導語：行政處罰聽證程序發展現狀及建議一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：2021年1月22日，修訂后的《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）于十三屆全國人大常委會第二十五次會議審議通過，并于2021年7月15日正式開始施行。通過對行政處罰聽證程序的分析，并與修訂之前的聽證程序進行對比，增加了可申請聽證的范圍，進一步完善了聽證的組織程序，而且對聽證筆錄的效力作出了規定。但仍在告知程序、聽證申請主體、聽證主持人和聽證筆錄方面存在著不足，所以要明確行政機關告知的程序，拓寬聽證的申請主體，細化聽證主持人的相關規定，規定聽證筆錄的格式與內容。

關鍵詞：聽證程序；行政處罰；聽證主持人；聽證筆錄

一、我國行政處罰聽證程序概述

（一）我國行政處罰聽證程序的概念與特點

聽證是行政程序現代化和民主化的重要標志。我國的聽證制度除了行政處罰聽證之外，還有行政許可聽證、價格聽證、立法聽證等。行政處罰聽證程序是聽證制度的一個重要部分，是在作出一些重大的行政處罰前，行政機關需告知相對人聽證的權利，再依據當事人的申請，組織進行聽證的活動形式。行政處罰的聽證活動最主要的目標就是聽取各方意見，努力認清事實的真相。我國行政處罰聽證程序具有以下三個特點：第一，聽證程序具有公開性的特點。相對人有權利申請回避，一般情況下聽證過程是全程透明的，除非存在一些法定可以不公開的情況。第二，聽證程序具有民主性的特點。在聽證過程中各方都可以積極地參與，除了行政機關和相對人之外，聽證主持人和調查人也可以發表意見。第三，聽證程序具有公正性的特點。我國行政處罰的聽證程序由法律進行明確的規定，經過了幾次修改，變得逐步的細化與完善。在新修訂的《行政處罰法》中明確了申請聽證的范圍、聽證的組織形式、聽證的效力等，提高了行政機關的辦事效率。

（二）我國行政處罰聽證程序的基本原則

第一，公正原則。公正原則主要體現在整個聽證的過程和法律中，公正原則主要是需要完整的、適當的、具體的聽證制度來保障當事人的權利。在行政處罰的過程中，行政機關事實上具有比較大的權利，在聽證程序中也是如此，所以用法律的方式規范行政機關的聽證程序可以防止權力的濫用。在新修訂的《行政處罰法》中在第五條明確規定了行政處罰要公正公開，當然在聽證中也同樣適用。第二，公開原則。我國行政處罰的聽證過程除了法律規定不公開的事項，其余的都應提前告知，并且要詢問和告知當事人相關的信息，在具體進行聽證過程中要公開進行。公開的聽證保證了程序的透明，保護了相對人的權利，將會對防止行政機關權力的濫用起到非常大的作用，使最終的結果具有信服力的，有利于行政機關進行處罰。第三，參與原則。在行政處罰的聽證過程中，參與原則體現在行政機關要為相對人創造更多的機會和條件，用程序保障相對人可以成為獨立進行判斷的主體，每一個聽證的程序都有相對人的監督，當然法律規定的其他不允許參與的特殊事項除外。相對人參與聽證體現在整個過程的方方面面，第一是行政機關有義務告知相對人基本事項和權利，知情權是相對人參與聽證過程的前提條件。第二是在告知相對人后，相對人有在法定期限內申請進行聽證的權利。第三相對人有在聽證過程中進行陳述和申辯的權利。第四是行政主體在聽證過程中承擔舉證的責任，相對人可以據此進行質證，必要時也可以補充證據，最后相對人對筆錄有最終審核權。參與原則和公正公開原則密不可分，也是公正公開原則在聽證程序中的具體體現。

