國的監察制度的完善有所助益。

（一）加強監察機關的獨立性，完善監察主體

我國《監察法》第2條規定：“監察機關是人民政府形使監察職能的機關，依照本法對國家行政機關、國家公務員和國家行政機關任命的其他人員實施監察。”第7條規定：地方各級監察機關對本級人民政府和上一級監察機關負責并報告工作。這些規定說明我國的行政監察機關實行雙重領導，即同時級人民政府和上級監察機關的領導，也說明我國的監察是一種行政機關的內部監察。在實際政治生活中，監察機關與黨的紀律檢查機關同一個機關，兩塊牌子，隸屬與紀委，監察局局長通常兼任委副書記。因此，無論從監督的本義還是從行政法治的要求來說，我國的監察體制都存在明顯的缺陷，因為自己監督自己畢竟不可能達到監督的目的。“任何人不能做自己的法官”是“自然公正”原則的首要內容。監察機關一方面受本級政府的領導，一方面對其部門進行監察，必然受到很多牽制，我國監察實踐也充分證實了這一點。

關于我國古代的監察制度的獨立性問題存在著爭論，否定說的理由是監察官員并不獨立于皇帝，唯皇命是從，雖然古代也有諫官制度，但是是否納諫完全取決于“圣意”。不過，中國古代的監察系統實行垂直領導，不受被監察者控制，獨立于被監察者，包括宰相在內，都要受到監察，這一點基本是歷史事實。而我國當代的地方監察機關受雙重領導，與古代的監察體制相比實際上是一個退步。

源于瑞典的議會行政監察專員制度，在20世紀風靡全球，是值得我們借鑒的一項制度。議會行政監察專員由議會任命，對議會負責，但具體辦案不接受議會的指示，不受其他機關的干涉，除非有違法行為不能免職，具有很強的獨立性。國外的議會行政監察專員制度自實行以來已經取得了良好的效果，我們完全可以借鑒。我國實行人民代表大會制度，人民代表大會是我國的權力機關，代表人民行使國家權力，其他一切國家機關都要接受權力機關的監督。在人民代表大會尤其是全國人民代表大會之下設立行政監察專員，完全符合我國的政治體制，在理論上沒有任何障礙，只存在具體上如何操作的問題。

我國目前監察和審計職能分別由監察機關和審計機關行使，但在實際工作中，兩者有時相互配合，聯合辦案。而監審合一制度是加強反腐力度的一種有效機制，可以同時管住錢和權，也是值得我們加以研究和借鑒的一項內容。

行政監察制度是通過監督行政權最終達到保障公民權的一項制度，設立人權監察專員以保障人權，在已經簽署或加入有關人權公約的背景下，從明智的觀點來看，也只是一項遲早的選擇。

正如前面所述一國行政監察制度作用的大小是與該國的憲政與民主基礎息息相關的，我國已經將“建設社會主義法治國家”的目標寫入憲法，正在朝民主、法治、憲政國家邁進，相信隨著民主與法治的進步，行政監察主體會得到進一步完善，行政監察制度的作用會得到進一步發揮。

（二）拓展行政監察的對象

目前國外的行政監察的內容不僅包括政府行政行為的合法性，而且發展到包括其合理性，即對“不良行政”以及政府政策的合理性的監督；不僅監督政府行為的實體內容，而且監督行政行為的程序，尤其是政府行為的公開化問題。而我國行政監察工作的內容目前主要限于國家行政機關極其工作人員違法亂紀的行為，監察的范圍相對狹窄，不能全面地監督行政機關的行為，也難以全面保障行政相對人的權益，因此，我國行政監察的范圍需要進一步拓寬。一方面，需要增加對政府行為和政府政策合理性的監督，另一方面，需要加強對行政機關的行為是否符合法定程序的監督，尤其是對信息公開的監督。“陽光是最好的防腐劑”，通過行政公開，既可以方便相對人，促進行政民主化、法治化，又可以更加有效地防治腐敗，更好地實現行政監察的目標。政府信息公開是目前我國政府和學界都在積極推動的一項工程，行政監察對行政公開化的監督，可以促進政府的行政公開，同時，政府的行政公開又有利于行政監察內容的拓展。

（三）完善行政監察程序

我們現在處于信息化時代，行政監察應當充分利用現代通訊手段提高效率，同時也為行政相對人的投訴提供方便。監察機關應當允許相對人采取電話或電子郵件等方式投訴。相對人也可以委托人進行投訴，并且投訴者、申訴者或者檢舉者不應當限于與有關政府行為利益相關者。

國外的議會行政監察專員往往并沒有直接處罰或處分的權力，但是他們的“殺手锏”就是公開調查結果，從而取得理想的效果。我國的行政監察在公開化方面還有很多不足，許多問題往往內部“消化”，應當借鑒國外的經驗，加大公開化的力度，充分利用社會輿論的力量，促進清廉、合法與合理的行政。

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[1]孔祥仁.行政監察專員制度——世界各國行政監察機構設置模式之三[J].中國監察,1999,(7):46.

[2]DianeLongley&RhodaJames.AdministrativeJustice:CentralIssuesinUKandEuropeanAdministrativeLaw[M].London:CavendishPublishingLimited,1999.

[3]孔祥仁.歐盟的行政監察專員署[J].中國監察,1998,(7):45.

[4][挪]阿爾內·弗利弗萊特.行政監察官——改進政府管理和保護人權的有效工具

[5]孔祥仁.監審合一的監察機制[J].國風,2004,(12).

[6]郭增麟.波蘭的國家行政監察體制[J].今日東歐中亞,1998,(2):51.

[7]韓國的反腐道路

[8]周春生,朱丹.論臺灣監察院的過去、現在和將來[J].浙江大學學報,8,(3):60-64.

[9]張越.英國行政法.北京:中國政法大學出版社,2004.

[10]田雅琴.日本行政監察制度管窺[J].中國監察,2005,(8):62.

[11]杜鋼建.人權與憲政的衛士制度——國外行政監察制度系列報道.

[12]孔祥仁.奧地利人民監察官——百姓最后的希望[N].檢查日報2003年10月14日。