導(dǎo)語：行政服務(wù)革新與發(fā)展的法律研究一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

行政服務(wù)中心概況

行政服務(wù)中心（行政服務(wù)中心是集信息咨詢、審批收費(fèi)、管理協(xié)調(diào)、投訴監(jiān)督于一體的綜合性服務(wù)機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)對政府直屬的職能部門進(jìn)行有關(guān)集中審批事項的管理、指導(dǎo)、監(jiān)督和協(xié)調(diào)），或稱“一站式”服務(wù)中心、綜合辦事大廳等等，對審批事項實(shí)行一站式審批和一條龍服務(wù)，它遵循“公平、公正、公開”的原則，將政府中與社會生活發(fā)生直接關(guān)系的具有行政審批職能的各個部門進(jìn)行集中和整合，在各個職能部門中建立行政審批服務(wù)科室，由這些科室組成一個辦事大廳，需要行政審批服務(wù)事項的民眾只要到辦事大廳就可以接受一站式服務(wù)。

行政服務(wù)中心存在的問題

（一）行政服務(wù)中心定位模糊行政服務(wù)中心本身并不是政府改革計劃的一部分，而是社會呼應(yīng)、政府推動、部門妥協(xié)的結(jié)果。因此，它的產(chǎn)生具有極大的自發(fā)性，缺乏理論上的指導(dǎo)和法律上的規(guī)范。目前，我國各地行政服務(wù)中心的發(fā)展情況參差不齊，表現(xiàn)出極大的不平衡性。究其原因，從根本上說，是缺乏一個來自官方的明確的定位《。中華人民共和國行政許可法》的頒布，為依法進(jìn)行行政審批提供了一個可靠的依據(jù)，是建設(shè)法治政府、服務(wù)政府的重要保障。該法第二十五條規(guī)定：“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)”，第二十六條規(guī)定：“行政許可需要行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的多個機(jī)構(gòu)辦理的，該行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)確定一個機(jī)構(gòu)統(tǒng)一受理行政許可申請，統(tǒng)一送達(dá)行政許可決定。行政許可依法由地方人民政府兩個以上部門分別實(shí)施的，本級人民政府可以確定一個部門受理行政許可申請并轉(zhuǎn)告有關(guān)部門分別提出意見后統(tǒng)一辦理，或者組織有關(guān)部門聯(lián)合辦理、集中辦理”。這些條款為行政服務(wù)中心的建立提供了法律的依據(jù)。然而尷尬的是，有關(guān)行政服務(wù)中心的法律規(guī)定，僅限于此，而且這僅僅是個原則性、指導(dǎo)性的規(guī)定，缺乏具體化的規(guī)定，遑論具有可操作性的實(shí)施細(xì)則。那么，行政服務(wù)中心到底是一個什么性質(zhì)呢？從名稱上，行政服務(wù)中心、聯(lián)合辦證大廳、經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)中心、便民中心等等，不一而足。從性質(zhì)上，臨時機(jī)構(gòu)、政府派出機(jī)構(gòu)（事業(yè)單位性質(zhì)）、政府派出機(jī)構(gòu)（行政機(jī)構(gòu)性質(zhì)）等等，定位不一，具體機(jī)構(gòu)的性質(zhì)取決于當(dāng)?shù)卣踔潦侵鞴茴I(lǐng)導(dǎo)個人的決定，具有極大的隨意性。合法性是依法行政和法治政府的基本要求，沒有一個來自官方的正式的定位，行政服務(wù)中心的合法性基礎(chǔ)受到極大的質(zhì)疑，權(quán)責(zé)分配含糊不清。

