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一、落實科學發展觀迫切需要推進行政體制改革

改革開放以來,我國的行政體制發生了巨大的改變,為改革開放和社會主義現代化建設提供了強大的制度保障。同時也要看到,經過20多年的改革開放,我國政府生存和發展的經濟基礎、國際環境、社會條件發生了深刻變化,以人為本,全面可持續的科學發展觀對行政體制改革提出了新要求。

(一)落實科學發展觀需要政府轉變職能改革開放這些年,盡管政府職能轉變已有一定程度的進展,但相對于完善社會主義市場經濟體制的要求來說還處于滯后狀態,越位、缺位和錯位的現象仍大量存在,改革的任務仍非常艱巨。比如,政府一方面仍然占有過多的對企業微觀決策進行干預和對稀缺資源進行配置的權力,而在另一方面,企業和公民迫切需要政府提供的公共服務卻相對薄弱。在提供良好的法律環境和公正執法方面,在提供基本的社會保障和保護生態環境等方面,與客觀需求相比,都還存在不小的差距。至于少數政府工作人員不依法行政甚至暴力行政,以及未得到有效遏制的“權力尋租”現象,更是群眾普遍關注的問題。

(二)落實科學發展觀需要政府改變管理方式。自1978年以來,我國經濟保持了持續高速發展的勢頭,年均GDP增長達到9.4%,但城鄉區域發展不平衡、經濟結構不合理、經濟增長方式粗放、資源環境問題突出、社會事業發展滯后、就業壓力巨大以及投資盲目擴張、重復建設蔓延、地區封鎖嚴重、農民收入增長緩慢等深層次矛盾始終伴隨著這一過程。經過宏觀調控,這些問題在某些時期雖有不同程度的好轉,但是,一遇合適時機往往出現反彈,其中的許多問題在近些年更加凸顯。經濟社會生活中的突出矛盾和問題之所以長期存在且不斷發展,根本原因在于體制機制不順,特別是政府直接、微觀、以行政手段為主的管理方式,導致政府直接干預國有企事業單位的生產經營活動和具體業務;政績考核體系不科學、公務員選拔任用制度不合理,不僅加劇了政企不分,而且導致政府單純追求經濟增長速度,盲目投資、重復建設,實施地區封鎖和市場分割。

(三)落實科學發展觀需要政府有開放的視角。我國對外開放的廣度、深度、質量與水平,與政府行政管理體制的狀況直接相關。抓住機遇,應對與化解風險,全面提高對外開放水平,迫切要求推進政府行政管理體制改革,使政府管理的內容、方式及相關制度與國際通行做法相銜接。只有這樣,我們才能統籌好國內發展和對外開放,增強在不斷擴大開放條件下促進發展的能力。

二、以科學發展觀為指導深入推進行政體制改革

(一)科學定位政府職能

1、要明確政府職能的邊界。要明確各級政府與其他市場主體的職責權限。在政府與市場的關系上。使政府的權力歸政府,市場的權力歸市場,政府要從全能政府轉變到有限政府。在市場經濟條件下,市場機制起主要的和基礎性的調節作用。政府的作用在于彌補市場的不足,為充分發揮市場機制的作用創造適宜的外部條件。政府干預不是進入、參與、代替、破壞市場機制。政府干預與市場機制應當處在不同層面和不同領域,各展其長,優勢互補。在政府與企業的關系上,要實現真正的政企分開,切實解決政府的“越位”“、錯位”和“缺位”問題。企業自主經營,自負盈虧;政府要為企業提供必要的服務。在政府與社會的關系上,要實現政府與社會“強強聯合”,打破中國從建國后經歷了40多年的強政府、弱社會的固定模式,選擇共同合作,共同治理,充分互動,形成合力,進行共治,達到善治。在中央與地方的關系上,依法規范中央和地方的職能和權限,既維護中央政府權威,又增強地方政府活力。在政府部門與政府部門的關系上,切實解決職能交叉、多重多頭執法等問題,建立廉潔高效的政府。

2、不同時期政府職能的重點應有所不同。在計劃經濟時代,社會生活政治化,政府的政治職能比較強大,改革開放后,一切以經濟建設為中心,我國的政府職能轉變和調整多集中于經濟調節和市場監管方面,相對忽視了社會管理和公共服務職能的調整和強化,這雖然在改革初期十分必要,但社會管理和公共服務的薄弱,卻引發了社會不公、貧富差距明顯和社會沖突嚴重等諸多社會問題,既影響了政府形象,也在一定程度上阻滯了經濟和社會的發展。未來一個時期,需要盡快解決好與城鄉居民利益直接相關、廣大群眾要求強烈的基本公共產品的供給。以完善基礎性公共服務為重點,實現人人享有基本公共服務的目標。要加快公共財政體制建設,使財政支出逐步向義務教育、公共醫療、社會保障等社會公益性項目傾斜。要建立和完善從中央到地方的就業工作體系,把擴大就業作為各級政府的主要工作職責之一。強化政府促進就業的公共服務職能,盡快建立多層次、多渠道的就業服務體系;要通過對醫療制度的重新設計,使每個人都能享受基本的公共衛生和醫療服務;把義務教育納入到財政保障范疇內,盡快實現城鄉義務教育的全部免費;按照“低水平、廣覆蓋”的原則,努力將所有的社會成員納入社會保障體系;要制定公共服務的最低標準,保證低收入人群能夠獲得最基本的公共服務;應繼續加大力度,從制度上切實解決關系到群眾生命的生產、衛生、食品等公共安全方面的問題;建立以公共服務為取向的政府業績評價體系和嚴格的行政問責制,將提供公共服務的數量和質量作為各級政府業績考核的主要指標。