二、我國行政處罰聽證程序的發展現狀

自1996年《行政處罰法》正式施行后，在指導行政處罰行為方面起到了非常大的作用，第一次將行政處罰聽證程序確定下來，是我國民主法治的一大進步。各級行政機關以法律為導向，認真落實行政處罰中涉及到的規定，在實務中不斷細化程序、創新機制、明確責任，發揮了積極的作用。1996年的制訂最主要針對的是實務中“亂”和“濫”現象，2009年和2017年的部分修訂最主要體現的是順應其他法律的修改，比如《刑法》和《治安管理處罰法》。本次2021年新修訂的《行政處罰法》在行政處罰的各個方面都有所涉及，尤其是行政處罰聽證程序，對比之前有了很大的細化與完善。這次修訂總結之前的經驗，以出現的問題為出發點，以指導實務需要，對整個行政處罰體系進行了優化，為行政處罰行為完善了法律依據，推動了行政處罰制度的進步。此次修改的亮點體現在增加了可申請聽證的情形，完善了聽證的組織程序，規定了聽證筆錄的效力。

（一）增加了可申請聽證的情形

聽證程序必須要有具體的適用范圍，是兼顧公平與效率原則的體現，既能體現我國民主法治建設的進步與發展，又能極大地提高行政機關處理相關案件的效率。新的法律修改回應了不斷變化的社會實踐和行政處罰聽證繼續發展的需求，留下了相對應可以繼續擴張的空間，將會對行政執法產生積極的影響。其主要的修改之處體現在以下兩個方面：第一，對可申請進行聽證的具體情形進行了擴張，一些對相對人產生較大影響的行政處罰也在法律中進行了具體的規定，體現在第六十三條的第一款到第四款。新修訂的《行政處罰法》包含修改之前的行政處罰的種類，回應了第九條關于行政處罰種類的調整與變化，將對可聽證的行政處罰的種類進行了修改和擴充，首先將“吊銷許可證或者執照”變更為“吊銷許可證原件”，其次增加了“沒收較大數額違法所得、沒收較大價值非法財物、降低資質等級、責令關閉、限制從業”等五類行政處罰，回應了立法的本意。第二，在新法的修訂中第六十三條第五款和第六款對適用范圍進行了一個“雙兜底”的規定，在現實中這種兜底的形式幾乎不會出現，它既包括了一些較重的處罰形式，又包括了“法律、法規、規章規定的其他情形”。在原來的法律規定中“等”是一種不完全列舉，包括法律明確規定的三種處罰行為相似的對相對人有著比較嚴重的影響的處罰。所以新修訂的《行政處罰法》適當地擴張了聽證范圍，體現了立法機關避免掛一漏萬的鮮明意圖。在討論擴充聽證范圍的同時，新修訂的《行政處罰法》中刪除了原《行政處罰法》的第四十二條的第二款。通過研究原《行政處罰法》與《治安管理處罰法》我們可以得知，限制人身自由的行政處罰不能進行聽證。在之前大部分學者認為行政機關如果做出了行政拘留的處罰，又要進行聽證，在實務中難以達到兩全。但是經過了二十多年的發展，我國民主法治進程不斷加快，我國的國情也在不斷地變化，在實踐中人身自由罰方面也有著逐步擴張的趨勢，比如在環保和網絡的新領域，所以法律不能再將限制人身自由的處罰放到可聽證的情形外了，在新修訂的《行政處罰法》中刪除原《行政處罰法》的第四十二條第二款順應了時代的要求，具有很大的進步意義。［1］

（二）完善了聽證的組織程序

行政處罰的聽證程序分為很多步驟，首先進行聽證前準備工作，然后調查人員進行調查，其次當事人進行陳述與辯論，最后要對聽證筆錄進行核對并簽字或蓋章確認。本次《行政處罰法》的修訂在具體程序上有了更細化的步驟，對多種狀況的應對提出了解決方法，其主要的修改之處體現在以下三個方面：第一，新修訂的《行政處罰法》將當事人申請聽證的時間由告知后三天內變為告知后的五天內。延長申請聽證的時間從三日到五日，不僅與《行政許可法》當事人申請聽證的時間規定相一致，并且更加體現了對當事人權利的保障。第二，增加了當事人和其他代理人放棄權利和終止權利的對應情形。第三，在筆錄中增加了需要聽證主持人進行注明的規定，即聽證主持人要在筆錄中明確記錄拒絕簽字或者蓋章的情形。第六十四條第六款和第八款規定了一些不正常情形出現應如何解決。通過研究發現，這兩款的增加也充分結合了其它地方關于聽證程序的具體規定與經驗，比如《湖南省行政處罰聽證程序規定》中規定如當事人不到場或中途退場的，視為放棄權利。