（二）行政服務(wù)中心虛無化行政服務(wù)中心設(shè)立的主旨之一在于秉承精簡高效的原則，簡化行政審批程序，更好地服務(wù)群眾。為達(dá)到這一目的，需要真正的把原各職能部門的審批權(quán)力下放到大廳窗口，在行政服務(wù)中心的監(jiān)管和協(xié)調(diào)下，實(shí)行一站式服務(wù)，避免辦事群眾多頭跑。但是實(shí)際情況卻是，職能部門對窗口工作人員的實(shí)質(zhì)性授權(quán)太少，權(quán)責(zé)不夠明確。由于制度的缺失，哪些審批項目入駐大廳并無統(tǒng)一規(guī)范，所以各職能部門入駐大廳的項目具有極大的隨意性，突出表現(xiàn)為放權(quán)不夠徹底。有些項目的審批權(quán)原來下放到窗口，過了一段時間又收了回去；有些原來達(dá)成了進(jìn)駐協(xié)議，卻由于種種原因最后不了了之；有些由于領(lǐng)導(dǎo)者個人的喜好而隨意地進(jìn)駐或者撤出，行政服務(wù)中心本身也無可奈何；有些職能部門把無關(guān)緊要的項目入駐大廳，但是實(shí)質(zhì)性的審批權(quán)仍然在原單位，客戶來了也辦不了項目，得到的答復(fù)卻是可以去原單位辦理等等。結(jié)果原有的行政手續(xù)沒有被簡化，行政服務(wù)中心本身反倒成了新增加的服務(wù)成本的一部分，其設(shè)計初衷與尷尬現(xiàn)實(shí)之間可謂是南轅北轍，相去甚遠(yuǎn)。

（三）二元管理體制導(dǎo)致行政服務(wù)中心效率低下行政服務(wù)中心建立的目的是為了提升行政效率，可事實(shí)上卻沒有達(dá)到應(yīng)有的效果，其中還有一個重要的因素，就是二元管理體制的存在。二元管理體制表現(xiàn)在兩層意義上：對于職能部門，上級職能部門的垂直管理與地方政府平行性的地域管轄；對于窗口工作人員，所屬職能部門的人事權(quán)和行政服務(wù)中心的管理權(quán)。對于第一層意義，現(xiàn)在我國的行政服務(wù)中心僅僅設(shè)立在地方，特別是縣一級行政單位，市、省和中央并沒有類似的機(jī)構(gòu)存在，所以，涉及到由行政服務(wù)中心牽頭進(jìn)行的各部門聯(lián)合辦公，如果需要同垂直管理的上級職能部門進(jìn)行聯(lián)系，那么，就會缺乏一個對應(yīng)的單位予以受理。對于第二層意義，現(xiàn)階段行政服務(wù)中心扮演的是協(xié)調(diào)員的角色，除了行政服務(wù)中心自身一些工作人員外沒有其他工作人員，進(jìn)駐窗口的工作人員都是由職能部門抽調(diào)而來，人事管理權(quán)仍然在原單位，編制和薪金發(fā)放也是歸原單位。這樣就導(dǎo)致了一個問題，目前中心的窗口工作人員多數(shù)采用的是輪流進(jìn)駐的方式，而且輪駐的時間都較短暫，頻繁的人事調(diào)動，導(dǎo)致各窗口之間，窗口和中心管理層之間缺乏應(yīng)有的熟悉和默契，在涉及到多窗口的聯(lián)合辦公中，這種信息溝通的缺乏尤為突出。更嚴(yán)重的是，人員走馬燈式的輪換，導(dǎo)致整個中心在精神上的自由散漫，同時，由于中心本身沒有人事權(quán)，對窗口工作人員缺乏有效的節(jié)制，考勤和獎懲制度也僅僅具有象征性意義，因此行政效率的低下也就不足為奇了。