(二)完善行政管理方式

1、深化行政審批制度改革。社會的發展離不開行政機關的行政管理活動,社會發展的程度越高,社會情況越復雜就越是如此。也正因為如此,行政審批作為行政管理的重要手段,它對社會的發展起過重要作用。行政審批制度的作用主要體現在對“市場失靈”發揮的防范作用和補救作用,這也是行政審批制度仍將繼續存在的價值所在。第一,要調整行政審批的范圍。保留一些領域。對于法律、法規和規章規定的關系國計民生的專營專賣項目,少數重要商品的價格和服務項目的收費標準,少數必須嚴格控制的指令性計劃指標可以適當地保留審批。強化一些領域。對于確實需要審批的領域,尤其是城市規劃、土地開發和利用、環境保護、財政支出項目,以及涉及社會安定和人民群眾安全的特種行業和項目,不僅要審批,而且要從緊、從嚴。第二,要改進行政審批的方式。要結合審批事項的不同情況,對審批方式進行適當的改革。比如,可以將許多部門分散審批改為聯合審批,或將許多部門審批歸口到某一個或兩個部門依法集中審批,實行會審制,也就是實行“一個窗口對外,一條龍服務”。第三,要完善行政審批的程序。主要應完善以下幾方面的制度:一是信息公開制度即審批條件和標準公開制度。二是聽取行政相對人意見的制度。三是審批決定說明理由制度。

2、大力推行政務公開。堅持以公開為原則、不公開為例外,把涉及人民群眾切身利益的各類權力運行過程作為政務公開的重點內容,擴大公開的范圍和層次,規范公開的內容和形式。各級行政機關要抓緊編制政務公開目錄,建立健全政務公開基本制度,市(地)級以下政府要完善政務公開工作機制,省級政府和國務院各部門要加快推進政務公開。學校、醫院和供水、供電、供熱、供氣、環保、公交等公共事業部門也要全面推行辦事公開制度。完善政府信息制度。要加強各級政府網站建設,通過推進政務公開,促進政府提高工作透明度和行政效能,方便群眾參與經濟社會活動,監督行政行為。

3、加快電子政務建設。推進行政改革的一個重要環節,是實現政府管理方式創新,在政府運行機制、工作流程、技術方法、管理理念等方面下功夫。重點開展網上互動式辦公,充分利用現代信息技術改進政府管理方式,規范工作流程,提高透明度和效率。當前和今后一個時期,推進電子政務建設要著力抓好以下幾項工作,一是推動應用系統互聯互通,充分發揮電子政務效能。二是推進信息共享和業務協同,提高電子政務應用水平。三是建立全國統一的電子政務網絡,統籌規劃,整合資源。四是做好信息安全保障工作,貫徹“積極預防、綜合防范”的方針。五是完善法律法規體系,加強人才培訓。六是建立有利于電子政務合理建設、科學管理、有效運行及維護的良性運行機制。

(三)深化政府機構改革

1、優化同級政府組織結構。加強和完善從事經濟調節和社會管理的機構,撤消直接從事或干預微觀經濟活動和社會事務的機構;明確職責分工,整合分散在不同部門的相同行政職能,消除交叉重復;規范各類領導小組和協調機構,一般不設實體性辦事機構。政府部門逐步向“寬職能、少機構”的方向發展。可供參考的思路有:國務院所屬機構可考慮進一步整合,拓寬部委的職能,逐步向“大部制”過渡,例如向大交通、大文化、大農業、大環保過渡;目前金融業監管實行分業監管模式,行業劃分過細,可考慮向混合監管體制過渡,監管機構也應從事業單位轉為政府行政機構;各類協調性機構的辦事機構,應依托牽頭部門,一般不再“另起爐灶”;行使行政職責的事業單位應轉為政府機構;地方政府也要逐步實現寬職能、少機構,并可從本地實際出發,因地制宜地設立或撤并機構。

2、理順上下級政府機構設置。按照各級政府的性質和中央統一領導、充分發揮地方積極性的原則,合理劃分中央和地方經濟社會事務的管理職權,在此基礎上,理順中央和地方在財稅、金融、投資、社會保障及工商、質檢、國土資源管理等領域的分工和職責,合理調整一些領域的中央對地方的垂直管理體制。垂直管理最重要的是把握三點:一是監督性權力尤其是對政府其他部門進行監督的權力,應當實行垂直管理,最典型的是審計和監察,而技術性的、事務性的權力應當原則確定為地方行使,比如財政、稅務等部門;二是對涉及可持續發展戰略資源的保護監管權力,如環保、國土資源等權力應當上收,而對普通經濟事務的管理權限則應充分尊重地方自主,比如商務、科技等;三是涉及人權、公民憲法性權利等事務的處置,原則上應當歸于垂直管理,比如公安、國安、監獄等部門。

3、減少行政層級。適應政府職能不斷轉變、統一市場逐步推進、經濟一體化深入發展以及交通、通訊等基礎設施明顯改善的要求,著眼于提高行政效率、降低行政成本,積極進行省直管縣、鄉鎮機構改革等探索,逐步形成科學的行政層級構架。加強行政區劃與經濟區域協調發展問題研究,優化行政區劃結構,增強具備條件地區引領帶動作用。