（三）規定了聽證筆錄的效力

新修訂的《行政處罰法》在第六十五條對聽證筆錄的效力進行了明確規定，即聽證筆錄在組織聽證后就要作為認定事實的依據，行政機關就要據此進行正確的判斷和處罰，從而不會讓整個聽證程序僅僅是走形式，無法發揮其真正的作用。此次修訂也同行政許可在筆錄效力上達到了一致，以增強聽證程序的實效性。在進行聽證程序的修訂過程中，《行政處罰法（修訂草案）》的第五十六條首先提出進行行政處罰要結合筆錄，而“結合”并不像“跟據”一樣體現筆錄的法律效力，也不符合案卷排他原則的要義。案卷排他原則是程序正當的要求，行政機關在作出最終的決定之前，依據的證據是需要進行質辯的，并且正確記錄在案卷中。所以新修訂的《行政處罰法》第六十五條的規定進一步確立了案卷排他原則，行政機關要依據筆錄進行最終的判斷。在沒有規定之前，許多行政機關在進行聽證之后制作了聽證筆錄，但是制作之后發現證據還有所欠缺，即使聽證程序結束也還在進行其他證據的補充和調查，在最終認定事實時將兩種證據混為一談，把沒有聽證過的證據也當成認定依據，導致了聽證程序沒有發揮它應有的作用。

三、我國行政處罰聽證程序仍存在的不足

（一）未明確聽證的告知程序

整個行政處罰的啟動一共有三個環節，第一行政機關需要告知相對人相關的聽證權利，第二相對人需要向行政機關提出進行聽證的申請，第三行政機關依據一定的程序來認定是否接受申請。新修訂的《行政處罰法》雖然規定了行政機關要在法定期限內進行告知，但并沒有規定應該采取什么樣的方式來進行通知。告知是啟動聽證程序的第一個環節，采取什么樣的方式進行告知是值得我們思索的。比如書面告知是否要比口頭告知更具有規范的形式，在當前疫情背景下，我們還可以采取什么樣的方式來進行告知。［2］

（二）未補充申請聽證的主體

依據《行政處罰法》第六十三條和第六十四條，行政機關在對當事人進行告知后，啟動聽證程序的是當事人，組織聽證的是行政機關，參與聽證程序的是聽證主持人、當事人及其代理人等。在最初《行政處罰法》規定聽證程序的時候，如果聽證參與的人員過多，將會影響最終的處罰決定的判斷，也會影響到行政機關的辦事效率。但是隨著社會和民主法治的發展，在實務中出現了越來越多更加復雜的狀況，其中大部分也涉及到了第三人的利益。在第三人與當事人存在矛盾和沖突時，雙方的利益不是一致的，所以當事人很難代表第三人進行陳述與申辯，這樣就無法保證結果的公平與公正。同時如果需要鑒定人、翻譯等其他人員，法律也沒有明確規定申請參與聽證的程序。