完善行政服務(wù)中心建設(shè)的建議

（一）明確行政服務(wù)中心在行政體制內(nèi)的定位行政服務(wù)中心經(jīng)過十幾年的建設(shè)，顯現(xiàn)出了巨大的制度優(yōu)勢。現(xiàn)在的當(dāng)務(wù)之急，要明確其定位。既然沒有明確的規(guī)范在先，就應(yīng)該補(bǔ)充規(guī)范在后。我們知道，一方面，目前行政服務(wù)中心的設(shè)立，可以稱得上法律依據(jù)的只有《行政許可法》中的寥寥幾條，宣示性意義更大些，操作性欠缺；另一方面，《行政許可法》是規(guī)范行政主體行為的行政行為法，事實(shí)上，該法第二十五條和第二十六條本身也是對特殊情況下行政權(quán)歸屬的界定，而非對行政主體法律地位和組織形式的界定。進(jìn)一步講，相對于“行政行為法”的《行政許可法》和“行政救濟(jì)法”的《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》，我國目前缺乏一部統(tǒng)一的完善的“行政組織法”，不能對行政主體的組織形式進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范。更重要的是，《行政許可法》整部法律的適用對象是行政主體，然而當(dāng)我們來審視行政服務(wù)中心時，卻發(fā)現(xiàn)在各地的行政體系中根本沒有它的位置，因此，連《行政許可法》第二十五條和第二十六條這個不是法律依據(jù)的法律依據(jù)也被推翻，無法適用了。所以，要明確行政服務(wù)中心的法律地位，只能另辟蹊徑。根據(jù)目前的實(shí)際情況，筆者認(rèn)為，定位為事業(yè)單位相對來說較為妥當(dāng)。這樣行政服務(wù)中心就成了如下情況：行政服務(wù)中心本身是一個政府直屬的派出性機(jī)構(gòu)，屬于事業(yè)單位。中心有自己固定的組織和人員，鑒于其服務(wù)性質(zhì)，中心人員編制和工資由財政負(fù)擔(dān)，運(yùn)營經(jīng)費(fèi)也納入財政體系。中心以下各個職能部門依據(jù)實(shí)際需要，組成統(tǒng)一的綜合服務(wù)審批科，以整體形式入駐中心，保證綜合服務(wù)審批科及其人員的原始性質(zhì)。也就是說，綜合服務(wù)審批科和其人員，仍然歸屬原單位，只是實(shí)現(xiàn)了辦公地點(diǎn)的集成化。而中心作為這一集成化單位的組織者和管理者，對入駐的窗口單位享有管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)，但不享有人事權(quán)和財政權(quán)。各個單位的人事變動等都是各個單位內(nèi)部的事情，不影響中心整體的運(yùn)作。僅當(dāng)職能部門入駐時，中心才享有管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)，對入駐窗口進(jìn)行協(xié)調(diào)和監(jiān)督。同時，因?yàn)楸Ａ袅嗽械男姓幹疲耸聶?quán)仍然在原單位，該運(yùn)作模式也能滿足窗口工作人員自身的職務(wù)升遷的需要，達(dá)到了行政服務(wù)中心與窗口單位、窗口工作人員與所屬單位“雙循環(huán)”的良好銜接。同時，在二元管理體制下，鑒于窗口單位在行政服務(wù)中心內(nèi)的實(shí)際情況，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)行政服務(wù)中心對于入駐窗口人員的管理權(quán)。由政府牽頭，行政服務(wù)中心領(lǐng)導(dǎo)層和職能部門共同選派入駐窗口的人員，以此來保障入駐人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，提高窗口的辦公效率。此外，在保證窗口人員內(nèi)部升遷的可能性的同時，使窗口人員相對地固定化，人心安定才能有所成就。