（三）未明確聽證主持人的相關規定

聽證主持人在聽證中負責主持聽證活動，在維持聽證秩序中起著至關重要的作用。所以保持聽證主持人選任的獨立性和規定主持的具體內容就變得非常關鍵。新修訂的《行政處罰法》第六十四條第四款規定了聽證主持人的資格與回避，但在聽證主持人的程序規則方面還有著不足，比如聽證主持人在主持中應遵循怎樣的程序、主持的主要內容、主持人本身應具有怎樣的職責和義務、主持人的意見是否具有約束力等。從實踐中我們可以發現各個地區或者不同部門有不一樣的規定，比如工商管理機關在設立主持人方面提出要設立一個首席，但也沒有對首席主持人的作用進行詳細闡明。但聽證主持人的選任通常是行政機關的指定，并沒有規定行政主持人應該由何人選擇和聽證主持人的作用。而在主持人的職責方面，在實務中由于聽證主持人把控著整個聽證活動，只有明確了主持人的職責與義務，才能保持在聽證活動中不受其他因素的影響，維護行政秩序，保證聽證活動的公平開展。在各地和各部門對聽證主持人的職責與義務的規定雖然有所涉及，但是沒有統一的標準。

（四）未規定聽證筆錄的格式與內容

在由于實務中對聽證筆錄沒有進行格式與內容的規定，聽證筆錄上記載的事項就沒有統一的標準，不全面的聽證筆錄將會導致對證據的遺漏，最后致使行政機關作出錯誤的決定。在新修訂的《行政處罰法》中對聽證筆錄的效力進行了規定，但是沒有對聽證筆錄的格式與內容進行相關補充。由于行政處罰的聽證筆錄已經可以成為認定事實的依據，繼續對聽證筆錄的內容進行具體的規定，就更加明確了聽證程序的主要階段，更有利于提高行政機關的效率，對整個聽證程序起到指導的作用。

四、完善我國行政處罰聽證程序的建議

（一）明確行政機關告知的程序

新修訂的《行政處罰法》中沒有明確規定告知的具體方式與程序。在告知的方式上，行政機關應采取書面的形式，制作并送達聽證告知書，這種具體的告知方式才能有效地保障相對人的知情權。除了書面告知，行政機關也可以采取更加靈活的方式，比如在相對人不方便接收的情況下可以用電子郵件的方式進行告知。雖然通過《行政處罰法》的修改，行政處罰的聽證程序逐步細化，逐漸有著司法化的趨勢，為了保證行政機關處理案件的效率，在送達方面雖不應規定得過于具體，但是也可以有不同的方式，比如進行公示，或者委托進行送達，都可以達到最終告知的目的。同樣對聽證告知書的具體內容也應該進行規定，尤其是告知的程序和進行聽證的基本信息。在實務中，如果是較大影響的行政處罰，行政機關可以將申辯、陳述和聽證的權利一并告知。當然無論是申辯、陳述還是聽證，都是在行政機關作出最終的處罰決定前進行告知，所以也應制定告知書，在聽證告知書中告知相對人擁有的權利。聽證告知書中還可以包含具體的聽證程序，比如聽證的時限，組織聽證的機關，當事人的名稱，行政機關擬作出處罰的依據和事實情況等。制作告知書的送達不僅保障了當事人的合法知情權，而且成為證明行政機關已經履行了告知的義務的證據，如果后續繼續進行復議或者訴訟，將成為有力的證據。

（二）拓寬聽證的申請主體

我國《行政訴訟法》和《行政復議法》規定了除了該行政行為的相對人，其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織也有權利提起訴訟或者申請復議，并且《行政許可法》中也明確規定了利害關系人可以申請參與行政許可的聽證環節，也可以依據自身的需求啟動聽證，所以完善行政處罰聽證程序參加人的規定是有利于和其他法律進行銜接的。聽證作為擬作出行政處罰前的程序，除了當事人，利益相關的第三人等如果符合一定的條件也可以申請參與，甚至可以啟動聽證程序。其具體的程序是：首先與案件本身有著直接或是間接利害關系的第三人等可以向聽證主持人提出申請，說明參與聽證的必要性和理由，然后行政機關和聽證主持人需要按照一定的程序進行審查，再最終確定申請人是否有必要參與聽證活動。