（二）建立行政服務(wù)中心的監(jiān)督機(jī)制行政服務(wù)中心沒能發(fā)揮其應(yīng)有的作用，除了定位不明，最主要的原因是原職能部門不愿意下放權(quán)力給窗口單位。就行政服務(wù)中心而言，要解決這個問題，需作如下努力：其一，在行政組織制度、行政運(yùn)行制度上予以完善。提高領(lǐng)導(dǎo)者的認(rèn)識是必須的，但是領(lǐng)導(dǎo)者個人的重視能解決一時，卻不能長久地維持。因此，必須在制度上予以完善和保障，出臺規(guī)章制度來予以明確。對于拒絕或者變相拒絕權(quán)力下放的職能部門，要依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行問責(zé)，追究其部門和主要領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。其二，在監(jiān)督制度和救濟(jì)制度上，應(yīng)當(dāng)首先完善行政服務(wù)中心的相關(guān)制度。確立首問責(zé)任制和全程陪伴制，以第一受理窗口為首問窗口，以第一受理人為首問責(zé)任人。由首問責(zé)任人全程陪同客戶辦理相關(guān)事項，杜絕相互推諉。在問責(zé)問題上，行政服務(wù)中心是直接管理主體，客戶在辦理業(yè)務(wù)時，如果對辦理流程和審批結(jié)果不滿意，首先向行政服務(wù)中心相關(guān)的督查科室進(jìn)行投訴。因此，要完善行政服務(wù)中心自身的監(jiān)督制度，把中心的監(jiān)督權(quán)力實(shí)體化，使其真正能從頭到尾監(jiān)督入駐窗口的工作情況，并能隨時予以糾偏，應(yīng)當(dāng)明確督查科室的職權(quán)，對各個窗口單位進(jìn)行監(jiān)督，把問責(zé)制度、獎懲制度和考勤制度落到實(shí)處。鑒于行政服務(wù)中心的特殊地位和性質(zhì)，為達(dá)到這一目的，應(yīng)當(dāng)對現(xiàn)行的《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》進(jìn)行修訂和補(bǔ)充，增加有關(guān)行政服務(wù)中心的職責(zé)和作用的條款，把行政服務(wù)中心在行政救濟(jì)中扮演的角色明確化、法定化。通過修訂法律，實(shí)現(xiàn)行政服務(wù)中心與各入駐窗口在責(zé)任承擔(dān)上的一體化，也使得問責(zé)行政服務(wù)中心成為可能。同時，內(nèi)部監(jiān)督和公力救濟(jì)也是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)和行政服務(wù)中心自身的特點(diǎn)，健全信息披露制度和公眾監(jiān)督制度，形成中心窗口和辦事群眾的有機(jī)互動。

（三）完善行政服務(wù)中心的配套制度任何一個政府部門和社會組織，想要發(fā)揮作用，都離不開相關(guān)部門的配合和體制的完善。作為行政服務(wù)中心，需要有相關(guān)的上下級組織配合，也需要相關(guān)的職能部門的配合。首先，在中央和省一級，應(yīng)當(dāng)成立相關(guān)的行政服務(wù)中心管理部門，做到對基層行政服務(wù)中心的對口接應(yīng)。其次，行政服務(wù)中心審批的都是些貼近民生、關(guān)系人民群眾切身利益的事項，而且很多審批事項具有時效性、地域性特點(diǎn)，不需要也不可能全都到縣級的行政服務(wù)中心辦理。因此，應(yīng)當(dāng)完善行政服務(wù)中心的基層組織，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級建立便民綜合審批分中心，根據(jù)人民群眾的需要，進(jìn)駐相關(guān)的審批事項，讓老百姓能夠就近及時辦理，真正達(dá)到便民的目的。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的便民服務(wù)中心應(yīng)當(dāng)設(shè)立公告牌，讓人民群眾能夠及時知道所辦事項的程序、時效、標(biāo)準(zhǔn)、費(fèi)用等。鑒于縣行政服務(wù)中心與鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心的主從關(guān)系，還應(yīng)當(dāng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心提供類似醫(yī)院的“專家掛號”服務(wù)，通過網(wǎng)絡(luò)手段，實(shí)現(xiàn)同步傳輸，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能辦理的事項傳遞到縣服務(wù)中心，讓百姓不離鄉(xiāng)鎮(zhèn)即可辦理。

總之，我國行政服務(wù)中心的誕生與發(fā)展，是由傳統(tǒng)的“為民做主”的管理型政府向“公共服務(wù)”的服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的有益嘗試，在看到成績的同時，也要及時地發(fā)現(xiàn)各種問題，不斷地總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，真正把行政服務(wù)中心這一機(jī)構(gòu)用好，為我國深化市場化進(jìn)程和政治體制改革提供幫助，實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府的社會追求。