（三）細化聽證主持人的相關規定

第一，聽證主持人的選任應有獨立性。雖然專門為選任聽證主持人設立一個專門機關來進行管理是不符合實際的，但是聽證主持人基本在行政機關內部進行選任，首先應當做到內部職能分離，不能讓外界因素影響到主持人的判斷，并且還應規定聽證主持人在聽證過程中不與當事人單方面接觸。當然單單依靠聽證主持人的自我約束還不夠，所以聽證主持人的選任可以是上一級行政機關具有資格的人員，滿足基本的條件，不能是進行調查的人員，并在法律中明確規定主持人不得和當事人進行單方面的接觸。同時在法律上還應規定聽證主持人應該具有的基本資格，至少應該要求聽證主持人需通過法律職業資格考試。［3］第二，聽證主持人意見可以采納。聽證主持人在整個聽證程序中起著至關重要的作用，所以有必要聽取主持人的意見。聽證主持人主持整個聽證活動，在聽證結束后主持人可以作出報告書，將聽證筆錄和報告書整理交給負責人，在報告書中除了記載基本的事項外，還可以加入聽證主持人的意見，對最終結果作出一個初步的裁決。若當事人對主持人提出的初步裁決沒有特別大的異議，主持人的意見就可以成為最終的結果。［4］第三，規范聽證主持人的職責與義務。在法律和實務中我們可以借鑒一些規章和地方性法規中關于聽證主持人職責的具體規定，比如《國家外匯管理局行政處罰聽證程序》的第十三條就對職責進行了具體的規定，第十四條對義務進行了規定。在行政處罰的聽證程序中首先聽證主持人可以對時間、地點和參與人員進行明確，對聽證的參與人員依據法律進行篩查，同時積極地與當事人進行聯系，充分體現當事人的需求，對該聽證程序的成本進行預估。其次可以規定聽證應選擇的程序的形式，最后主持整個的聽證程序，包括在進行聽證活動中如果遇到意外情況決定是否要中止、延期或終止，對證據進行審查和整理，聽取行政機關和當事人的陳述等。

（四）規定聽證筆錄的格式與內容

在行政處罰的聽證程序中對聽證過程進行記錄是必不可少的，所以聽證筆錄是具有效力的，是行政機關進行判斷和認定事實的依據，所以在法律上就應該對聽證筆錄的格式和內容進行規定。在格式上可以借鑒其他對聽證筆錄進行格式規定的法律或者文書，而在內容上首先應該規定雙方當事人和主持人的名稱與基本信息，其次根據現實情況規定聽證的地點和開始聽證的具體時間，然后對聽證中涉及到的案件基本事實和證據進行記錄，還要記錄相對人陳述和質辯，或者第三人和其他聽證參與人發表的有法律效力的意見，最后要記錄最終的處罰建議，處罰建議相對應的法律依據也可以在筆錄中記載，經過雙方的同意后要進行簽字或蓋章。只有法律對聽證筆錄的格式和內容進行了規定，行政機關才能根據各方的陳述意見，最終作出正確的處罰決定，否則聽證程序將難免流于形式，無法發揮聽證筆錄的效力。

五、結語

我國行政法制建設正在有序進行中，行政處罰聽證程序的作用也越來越重要。相較于過去，新修訂的《行政處罰法》在聽證程序方面進行了很大的完善，推動了行政處罰的進步，聽證程序也得到人們越來越多的關注。當然行政處罰聽證程序的完善不是一蹴而就的，需要通過法律對聽證程序進行規范化的限制，使行政處罰的聽證活動更加符合公眾利益。

參考文獻

［1］石肖雪．行政處罰聽證程序適用范圍的發展——以法規范與案例的互動為中心［J］．華東政法大學學報，2013（6）：57-70．

［2］劉建強．行政處罰聽證制度研究［D］．北京：北方工業大學，2021．

［3］李洪雷．論我國行政處罰制度的完善——兼評《中華人民共和國行政處罰法（修訂草案）》［J］．法商研究，2020，37（6）：3-18．

［4］周婧，翟國強．論行政聽證主持人的中立［J］．行政與法制，2002（10）：40-41．

作者：劉鈺嘉 單位：河北大學